柏厚蘭

遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧 阜新 123000

我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，實(shí)行土地公有制，使以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能進(jìn)行融資擔(dān)保，為激發(fā)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了法律保障。法理上，解決了理論界關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的爭(zhēng)論，將基本人權(quán)的發(fā)展權(quán)在農(nóng)民融資問題上重新定義，盤活了農(nóng)民的資產(chǎn)。

一、制度構(gòu)建必要性

《土地承包法(草案)》的出臺(tái)，展開了新一輪法律更新辯論，但《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》)等現(xiàn)行法仍保持滯后甚至沖突規(guī)定，新規(guī)定無(wú)法全面實(shí)施。

《土地承包法(草案)》規(guī)定農(nóng)民享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)，仍有政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷模式交易成本過高、不易復(fù)制、易生政治尋租等問題，還受到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)特殊性的影響，亟需完善法制，以指導(dǎo)新一輪“土地融資”。

《擔(dān)保法》采二元模式，除抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒地的土地使用權(quán)可抵押外，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，《物權(quán)法》規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，而對(duì)于集體所有的土地使用權(quán)，雖禁止抵押，“但法律規(guī)定可以抵押的除外”。

二、制度構(gòu)建設(shè)想

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押范圍

1.主體資格

(1)抵押人：《土地承包法(草案)》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證中應(yīng)列入有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的家庭成員，抵押人不再限于農(nóng)戶，且其流轉(zhuǎn)自主性不再受發(fā)包方及個(gè)人資產(chǎn)能力影響。

抵押人含有完全民事行為能力的家庭成員，但任一成員進(jìn)行抵押，必須征得全部家庭成員同意，且抵押金應(yīng)全部用以家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。且戶主死亡時(shí)，家庭成員可抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(2)抵押權(quán)人：草案規(guī)定抵押權(quán)人須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，可以是金融機(jī)構(gòu)。應(yīng)允許具有相應(yīng)資質(zhì)且政府部門批準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任抵押權(quán)人，我國(guó)地域遼闊，可“因地制宜”，借鑒試點(diǎn)做法，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式。

2.抵押標(biāo)的

(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押目的在于解決土地融資問題，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，抵押標(biāo)的限于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(2)當(dāng)事人能在抵押合同約定土地被依法征收、征用時(shí)，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)消滅的其他情形未做規(guī)定。

筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押效力原則上不及于地上農(nóng)作物。由于地上作物與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租或轉(zhuǎn)包時(shí)，抵押人不實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地，地上作物為承租人所有，或承包方有生產(chǎn)貢獻(xiàn)時(shí)，一并抵押難以協(xié)調(diào)當(dāng)事方利益。

但若地上已有附著物，且抵押人就是農(nóng)作物所有權(quán)人時(shí)，農(nóng)作物所有權(quán)可由當(dāng)事人協(xié)商。在其他原因?qū)е峦恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)不能時(shí)，當(dāng)事人可依合同約定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的承擔(dān)者。

(二)具體設(shè)定規(guī)則及限制

1.抵押權(quán)登記

法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采確權(quán)登記制度，發(fā)給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，土地的內(nèi)部承包權(quán)流轉(zhuǎn)，抵押權(quán)自抵押合同生效之日起設(shè)立，未經(jīng)登記不得對(duì)抗第三人；而土地的外部承包權(quán)流轉(zhuǎn)，為保護(hù)承包權(quán)人利益，應(yīng)辦理抵押登記，領(lǐng)取他項(xiàng)權(quán)證，抵押權(quán)自登記之日起設(shè)立；登記與合同不一致的，以登記為準(zhǔn)。非因承包方過錯(cuò)未登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書，承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，流轉(zhuǎn)有效。

2.抵押擔(dān)保對(duì)象

以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民具有部分社會(huì)保障功能，國(guó)家政策允許此類土地抵押貸款，但抵押限于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自身債務(wù)。

3.抵押比例和期限的限制

在私人領(lǐng)域和決策中，結(jié)果由個(gè)人分散而多樣化的“貨幣選票”選中，是個(gè)人自由意志的體現(xiàn)，每個(gè)人的偏好都能得到充分滿足。法律相信農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)理性人，通過私人決策就能內(nèi)部化外部性，平衡生存與發(fā)展，而不替農(nóng)民衡量風(fēng)險(xiǎn)，做出公共決策。

但緊急情況時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人被迫抵押全部經(jīng)營(yíng)權(quán)，此時(shí)，若承認(rèn)該抵押，抵押人將難以維持生活，且降低還款可能。因而，可授權(quán)各地依自身實(shí)際規(guī)定一定比例，為農(nóng)民預(yù)留部分生活保障農(nóng)地，即便該地的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，預(yù)留地也能保障生活。

