姚琳莉

廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510403

十九大報告指出，要“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系……加快社會治安防控體系建設(shè)?！卑踩ぷ魇敲窈綐I(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的第一要務(wù)，在其高速發(fā)展中衍生出的有礙行業(yè)安全的非法干擾行為和擾亂行為，勢必對民航安全管理與法治化治理提出更高要求。旅客黑名單制度雖具有舶來品的特征，但屬于我國民航信用體系建設(shè)的創(chuàng)新性手段與重要環(huán)節(jié)，如何分類科學(xué)規(guī)范地構(gòu)建，合法有效地實施，是一個值得深入探討的問題。

一、黑名單制度的發(fā)展趨勢

民航旅客黑名單制度已有國際經(jīng)驗，以及司法實踐。國際上有不少國家基于航空安全目的制定了該項制度，也有一些因旅客黑名單引發(fā)的行政訴訟案件。在國內(nèi)層面，黑名單制度已在我國部分行業(yè)被推廣，并成為我國社會治理重要手段。

(一)民航旅客黑名單制度的國際實踐

1.國際上較典型的民航旅客黑名單制度

目前，制定了較為完備的民航旅客黑名單制度的國家主要是美國、加拿大、歐盟和印度，并且區(qū)分為行政黑名單與航空公司黑名單兩個類別。行政黑名單制度，無論從制定的法律依據(jù)、管理部門、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，到制度的實施和權(quán)利保障等方面，都較為完善。

美國和加拿大的行政黑名單制度均有較高位階的法律依據(jù)，美國依據(jù)的是《航空運輸安全法》和《聯(lián)邦航空法案》第44902條；加拿大依據(jù)的是加拿大2015年反恐法案(S.C.2015，c.20)第二部分——空中安全。歐盟和印度的行政黑名單制度的法律依據(jù)效力等級相較低一些，歐盟的法律依據(jù)是2016年歐洲議會通過的乘客姓名記錄法令；印度的法律依據(jù)是印度禁飛規(guī)章。主管部門分別是美國交通安全管理局、加拿大聯(lián)邦交通署、歐洲安全機構(gòu)、印度民航部門。

在進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)方面，各國的認(rèn)定條件主要是：是否對航空安全造成或可能造成危害。美國的行政黑名單分為“選擇名單”和“禁飛名單”?！敖w名單”是美國政府恐怖分子篩選數(shù)據(jù)庫的一部分，還包括已登記的性罪犯和被判處販運非法麻醉品罪行人員。加拿大的禁飛名單主要涵蓋對航空安全構(gòu)成威脅的人員。例如涉嫌參與恐怖主義組織的；曾被判處嚴(yán)重傷害以及危及生命安全罪行而危害航空安全的。印度的禁飛名單，包括三個層級：第一層級是破壞性行為；第二層級是虐待行為和性騷擾行為；第三層級是蓄意傷害或威脅生命行為以及損壞操作系統(tǒng)的行為。

在制度實施方面，各國在名單的確定、是否公布名單進(jìn)入最低標(biāo)準(zhǔn)等方面有所差異。美國的行政黑名單提供給航空公司，并根據(jù)美國國土安全部以及情報部門的信息對這兩份名單進(jìn)行實時更新。美國聯(lián)邦政府不公布列入禁飛名單的最低標(biāo)準(zhǔn)、實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或不利條件，也不公布情報部門、執(zhí)法部門內(nèi)部使用的“觀察名單指南”。加拿大由聯(lián)邦情報局和皇家騎警提出擬“禁飛人員”名單，并經(jīng)聯(lián)邦政府審查確認(rèn)后提供給各航空公司。歐洲安全機構(gòu)有權(quán)訪問所有歐盟境內(nèi)進(jìn)出乘客的詳細(xì)信息。印度的禁飛名單，由特定航空公司組成的委員會進(jìn)行調(diào)查后確定，以及被安全部門標(biāo)記為安全威脅的人員。

在權(quán)利救濟(jì)方面，加拿大禁飛名單上的人員享有充分的救濟(jì)途徑。包括要求聯(lián)邦政府重新評估“禁飛人員”名單，向皇家騎警公共投訴部門“安全情報評估委員會”或加拿大人權(quán)專署投訴，向聯(lián)邦法院提出司法審核等。

