摘 要 設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)，這對我國法治建設(shè)意義非凡，不僅可以充分發(fā)揮地方的積極性，擴大公民的政治參與，還可以培養(yǎng)地方政府官員的法治思維，依法行政，建設(shè)法治國家。但在現(xiàn)實中地方立法權(quán)仍存在權(quán)限程序等多方面問題，這些問題如果不解決，我國法治國家的建設(shè)仍將是一個漫長的過程。

關(guān)鍵詞 地方 立法權(quán) 困境

作者簡介：石文麗，河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.067

2015年3月15日修改的《中華人民共和國立法法》第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@一條款開創(chuàng)了地方立法的新篇章。賦予地區(qū)立法權(quán)具有非常重要的意義，是推進法治建設(shè)的重要舉措。任何事情都不是完美的，承認(rèn)它重大意義的同時還要敢于正視它出現(xiàn)的問題，分析問題并不斷完善，讓它更好地服務(wù)于法治建設(shè)的大目標(biāo)。

一、 設(shè)區(qū)市的立法權(quán)存在的問題

（一） 立法權(quán)限不明確

《立法法》第72條和第82條規(guī)定了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)，但是該條款規(guī)定模糊不清，立法權(quán)限不明確，如第72條中明確規(guī)定設(shè)區(qū)市在四個方面制定地方性法規(guī)。但是在用肯定列舉之后用了一個等字，這個等字是等內(nèi)還是等外？沒有明確說明，這就造成設(shè)區(qū)的市在具體立法中立法權(quán)限不是很明確，如果是等內(nèi)，那用等字就有點多余，如果是等外，那就沒有必要用這個字，因為其他所有事項設(shè)區(qū)市都要權(quán)限立法，所以這個等字容易造成歧義。對于不符合這四項當(dāng)中但是又是自己地方特色的部分或者東西能不能立法？如信陽毛尖，毛尖作為信陽的招牌，在信陽當(dāng)?shù)亟?jīng)濟中起到巨大作用，但是國家并沒有針對信陽毛尖專門立法，信陽毛尖跟其他茶葉相比又有自己的特殊性，所以信陽市有沒有專門針對信陽毛尖立法的權(quán)限不是很明確，但是對于信陽來說針對毛尖的專門立法又很有必要。

（二）立法能力和立法質(zhì)量讓人質(zhì)疑

立法作為一項技術(shù)性活動，需要擁有專業(yè)技術(shù)的專業(yè)人員來進行。而且我國作為一個地域廣闊的國家，東西南北地方特色濃郁，各個地方與其他地方的經(jīng)濟發(fā)達程度、文化水平高低、社會發(fā)展程度都不同，這些都會影響一個地方立法質(zhì)量。

立法質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在立法者立法經(jīng)驗不足，能力有限，加上個別領(lǐng)導(dǎo)官本位思想嚴(yán)重，缺乏為民服務(wù)的思想，沒有科學(xué)的立法技術(shù)，所以不乏拍腦門決定的領(lǐng)導(dǎo)。加上以前地方?jīng)]有立法經(jīng)驗，面對突然而來的立法重任，往往不知所措，所以現(xiàn)在很多地方的立法內(nèi)容都存在地方之間相互抄襲，或者與中央立法重復(fù)的現(xiàn)象。立法質(zhì)量不高不僅影響一個地方的法治化進程，而且影響一個地方的經(jīng)濟文化建設(shè)和社會經(jīng)濟的發(fā)展，所以立法質(zhì)量問題不容忽視。

（三） 立法中地方保護主義盛行

賦予其立法權(quán)，地方獨立性增強，以前用紅頭文件保護地方利益的現(xiàn)象將變成用立法來保護，這無疑為地方保護主義打上一個保護傘。短期來看，地方利益會有所增加，經(jīng)濟效益提高，但是這種做法違反了市場運行規(guī)律，會破壞市場經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，長期也會損壞百姓的利益。

（四） 立法程序存在問題

《中華人民共和國立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”法律中明確規(guī)定了對于百姓的參與權(quán)與知情權(quán)，對于涉及公共利益或者有分歧的，可以通過各種形式征求公眾意見。

二、 立法權(quán)問題的原因分析

（一） 立法信仰缺失

主要是我國五千年文化遺留的問題，造成我國一些官員的官本位思想一時難以轉(zhuǎn)變，這就導(dǎo)致在立法的時候過多考慮個人利益，部門利益，或者為了政績考慮只想著當(dāng)?shù)氐睦?。這是造成我國立法質(zhì)量問題和立法部門化現(xiàn)象存在的一個主要原因。

