王 侃

（445000 恩施市人民檢察院 湖北 恩施）

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟一直以來備受社會各界關(guān)注，隨著《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的出臺以及《行政訴訟法》的修改，相繼確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法定地位。從現(xiàn)有的司法實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序方面還有諸多需要完善之處，需要相關(guān)立法及司法解釋予以明確規(guī)定。本文從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序的必要性和原則出發(fā)，就檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟程序性問題做了簡要的探討，以期深化對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序性規(guī)則的研究，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的司法實(shí)踐。

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序的必要性

（1）程序正義原則的要求。程序正義被稱為“看得見的正義”。公正程序就是一套公平的競賽規(guī)則，是實(shí)體公正的保證。法律從靜態(tài)轉(zhuǎn)化為動態(tài)，始于程序，而程序的不公正極易導(dǎo)致人們對司法公正這一價值判斷的模糊。之所以要設(shè)置完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的環(huán)節(jié)和具體的操作流程，是因為這些流程和環(huán)節(jié)被設(shè)置后能夠推動行政公益訴訟案件的辦理，使得案件的辦理有理可依有據(jù)可循，在取得結(jié)果正義的同時也實(shí)現(xiàn)程序正義。以實(shí)體公正體現(xiàn)程序公正，以程序公正保障實(shí)體公正。行政公益訴訟最終的目的也是為了保護(hù)公共利益追求正義的實(shí)現(xiàn)，設(shè)置行政公益訴訟的具體操作程序是程序正義原則的要求。

（2）公益性目的的需要。在公益訴訟出現(xiàn)以前，行政機(jī)關(guān)違法行政行為侵犯公共利益的時，救濟(jì)途徑主要是由當(dāng)事人向上級機(jī)關(guān)舉報，在上級機(jī)關(guān)處理不當(dāng)時，還可以再向上一級舉報。然而，行政機(jī)關(guān)之間的各種利益關(guān)系導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義、集團(tuán)保護(hù)主義等現(xiàn)象?？梢姡姓C(jī)關(guān)自我救濟(jì)對于公共利益的保護(hù)是非常有限的?！肮嬖V訟制度，是充實(shí)、完善社會公共利益的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社會公平、正義的必要途徑，是符合訴訟制度目的的，是憲法有關(guān)民主、監(jiān)督的內(nèi)容在訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是對歷史和當(dāng)今世界有關(guān)國家的公益訴訟相關(guān)規(guī)定的合理借鑒，是民主與法制建設(shè)不斷健全的需要。公益訴訟對行政機(jī)關(guān)的自我救濟(jì)是一種補(bǔ)充與改善，合理健全的運(yùn)行程序能保障更好地運(yùn)用行政公益訴訟這一手段，進(jìn)而有效保障公共利益。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序的原則

（1）公益保護(hù)原則。從行政公益訴訟設(shè)立的目的來看，就要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件必須是涉及國家利益和社會公共利益的案件，在《行政訴訟法》中明確限定了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍?？梢钥闯?，并不是所有損害國家利益及社會公共利益的案件，都需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在訴前還應(yīng)該進(jìn)行必要性的衡量。這一衡量性的標(biāo)準(zhǔn)主要是看國家利益和社會公共利益是否收到嚴(yán)重?fù)p害，如果不是重大、沒有其他訴訟主體起訴，確實(shí)需要檢察機(jī)關(guān)介入，檢察機(jī)關(guān)一般不提起訴訟。否則就會導(dǎo)致司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)，影響國家權(quán)力的平衡，違背設(shè)立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的初衷。

（2）行政有限性原則?，F(xiàn)實(shí)生活中侵害公益的案件時有發(fā)生，如果政府或者其他行政機(jī)關(guān)能妥善處理好就不需要檢察機(jī)關(guān)的介入，但行政機(jī)關(guān)之間的各種利益關(guān)系導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中仍然存在一些問題，行政權(quán)自身監(jiān)督有限，此時司法權(quán)介入是十分必要的。司法的最終保護(hù)對國家公權(quán)力而言是一種補(bǔ)充，這樣才使私治與國家干預(yù)之間最終平衡。因此，行政公益訴訟的設(shè)計上要充分發(fā)揮行政監(jiān)管在公益保護(hù)方面的作用，將司法救濟(jì)作為最后的保障。

（3）訴訟效率原則.“遲來的正義乃非正義”，效率與正義從來都是理想型訴訟所追求的目標(biāo)。美國著名學(xué)者波斯納主張，正義的第二種含義，也許是最普通的含義是效率。訴訟效率是衡量一個國家訴訟制度科學(xué)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在行政公益訴訟中，堅持訴訟效率的原則既符合對公益保護(hù)的迫切要求，又有利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會和諧的目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，為追求訴訟效率在制定行政公益訴訟訴前置程序中應(yīng)注重訴訟效率原則，對各項訴前程序進(jìn)行嚴(yán)格的時間、方式、成本規(guī)定，有利于督促檢察機(jī)關(guān)及時行使權(quán)力，促使行政機(jī)關(guān)優(yōu)先進(jìn)行自我救濟(jì)自我處罰自我整改，避免拖延，減輕訴累。