航空公司黑名單制度，各國主要是由各大航空公司在自己的運輸總條件中明確規(guī)定拒載的情形。美國的航空公司列舉的拒載情形有：實施了擾亂行為、攻擊行為或者暴力行為，拒絕遵守或者妨礙機組人員履行職責(zé)等。加拿大各航空公司列舉的拒載行為有：實施了擾亂行為、攻擊行為或者暴力行為，危及其他乘客或者航空公司雇員的安全，或者阻礙機組人員履行職責(zé)，或者危及航空器的安全等。歐盟各大航空公司實施旅客黑名單制度較早，涉及的不軌行為有：先前的航班上實施過不軌行為，并且有理由認(rèn)為這樣的行為還會發(fā)生；拒絕遵守安全方面的指示；威脅航空安全或者其他旅客健康等。

2.民航旅客黑名單的司法實踐

美國、加拿大等國家發(fā)生過一些因航空旅客“黑名單”而引發(fā)的行政訴訟案件，比較典型的是Ibrahim v.DHS案、Gordon v.FBI案和ACLUv.DOJ&FBI&TSA案。在Ibrahim v.DHS案中，法院確定了地區(qū)法院對航空旅客黑名單的管轄權(quán)；在Gordon v.FBI案中，法院明確了進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、運轉(zhuǎn)程序(包括旅客名字退出黑名單)保密性的合法性。

(二)黑名單制度在我國的應(yīng)用

國內(nèi)已有行業(yè)建立黑名單制度，有關(guān)部委已出臺黑名單制度，現(xiàn)有以“黑名單”為題的部委規(guī)范性文件8份、地方規(guī)范性文件111份；包含“黑名單”制度的文件12643部，包括全國性文件1118部和地方法規(guī)規(guī)章11526部，其中全國性文件中全國人大文件1部、國務(wù)院文件101部、司法解釋文件4部、部委文件959部、行業(yè)團(tuán)體文件53部，典型制度見表1。國內(nèi)已有黑名單案例實踐?，F(xiàn)有黑名單引起的訴訟裁判文書292份，涉及部門包括公安、城建、工商、環(huán)衛(wèi)、交通等領(lǐng)域。我國采用“黑名單”制度已成為社會治理的一種較為普遍的舉措。

表1 我國行政管理方面的典型黑名單制度

二、我國建立民航旅客黑名單制度的必要性

中國民用航空局發(fā)布的《加強民航法治建設(shè)若干意見》和《民航“十三五”立法規(guī)劃》中對依法規(guī)范航空運輸安全旅客黑名單制度提出了明確要求。無論從民航安全形勢，還是從民航管理法治化、治理現(xiàn)代化和國際化等方面來看，加快旅客黑名單制度建設(shè)都是強化民航管理之大勢所趨。

(一)民航安全管理的現(xiàn)實需要

在民航迅猛發(fā)展的同時，安全風(fēng)險也與日俱增。一是全球反恐形勢不容樂觀。自20世紀(jì)60年代國際恐怖主義活動進(jìn)入高潮期以來，民用航空器和機場設(shè)施一直備受各種恐怖主義組織的青睞。9·11事件之后，針對民航客機的恐怖主義襲擊呈多發(fā)態(tài)勢。二是航空領(lǐng)域不軌旅客案件和涉恐案件呈上升趨勢。僅2015和2016年兩年，民航分別處置違規(guī)和不文明旅客行為947起、14740起，處置編造虛假恐怖威脅信息非法干擾事件61起、75起，兩類行為與事件分別增長了14.6倍和23%。三是民航領(lǐng)域矛盾糾紛持續(xù)增加。自2010年以來，航空旅客投訴數(shù)量和運輸訴訟案件數(shù)量分別增長14倍和53倍。這些不安全因素共同推高了民航安全管理的難度。在當(dāng)前信息技術(shù)和管理手段不斷創(chuàng)新的情形下，通過建立旅客黑名單制度，發(fā)揮黑名單的聯(lián)合懲戒、限期禁入等作用是一種降低民航安全風(fēng)險的有力途徑。

(二)民航治理法治化、現(xiàn)代化、國際化的迫切需求

民航治理法治化的需要。民航旅客黑名單制度建設(shè)是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的要求，有利于推動民航事業(yè)法治化和健康發(fā)展；有利于促進(jìn)民航安全管理共識形成制度，減少民航矛盾糾紛的滋生；有利于提高民航生產(chǎn)運營安全管理的針對性、全面性和系統(tǒng)性。