（二）立法能力不足

以前設(shè)區(qū)的市沒有立法權(quán)限，所以面對突然賦予的立法權(quán)力一時難以勝任。沒有一個專門進行立法的部門是主要原因，其次也是這方面人才的不足，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高。

（三）立法監(jiān)督不夠

主要是群眾的參與權(quán)沒有得到貫徹落實，其次就是當(dāng)設(shè)區(qū)的市立法備案審查后，其法律后果會引起撤銷制度。我國全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章。

三、完善地方立法的對策

（一）明確設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限

完善《中華人民共和國立法法》，明確規(guī)定設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)限，采用肯定式列舉或者否定式列舉，摒棄“等”這種不明確的字眼出現(xiàn)，防止鉆法律制定不明確的空子。另外，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”具體包括公共設(shè)施的建造與管理、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等，但不限于此。結(jié)合政府各部門以往的管理實踐，還包括交通、環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)生、農(nóng)牧林等。像這種涵義外延的術(shù)語，應(yīng)該由立法機關(guān)進行具體的解釋。

其次，對于一些在全國有名的地方特色，雖不在《立法法》規(guī)定的四項當(dāng)中，但是卻有立法必要性的，地方是否有權(quán)進行立法，國家也應(yīng)該有個明確的態(tài)度，允許還是禁止。

（二） 提高立法能力和立法質(zhì)量

由于地方立法是以前沒有的職能，所以要進行立法，首先需要建立一個專門進行立法的機構(gòu)，法制工作委員會組成人員的選拔要選用精通法律的人員，要有專業(yè)的素養(yǎng)，其次要申請相關(guān)經(jīng)費，組成一個專業(yè)的立法機構(gòu)。

十八大四中全會指出：“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障?！边@主要從兩方面來說，專業(yè)素養(yǎng)和實踐水平，立法隊伍的人才，首先要樹立正確的立法信仰，真正做到立法為了人民，為了百姓，不能有官本位思想，杜絕偏離社會主義核心價值觀的立法；還可以邀請委托社會上法律方面的權(quán)威人士學(xué)者進行立法。實踐方面，最主要的就是要體察民情，了解百姓的需求，對于符合群眾利益又有立法必要的要在權(quán)限內(nèi)進行立法，只有符合百姓利益的法律才是我國法治建設(shè)需要的法。

（三） 完善設(shè)區(qū)市的立法程序

我國對于設(shè)區(qū)的市的立法程序沒有做出規(guī)定，因此可以參照行政立法的程序來進行。在相對較為重要的起草和審查過程中，要充分體現(xiàn)公民參與的重要性，出積極主動舉行聽證外，對于公民和相關(guān)組織申請聽證也要重視。

具體而言，在起草時，可以通過論壇等形式征求群眾意見。此外，起草單位應(yīng)與其他密切相關(guān)部門征求意見。制定出來之后也要及時向社會公布，便于公眾了解?？傊⒎ㄒ钊胴瀼乜茖W(xué)立法，民主立法這些原則，充分保障群眾的參與權(quán)，做到程序正當(dāng)，符合法律的要求。

（四） 做好對地方立法權(quán)的監(jiān)督

法律是否符合現(xiàn)狀，最后的備案監(jiān)督必不可少。這也是防止地方政府規(guī)章與上位法發(fā)生沖突的最后一道防線，是監(jiān)督地方政府是否在法定權(quán)限內(nèi)按照法定程序立法的關(guān)鍵，所以建立完備的操作性強的審查機制至關(guān)重要。

《立法法》的修改具有重要意義。它符合我國國情，是我國法治建設(shè)和發(fā)展的必然趨勢。但是在起步階段，設(shè)區(qū)市的地方立法還存在很多問題，這就要求我們堅持正確的大方向，對于其中的一些小問題逐步進行完善，使地方立法真正發(fā)揮作用，積極推進我國法治國家建設(shè)的進程。

參考文獻：

[1]汪俊英.關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的若干思考.學(xué)習(xí)論壇.2016（3）.

[2]程慶棟.論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)：權(quán)限范圍與權(quán)力行使.政治與法律.2015（8）.

[3]劉席宏.賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的法律思路及其建議.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報（綜合版）.2015（2）.

[4]鄭毅.對我國《立法法》修改后若干疑難問題的詮釋與回應(yīng).政治與法律.2016（1）.endprint