鄭力翔

摘 要：目前，土地確權(quán)登記頒證工作已近尾聲，土地確權(quán)從法律上強(qiáng)化了農(nóng)民的土地使用權(quán)，確立了農(nóng)村土地使用權(quán)主體與所有權(quán)主體平等的法律地位。然而土地權(quán)利是一個權(quán)利束，還包括他項權(quán)利，其內(nèi)容也隨著時代的變化而變化。由此可見，土地確權(quán)是一個長期、動態(tài)的過程。在這個過程中，設(shè)置土地發(fā)展權(quán)制度有利于深化我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。首先分析了我國設(shè)立農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度面臨的兩個主要問題。針對兩個問題，通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，深入考察了土地發(fā)展權(quán)制度的英國經(jīng)驗和美國經(jīng)驗，總結(jié)了這兩個國家土地發(fā)展權(quán)制度的特點(diǎn)。結(jié)合英國和美國的經(jīng)驗，從我國土地現(xiàn)有制度出發(fā)，提出了從法律上確定土地發(fā)展權(quán)的屬性，強(qiáng)化并規(guī)范國家土地管制權(quán)；同時在制度上將土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益脫鉤，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，實現(xiàn)地利共享；在土地發(fā)展權(quán)的實踐上，提倡結(jié)合我國各地的實際情況，創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；土地發(fā)展權(quán)；土地管制；土地增值收益分配

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.05.068

1 引言

為依法保護(hù)農(nóng)民土地的用益物權(quán)，同時實現(xiàn)土地的高效配置和合理利用，2008年以來，中央政府進(jìn)行了新一輪的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上逐漸賦予農(nóng)民在農(nóng)村土地上充分而穩(wěn)定的權(quán)能。2013年中央一號文件提出：“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。由此，各級地方政府開始大規(guī)模深入推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作。此次土地確權(quán)在保證國家和集體擁有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了農(nóng)民的土地使用權(quán)，置使用權(quán)主體和所有權(quán)主體于平等的法律地位。在不違反法律法規(guī)的前提下，土地確權(quán)賦予使用權(quán)主體更多的權(quán)益，限制所有權(quán)主體對農(nóng)地使用方式的干涉，使農(nóng)村土地更具商品屬性。

目前，土地確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)進(jìn)入尾聲，限期是2018年。但在農(nóng)村土地確權(quán)的過程中，遇到的實際問題比計劃的要多。第一個問題：雖然此次農(nóng)村土地確權(quán)對土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項權(quán)利的存在與效力進(jìn)行的確認(rèn)、確定，強(qiáng)化了農(nóng)民使用土地的主體地位，但并沒有對農(nóng)村土地他項權(quán)利做出更細(xì)致的確認(rèn)與規(guī)定。因為土地權(quán)利是一個權(quán)利束，其具體內(nèi)容隨時代的發(fā)展而變化。如果不對他項權(quán)利做出相應(yīng)的確認(rèn)與規(guī)定，可能會使得農(nóng)民在處置農(nóng)村土地時受到種種限制，農(nóng)民的土地權(quán)利可能會得不到充分的保障。第二個問題：在實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長的同時，必須保護(hù)耕地面積，保障國家糧食安全。由此可見，土地確權(quán)是一個長期的、動態(tài)的過程，并不太可能就這樣簡單結(jié)束。為進(jìn)一步解決上述兩個問題，引入國外流行已久的土地發(fā)展權(quán)，對農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行確認(rèn)并設(shè)置相應(yīng)的制度，實現(xiàn)土地權(quán)利的配置由靜態(tài)向動態(tài)的轉(zhuǎn)變，就顯得非常重要了。

2 我國設(shè)立農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的主要問題

目前，我國的學(xué)者已經(jīng)意識到在農(nóng)村土地確權(quán)改革中引入土地發(fā)展權(quán)的重要性。但對引入土地發(fā)展權(quán)還有一些爭議。

2.1 土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬問題

在土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬問題上，我國學(xué)者形成了兩派觀點(diǎn)。一部分學(xué)者持“土地發(fā)展權(quán)私有論”，贊同以美國為代表的土地發(fā)展權(quán)私有化，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源于土地所有權(quán)，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于私人——農(nóng)民。這些學(xué)者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸為國有會造成農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)用過程中的利益損失。而在實踐中，確實有很多地方政府低價征地，侵害農(nóng)民利益。因此，他們認(rèn)為只有賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，才能解決征地中存在的收益分配不均問題。