民航治理現(xiàn)代化的需要。民航業(yè)的高風(fēng)險性，需要多措并舉防范航空事故，黑名單制度是一種新的管理方式，在保障安全方面具有獨特的制度價值；同時作為一種柔性管理模式，能夠減少旅客與航空公司的直接對抗；此外，黑名單制度能夠增加旅客違法成本，有利于良好民航秩序和旅客乘機習(xí)慣的養(yǎng)成。

民航治理國際化的需要。針對全球民航領(lǐng)域安全風(fēng)險高發(fā)的態(tài)勢，全球旅客黑名單制度立法趨勢明顯，并建立了針對恐怖分子及違規(guī)和不文明旅客的航空旅客黑名單數(shù)據(jù)庫。為了有效預(yù)防違法及不軌行為對民航安全的威脅，推動民航管理與國際接軌、共享全球反恐資源，也需要我國加快建立該制度。

三、民航旅客黑名單制度的合法性分析

民航旅客黑名單制度涉及公民權(quán)利的限制，因而，該制度是否合法，是否有違憲法對公民權(quán)利的賦予，是制度能否建立的前提。民航旅客黑名單制度應(yīng)明確地分為行政黑名單制度與航空公司黑名單制度兩個類別，從公法和私法兩個范疇分別對其合法性進(jìn)行分析。

(一)民航旅客黑名單制度的國際法基礎(chǔ)

《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》等民航安保公約對非法干擾行為和擾亂行為做了明確規(guī)定，并且對締約國執(zhí)行國際標(biāo)準(zhǔn)做了嚴(yán)格要求。《防止對民用航空非法干擾的保安手冊》對經(jīng)營人拒絕運輸被認(rèn)為對航空器存在潛在威脅的人進(jìn)行了明確授權(quán)，并且規(guī)定登上或進(jìn)入航空器前拒絕接受篩查的任何人必須被拒絕登機。國際航空運輸協(xié)會在其 Recommended Practice 1724 中規(guī)定“航空承運人可以拒絕承運會對其他旅客或者財產(chǎn)造成威脅的旅客?！薄斗乐箤γ裼煤娇辗欠ǜ蓴_行為的保安手冊》也規(guī)定了航空公司限制特定人員乘坐飛機是一項國際慣例。

(二)民航旅客行政黑名單的國內(nèi)法基礎(chǔ)

1.法律屬性

民航旅客行政黑名單符合行政命令的定義和構(gòu)成要件。姜明安教授指出，行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為(作為或不作為)的意思表示，是行政行為的一種形式，但不是唯一形式，包括授權(quán)令、執(zhí)行令等種類。從立法和司法解釋實踐來看，在最高人民法院司法解釋、《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》中均有“行政命令”的明確規(guī)定和解釋。最高人民法院在《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中已將行政命令作為行政訴訟案由之一。將民航旅客行政黑名單界定為一項行政命令，為其制定奠定了合法性基礎(chǔ)。

2.法律缺失及合法依據(jù)

構(gòu)建民航旅客行政黑名單制度應(yīng)當(dāng)由法律或者行政法規(guī)進(jìn)行授權(quán)。由高位階的法律文件進(jìn)行授權(quán)與其他國家的實踐也是一致的，如美國的《航空運輸安全法》和加拿大的《聯(lián)邦航空法》的授權(quán)。目前，我國暫無法律法規(guī)對黑名單制度進(jìn)行明確規(guī)定。因此，民航旅客行政黑名單制度缺少《民用航空法》，或者由國務(wù)院出臺關(guān)于航空旅客黑名單的行政法規(guī)，以及在《民用航空安全保衛(wèi)條例》的修訂中，明確賦予政府主管部門設(shè)立航空旅客黑名單的權(quán)力的國內(nèi)法律依據(jù)。但是，由于民用航空將安全作為第一要務(wù)，且民用航空器和機場設(shè)施易受各種恐怖主義組織的攻擊，在反恐和安全生產(chǎn)范疇建立黑名單制度，有其特殊性。根據(jù)《反恐怖主義法》第37條的規(guī)定，可以制定基于反恐目的的民航旅客行政黑名單制度，嚴(yán)密防范針對航空器或者利用飛行活動實施的恐怖活動?！栋踩a(chǎn)法》第9條規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理?？梢該?jù)此制定基于對對危害航空安全的行為進(jìn)行管理的行政黑名單制度。