另外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)不能超過承包地承包期的剩余期限，承包期也進(jìn)行了延長(zhǎng)。作為一項(xiàng)用益物權(quán)，經(jīng)營(yíng)期限和收益及交換價(jià)值成正比。故當(dāng)事人可依貸款額度、貸款用途等因素約定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的期限，使期限價(jià)值與貸款款項(xiàng)匹配。

4.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的保護(hù)

承包方能很大程度自主決定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保有，除發(fā)包方依法收回外，在承包方可交可不交時(shí)，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益大增，超出了抵押合同訂立時(shí)的預(yù)期價(jià)值，抵押人可能甘愿違約，使抵押權(quán)人受損，此時(shí)，為保護(hù)農(nóng)地持續(xù)性生產(chǎn)，可依違約作懲罰性賠償，而非僅支付土地交回的補(bǔ)償。

(三)土地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)

1.協(xié)議拍賣。資源配置的好壞，取決于決策者掌握信息的完全性與準(zhǔn)確性，在不改變土地用途和土地集體性質(zhì)的前提下，公開競(jìng)價(jià)，最高者得，公開透明且解決了信息不對(duì)稱的問題，應(yīng)將拍賣定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)的原則。

2.無(wú)法達(dá)成協(xié)議時(shí)，強(qiáng)制管理的引進(jìn)。強(qiáng)制管理，指以管理權(quán)益優(yōu)先受償?shù)囊环N執(zhí)行措施。因著眼于農(nóng)地使用價(jià)值，以其收益為執(zhí)行對(duì)象，在農(nóng)地收益清償完債務(wù)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即回復(fù)至債務(wù)人直接享有，結(jié)合試點(diǎn)，該制度可作為我國(guó)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。

3.抵押人的優(yōu)先承租權(quán)。抵押人在抵押前，對(duì)于未轉(zhuǎn)讓過的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)各地可設(shè)置保障地。由于保障地規(guī)模小、盈利低，法律應(yīng)賦予抵押人“優(yōu)先承租權(quán)”，即抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人，擬出租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，抵押人可優(yōu)先承租，對(duì)抵押地繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.土地抵押權(quán)的轉(zhuǎn)移。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，目前抵押權(quán)人資格限制在金融機(jī)構(gòu)，故無(wú)所謂繼承；即便創(chuàng)新模式下可能由自然人充當(dāng)?shù)诙蔚盅簷?quán)人，該期限受制于承包期，且受讓人限于特定當(dāng)事人，所以不適用繼承等繼受取得。

(四)配套制度的設(shè)置與完善

1.土地價(jià)值評(píng)估市場(chǎng)。由于行業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)泛濫，相互交叉易生矛盾，且土地估價(jià)師準(zhǔn)入類資格的行政許可已被取消，除房地產(chǎn)評(píng)估外，行業(yè)資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)缺乏法律依據(jù)；而土地價(jià)值難以衡量，地上作物受自然因素影響較大，故無(wú)需建立地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，抵押額度的確定可參照：評(píng)估價(jià)值=承包地年均收益×經(jīng)營(yíng)期限+地上附著物預(yù)期收入+社會(huì)保障成本。

2.交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。可參考試點(diǎn)“重慶土地交易所”做法，在該網(wǎng)站可查詢土地交易的有關(guān)重要公告、掛牌交易項(xiàng)目以及政策法規(guī)等內(nèi)容。通過土地交易與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，意向人可在平臺(tái)發(fā)布土地轉(zhuǎn)讓及受讓意向、融資意向登記等。

3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及監(jiān)管。為防止抵押人到期不還款導(dǎo)致壞賬，金融機(jī)構(gòu)可設(shè)置土地抵押配套跟蹤制度，即審查申請(qǐng)人的資信狀況、抵押資質(zhì)、主體適格與否；發(fā)放貸款后，監(jiān)督抵押金使用；最后，依抵押人是否及時(shí)償還貸款等來(lái)確定終身信用機(jī)制。

推廣政策性保險(xiǎn)的同時(shí)，可由財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)農(nóng)地金融服務(wù)的融資機(jī)構(gòu)因發(fā)放農(nóng)地抵押貸款而產(chǎn)生的本息損失進(jìn)行一定比例補(bǔ)償，減少風(fēng)險(xiǎn)積聚。

三、結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合《土地承包法(草案)》的規(guī)定，提出了一些完善措施，相較于其他學(xué)者的專業(yè)建構(gòu)，創(chuàng)新之處在于富有“意思自治”，充分考慮了當(dāng)事人的契約自由，當(dāng)草案上升到實(shí)在的法律規(guī)定后，將迫切需要此類制度建構(gòu)參照，希望本文能為立法作一些參考。