另一部分學(xué)者持“土地發(fā)展權(quán)國有論”，贊同以英國為代表的土地發(fā)展權(quán)國有化，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源于土地管制權(quán)，而且我國現(xiàn)行的土地管理制度也確為國有，因此土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸屬于國家。這些學(xué)者認(rèn)為如果農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有，將會強(qiáng)化土地非農(nóng)開發(fā)的沖動，威脅耕地保護(hù)制度的落實。有學(xué)者認(rèn)為如果不顧我國土地公有制的事實，強(qiáng)調(diào)在法律上確認(rèn)土地發(fā)展權(quán)的私有化，可能會使相關(guān)政策調(diào)整的制度成本超過其制度紅利。

2.2 土地發(fā)展權(quán)的利益分配問題

如何合理分配土地增值收益已經(jīng)成為土地產(chǎn)權(quán)改革過程中爭論最為激烈的問題之一。“土地發(fā)展權(quán)國有論”和“土地發(fā)展權(quán)私有論”爭論的焦點(diǎn)在于土地增值收益該如何分配，以及耕地保護(hù)該如何平衡。

兩派觀點(diǎn)都認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的歸屬決定著土地增值收益的分配?！巴恋匕l(fā)展權(quán)私有論”認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)私有化才能保證在一次分配時，土地增值收益歸于農(nóng)民，而國家在二次分配中通過稅收收回部分增值?！巴恋匕l(fā)展權(quán)國有論”則主張土地增值收益必須國有，認(rèn)為這樣才能保證國家在耕地保護(hù)上管制權(quán)的有效性。

目前，更多的研究從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，提出應(yīng)通過土地發(fā)展權(quán)來彌補(bǔ)農(nóng)地與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的制度性缺失。這表明“土地發(fā)展權(quán)私有論”真正反對的是土地增值收益全部歸公，而不是否定國家在耕地保護(hù)上的管制權(quán)。

3 土地發(fā)展權(quán)制度的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗及啟示

3.1 土地發(fā)展權(quán)制度的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗

據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)可知，土地發(fā)展權(quán)是土地權(quán)利束中重要的組成部分，并可分離讓渡給他人。它起源于英國，后被西方發(fā)達(dá)國家廣泛應(yīng)用于土地管理制度中。目前，英美的土地發(fā)展權(quán)制度已被國內(nèi)學(xué)者廣泛研究。筆者對英美土地發(fā)展權(quán)制度的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，以期了解其發(fā)展經(jīng)驗，從中得出一些有益的啟示。

3.1.1 土地發(fā)展權(quán)制度的英國經(jīng)驗

英國1947年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)制度。這是關(guān)于土地發(fā)展權(quán)制度最早的描述。由彭錞對1942年《厄斯瓦特報告》（下稱報告）的解讀可知，設(shè)立土地發(fā)展權(quán)制度是英國政府經(jīng)過慎重考慮的結(jié)果。早在1947年以前，英國政府就已經(jīng)意識到在高速城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，僅憑私人和市場是無法使土地問題得到最優(yōu)解決的。國家強(qiáng)化對土地的管制權(quán)是大勢所趨。當(dāng)時，英國政府通過征收或規(guī)劃等方式來行使土地管制權(quán)時，需要向土地所有者賠付土地潛在開發(fā)價值。各土地所有者主張的補(bǔ)償額加總后遠(yuǎn)大于將來實際開發(fā)所得的收益，加重了政府的財政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。因此，報告建議土地發(fā)展權(quán)有償國有化，且強(qiáng)調(diào)國有化不能影響私人和市場的自主性。這就解決了政府有效管控土地開發(fā)的問題。為實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)國有化之后的地利共享，報告還建議設(shè)置增值收回機(jī)制，建議政府收取土地增值稅。至此，英國土地發(fā)展權(quán)有償國有化的思路基本確立。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以法律的形式確定了這一制度，確認(rèn)了國家在土地利用上管理者的身份，賦予了私人申請開發(fā)土地的權(quán)利，保證了市場的自主性。目前，英國已取消了全國性的土地增值稅，但地方政府會通過“規(guī)劃合同”或“規(guī)劃義務(wù)”等方式從私人那里獲得“規(guī)劃受益”，由此完成了地利共享。endprint

3.1.2 土地發(fā)展權(quán)制度的美國經(jīng)驗

土地發(fā)展權(quán)理論被引入美國后，美國將土地發(fā)展權(quán)作為一種土地價值再分配的手段，把它從土地權(quán)利束中剝離出來，單獨(dú)配置，以限制私人的土地配置行為對公眾整體福利的損害。美國的土地發(fā)展權(quán)沒有國有化，在限制私人土地發(fā)展權(quán)時，美國政府對土地的分區(qū)規(guī)劃僅僅是一項的管制性措施。美國始終以土地發(fā)展權(quán)價值評估作為土地發(fā)展權(quán)制度的核心，根據(jù)土地市場的發(fā)育程度，形成了土地發(fā)展權(quán)購買（PDR）、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）等多種形式的制度實踐模式。