(三)航空公司黑名單制度的國內(nèi)法基礎(chǔ)

1.航空公司黑名單是旅客承擔(dān)的違約責(zé)任

航空公司黑名單屬于民事范疇的約定，對私權(quán)利而言，根據(jù)“法不禁止即可為”的權(quán)利法理，在不違背法律強制性規(guī)定的情況下，航空公司有權(quán)基于行業(yè)安全管理的需要，并結(jié)合公司具體情況，將危及航空安全的行為列入其運輸總條件，通過報備、公布和告知，成為其與旅客、托運人締結(jié)的任何運輸合同的內(nèi)容。一旦旅客、托運人與航空公司訂立運輸合同后，就意味著雙方都要遵守合同約定的權(quán)利義務(wù)條款，某方違約，就需要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。如果某旅客違約，該違約行為符合運輸總條件中規(guī)定的危及航空安全的行為或者不良行為，應(yīng)該被記錄且被拒載。

2.航空公司強制締約義務(wù)的免除

航空公司構(gòu)建黑名單制度，似乎有違《合同法》第289條的強制締約義務(wù)的規(guī)定。但是，只有當(dāng)旅客、托運人的要求是“通?！薄昂侠怼睍r，航空承運人才負(fù)有強制締約義務(wù)。首先，根據(jù)文意解釋的方法，“通?！薄昂侠怼睉?yīng)當(dāng)被解釋為旅客提出的運輸要求沒有超出航空承運人的服務(wù)范圍。其次，《合同法釋義》對第289條的釋義：判斷是否為“通常合理”，是依一般旅客或者托運人的判斷，并且是在保證航空安全的基礎(chǔ)上提出的，當(dāng)個別旅客的行為已經(jīng)危及航空安全了，這種要求就會變得不通常不合理。再次，旅客提出的運輸要求不能侵犯其他旅客的合法權(quán)益，這也是禁止權(quán)利濫用原則的要求。

四、民航旅客黑名單制度構(gòu)建的具體問題

我國民航旅客黑名單制度的構(gòu)建，要在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國民航現(xiàn)階段發(fā)展特征，進(jìn)行科學(xué)分類，進(jìn)而探討誰有權(quán)構(gòu)建，建立什么樣的制度，以及如何實施該制度。涉及的幾個具體問題有：兩類黑名單制度的制定主體、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出條件，限制內(nèi)容，以及權(quán)利保障機制。

(一)有權(quán)設(shè)立和管理部門

有關(guān)設(shè)立和管理部門的探討，主要是針對民航旅客行政黑名單制度。根據(jù)《民用航空法》，民航主管部門是對全國民用航空活動實施監(jiān)管的政府部門。《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)對于擾亂航空安全的行為也擁有管轄權(quán)?！斗纯植乐髁x法》賦予了民用航空、公安等主管部門嚴(yán)密防范針對航空器或者利用飛行活動實施的恐怖活動的職責(zé)。民航主管部門和公安機關(guān)都有權(quán)設(shè)立航空旅客行政黑名單制度。但是，如果由公安機關(guān)設(shè)立此制度，由于受其職責(zé)的限制，會有一定的局限性和片面性。設(shè)立和管理民航旅客行政黑名單的部門，可以是國務(wù)院民用航空主管部門，也可參照加拿大的做法，由民航主管部門和公安機關(guān)組成委員會進(jìn)行聯(lián)合管理。

(二)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出條件

1.民航旅客行政黑名單制度

民航旅客行政黑名單的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)必須十分明確，可以向全社會公開。主要針對的是可能實施恐怖活動危害航空安全的人。在“拉黑”條件方面，該行為必須具有危害航空安全的嚴(yán)重性，同時仍具有再次危害航空安全的可能性。進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)建議為：(1)現(xiàn)在或者曾經(jīng)是恐怖組織的成員，并且仍然可能危害航空安全；(2)曾經(jīng)實施過刑法規(guī)定的危害航空安全的犯罪行為，并且可能繼續(xù)危害航空安全；(3)曾經(jīng)實施過嚴(yán)重擾亂航空運輸秩序的其他犯罪行為，并且可能繼續(xù)危害航空安全；(4)曾經(jīng)實施非法干擾行為，并且可能繼續(xù)危害航空安全。退出條件方面，要極為嚴(yán)苛，即能夠證明是被錯誤列入行政黑名單。要嚴(yán)格限制恐怖分子退出黑名單。