三、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟程序性問題及思考

（1）訴前程序方面存在的問題。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序，目前法律上并沒有做出具體系統(tǒng)的規(guī)定，僅在最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中有所提及。訴前程序雖然沿用了檢察建議這樣一種近年來檢察機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用的檢察監(jiān)督形式。但由于有行政公益訴訟這一強(qiáng)大的后盾，公益訴訟訴前檢察建議和以往的傳統(tǒng)檢察工作中使用的檢察建議相比效果還是發(fā)生了很大的變化。“這些變化的產(chǎn)生與行政機(jī)關(guān)面臨被檢察機(jī)關(guān)起訴而增強(qiáng)糾錯或履責(zé)的能動性有關(guān)，也體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性?！庇杏^點(diǎn)認(rèn)為訴前程序是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴監(jiān)督形式，從法律性質(zhì)上看是一種“建議”，不具有強(qiáng)制性。只有為訴前程序“正名”，明確而恰當(dāng)?shù)赜枰远ㄐ裕拍軐⒗碚撆c實(shí)踐融為一體，形成一個內(nèi)部自洽的制度模式和解決途徑。除此以外，行政公益訴訟訴前檢察建議回復(fù)期限也是實(shí)踐中爭議較大的問題，由于行政行為方式多變、內(nèi)容復(fù)雜，其發(fā)生原因受到多方面因素的影響，結(jié)果方面也具有隱蔽性和潛伏性，使得行政機(jī)關(guān)對案件的調(diào)查、取證、監(jiān)管履職等相對繁雜，而訴前程序規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)在一個月內(nèi)就檢察建議進(jìn)行回復(fù)說明并整改，從時間上來看，行政機(jī)關(guān)在很多時候即使能及時回復(fù)，積極整改，在一個月內(nèi)也難以整改到位，而且公益訴訟案件致害原因復(fù)雜而且鑒定周期長，一個月的回復(fù)期間確實(shí)比較短。因此相對延長行政機(jī)關(guān)的回復(fù)時間顯得尤為重要。

（2）舉證責(zé)任的具體分配問題。舉證責(zé)任倒置是現(xiàn)代行政訴訟中的一項基本原則，這主要是基于行政機(jī)關(guān)對案件證據(jù)的接觸與搜集具有直接性與便利性。對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟而言，舉證主要有兩個環(huán)節(jié)，第一是發(fā)生損害時行政機(jī)關(guān)存在作為或者不作為的行為，第二是在訴訟過程中的舉證。在行政公益訴訟中，被訴行政行為是被告做出的，行政機(jī)關(guān)對自己做的出行政行為相關(guān)情況更為了解，處于更接近證據(jù)的地位，擁有更強(qiáng)的舉證能力，也應(yīng)當(dāng)為自身行為的合法性做出舉證。如果讓檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)此環(huán)節(jié)的舉證責(zé)任，就會造成對資源的浪費(fèi)，同時也不利于保護(hù)公共利益。因此，實(shí)行舉證責(zé)任倒置既是行政訴訟本質(zhì)和原則的體現(xiàn)，也是行政公益訴訟案件的實(shí)質(zhì)要求。實(shí)行舉證責(zé)任倒置并不意味著檢察機(jī)關(guān)就其提起的行政公益訴訟不需要承擔(dān)任何舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)按照行政訴訟法舉證原則的要求，對國家和社會公共利益受損害的事實(shí)、程度，以及國家和社會公共利益的損害與被訴行政行為之間的因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其行為的合法性，并在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r下承擔(dān)不利的訴訟后果。無論何種案件，都存在敗訴風(fēng)險，這一風(fēng)險的出現(xiàn)激發(fā)了行政機(jī)關(guān)對公益訴訟案舉證的必要性。有利于訴訟中訴訟事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定。

行政公益訴訟監(jiān)督除了抗訴程序外，還有重要的一部分就是訴訟執(zhí)行的監(jiān)督，法院對行政公益訴訟做出生效裁判，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對其是否得到充分、有效地執(zhí)行享有監(jiān)督權(quán)。如果法院支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求而最終得不到執(zhí)行的話，判決將知識一紙空文。所以檢察機(jī)關(guān)對于行政公益訴訟的執(zhí)行必須享有監(jiān)督權(quán)，這樣才能使判決確定的權(quán)利義務(wù)得到落實(shí)，才能使國家的利益和社會的利益真正得到保護(hù)。

[1]林春茂.我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟研究:[碩士學(xué)位論文].石家莊:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué),2015年.

[2]【美】理查德.A.波斯納著.《法律的經(jīng)濟(jì)分析》.中國大百科全書出版社,1997年3月.

作者簡介：王侃，恩施市檢察院民事行政檢察部檢察官助理。