土地發(fā)展權(quán)購買模式（PDR）主要被美國各地方政府用于控制建設(shè)用地過度開發(fā)導(dǎo)致農(nóng)地減少的負(fù)面效益。地方政府首先根據(jù)土地規(guī)劃確認(rèn)土地保護(hù)范圍，再通過評估機(jī)構(gòu)評估出土地發(fā)展權(quán)價格。之后，地方政府及民間的相關(guān)農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)會作為主體向農(nóng)場主購買土地開發(fā)權(quán)。這樣在不改變土地所有權(quán)和使用權(quán)的前提下，有效控制了土地再開發(fā)，保護(hù)了耕地。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移模式（TDR）與土地發(fā)展權(quán)購買模式最大的不同是它的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償是由開發(fā)商支付的。該模式將土地發(fā)展權(quán)分為 土地保護(hù)部分和土地可開發(fā)部分。開發(fā)商通過市場交易購買土地的發(fā)展權(quán)，在確保土地保護(hù)部分不被開發(fā)的前提下，進(jìn)行土地開發(fā)。這種模式既有利于土地的集約利用，也保護(hù)了土地所有者的權(quán)益，更適用于土地市場較活躍的地區(qū)。

3.2 發(fā)達(dá)國家土地發(fā)展權(quán)制度對中國問題的啟示

3.2.1 確定土地發(fā)展權(quán)的法律屬性，規(guī)范國家土地管制權(quán)

從土地產(chǎn)權(quán)理論的角度看，土地發(fā)展權(quán)源自土地所有權(quán)。但它的產(chǎn)生卻是要維護(hù)土地管制權(quán)的合理性和提高土地管制權(quán)的效率。因此，我們應(yīng)正視土地發(fā)展權(quán)的源流及我國的制度現(xiàn)實，在法律上確認(rèn)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)源，即土地發(fā)展權(quán)源自國家土地管制權(quán)，鞏固國家土地管制權(quán)的合法性，強(qiáng)化國家土地管理者的身份，確保國家土地管制權(quán)的有效性。同時，針對我國現(xiàn)行土地管理制度的弊端，合理設(shè)計土地發(fā)展權(quán)制度，保證土地發(fā)展權(quán)市場交易的自由度，防止公權(quán)力的過度干預(yù)。

3.2.2 將土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益脫鉤，實現(xiàn)地利共享

“土地所有權(quán)國有化”和“土地所有權(quán)私有化”激烈爭論的主要原因是兩派主張者都把土地所有權(quán)與土地增值收益捆綁在一起，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬決定了土地增值收益的歸屬。然而，根據(jù)英國的經(jīng)驗，國家雖然享有土地開發(fā)權(quán)，但土地開發(fā)仍需要私人申請。申請獲得許可自行開發(fā)后，國家才通過增值稅或其它方式收回部分增值。由此可見，國家的土地開發(fā)權(quán)與土地增值收益是脫鉤的，國家并沒有在初次分配中就獲得土地增值收益，也并沒有壟斷所有的土地增值收益。因此，我們應(yīng)摒棄土地發(fā)展權(quán)國有化和土地發(fā)展權(quán)私有化的無謂爭論，在制度設(shè)計上下功夫，讓土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益脫鉤，在制度上保證國家、集體和農(nóng)民的地利共享。

3.2.3 結(jié)合實際，創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)制度

根據(jù)我國農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀和不同農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展情況，創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)制度是十分重要的。因為這關(guān)系著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的落實。根據(jù)美國的經(jīng)驗，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)，美國地方政府會采取不同的土地發(fā)展權(quán)制度模式。在土地市場不活躍的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，美國地方政府往往會采用土地發(fā)展權(quán)購買模式，用政府財政補(bǔ)貼來保護(hù)耕地。在土地市場活躍的發(fā)達(dá)地區(qū)，美國地方政府會更多的采用土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移模式，以此激發(fā)開發(fā)商的積極性，在保護(hù)耕地的同時促進(jìn)土地的集約高效開發(fā)。因此，我國在創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)制度時，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：第一，依據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)計不同的土地發(fā)展權(quán)制度。第二，結(jié)合我國農(nóng)村土地制度的實際情況，拓展農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度的內(nèi)容。我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)地擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)、宅基地發(fā)展權(quán)、集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)等。第三，在土地增值分配方式上，做出更加科學(xué)的設(shè)計，使土地收益更多地向農(nóng)民傾斜，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益。

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