2.航空公司黑名單制度

旅客被列入航空公司黑名單的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)列入運輸總條件，向社會公開。航空公司黑名單主要針對的是破壞安全生產(chǎn)的情況。必須符合兩個條件才“拉黑”。首先，該行為必須具有破壞安全生產(chǎn)，危及航空安全的嚴(yán)重性；其次，仍具有再次危害航空安全的可能性，旅客拒不認(rèn)錯，拒不悔改。進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)建議為：(1)曾經(jīng)實施擾亂行為，且拒不悔改的。(2)曾經(jīng)有不文明行為，且拒不悔改的。退出情形包括：(1)時間經(jīng)過，即經(jīng)過一定的時間則自動解除拒載。(2)旅客有悔過行為，足以讓航空公司相信運載其不會有損航空運輸安全和秩序的。

(三)限制內(nèi)容

1.民航旅客行政黑名單制度

我國的民航旅客行政黑名單可以參照美國，劃分為禁飛名單和受限制名單。列入禁飛名單的旅客不能乘坐在我國境內(nèi)飛行的航班以及前往我國的航班。列入飛行受限制名單的旅客，在登機前應(yīng)受到更為嚴(yán)格的安檢。在對禁飛名單和飛行受限制名單的劃分，可以將具有進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)中的(1)項和(2)項情形的人員列入禁飛名單。將具有(3)項和(4)項情形的人員列入飛行受限制名單，并且適時將部分情形列入禁飛名單。在禁飛和飛行受限制的時間方面，可分類進(jìn)行時間限制。對于具有進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)中的(1)項情形的人員建議終生禁飛；對于具有(2)項情形的人員建議禁飛時間至少3年。對于具有(3)項和(4)項情形的人員列入飛行受限制的時間，且可根據(jù)不同情形區(qū)別規(guī)定。

2.航空公司黑名單制度

航空公司黑名單的限制內(nèi)容為禁止旅客登機，這在全球范圍內(nèi)的實踐都是一樣的。在國際實踐方面，加拿大航空公司進(jìn)一步明確規(guī)定其擁有自由裁量權(quán)決定旅客被禁飛的時間，從一次航班直至終身禁飛。并且只有當(dāng)其有理由認(rèn)為該旅客不會再實施不軌行為，危害其他旅客、機組人員和航空器的安全時，該旅客才會被允許再次乘坐加拿大航空公司的航班。我國的航空公司黑名單，在旅客被禁飛時間方面，航空公司可以有一定的自由裁量權(quán)。

(四)權(quán)利保障機制

民航旅客行政黑名單制度的建立與實施，要遵循基本的人權(quán)保護(hù)和正當(dāng)程序原則，建立黑名單旅客的權(quán)利保障機制。(1)黑名單旅客的告知。確定黑名單旅客后，要將黑名單旅客告知中航協(xié)、航空公司、機場、中航信和旅客本人。在旅客告知方面，應(yīng)告知其被列入黑名單的事實，其依法享有的權(quán)利，包括提出聽證、行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。在理由和證據(jù)方面，如有涉及國家秘密，不適宜告知旅客的情形，可不予告知。在航空公司、機場告知方面，應(yīng)明確黑名單旅客關(guān)于禁飛和飛行受限制的情形。(2)黑名單旅客的權(quán)利救濟(jì)。黑名單旅客的權(quán)利救濟(jì)途徑應(yīng)該有：事先陳述申辯或聽證，事后行政復(fù)議、行政訴訟。基于正當(dāng)程序原則的要求，被列入黑名單旅客應(yīng)當(dāng)獲得事先的通知。在通知程序方面，可以參照行政處罰的通知程序。被列入黑名單的旅客也應(yīng)當(dāng)獲得聽證的權(quán)利。可以申請復(fù)議，也可以直接提起行政訴訟。(3)黑名單旅客的合法權(quán)益保護(hù)。一是黑名單旅客隱私權(quán)的保護(hù)方面。民航主管部門、航空公司、機場應(yīng)保護(hù)黑名單人員的信息安全，針對名單信息建立內(nèi)部保密制度。二是黑名單旅客知情權(quán)的保障方面。民航主管部門應(yīng)確保旅客的知情權(quán)，應(yīng)在合理期限內(nèi)以口頭或書面的方式告知旅客。