劉 林

一、修購專項(xiàng)設(shè)立的背景及意義

先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的先導(dǎo)和動力，而科研基礎(chǔ)條件則是保障農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的重要支撐。工欲善其事，必先利其器。為全面貫徹落實(shí)《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，在“十一五”開局之年，中央財政設(shè)立“中央級科學(xué)事業(yè)單位修繕購置資金”（以下簡稱“修購專項(xiàng)”），用于改善中央級科研院所的科研基礎(chǔ)條件，推進(jìn)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，包括房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器設(shè)備購置及升級改造四類，前兩類簡稱修繕改造項(xiàng)目，后兩類簡稱設(shè)備購置項(xiàng)目。修購專項(xiàng)的設(shè)立，是國家增加科技投入，優(yōu)化科技投入結(jié)構(gòu)的重要舉措之一。據(jù)統(tǒng)計，自2006年以來，中央財政投入農(nóng)業(yè)部部屬“三院”修購專項(xiàng)約29億元，實(shí)施了房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器設(shè)備購置和升級改造項(xiàng)目超過1000個，顯著改變了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位面貌，大幅提升了農(nóng)業(yè)科研配置水平，切實(shí)強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，有力支撐了農(nóng)業(yè)科研團(tuán)隊建設(shè)，催生了一批重大科研成果。

二、修購專項(xiàng)的基本特征

（一）科學(xué)性。修購專項(xiàng)以國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃確立的任務(wù)為目標(biāo)，結(jié)合項(xiàng)目單位科學(xué)研究事業(yè)發(fā)展的合理需要，以提高項(xiàng)目單位科技創(chuàng)新能力為核心，以解決科技基礎(chǔ)條件瓶頸問題為重點(diǎn)，有效保證了專項(xiàng)與政策導(dǎo)向的一致性。

（二）規(guī)劃性。專項(xiàng)按照先規(guī)劃、后申報的原則，即凡申報的項(xiàng)目必須列入規(guī)劃，要求項(xiàng)目單位必須充分了解自身科研基礎(chǔ)條件現(xiàn)狀，認(rèn)真分析科研條件改善的需求，總結(jié)建設(shè)管理中的經(jīng)驗(yàn)與問題，統(tǒng)籌考慮本單位科技事業(yè)發(fā)展總體目標(biāo)及對科技基礎(chǔ)條件的要求，集中論證科技基礎(chǔ)條件修繕購置工作的思路與目標(biāo)，制定年度計劃。

（三）集成性。專項(xiàng)著力點(diǎn)在于以增激存，整體提升，克服以往重投資增量，輕聯(lián)動作用，重局部建設(shè)，輕整體效益等問題，激活存量資源，最大限度地發(fā)揮存量資源的使用效益，以項(xiàng)目實(shí)施調(diào)控增量資源。

（四）效益性。專項(xiàng)的效益性體現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)計與執(zhí)行兩個層面，一方面要求修購?？顑?yōu)先支持整合力度大、集成度高、能實(shí)現(xiàn)開放共享預(yù)期效益高的項(xiàng)目，并實(shí)行追蹤問效和績效考評；另一方面對下達(dá)的資金，嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行，減少沉淀，確保資金效益的有效性和及時性。

三、修購專項(xiàng)管理現(xiàn)狀及存在的問題

從目前修購專項(xiàng)管理過程來看，該專項(xiàng)從規(guī)劃編制、項(xiàng)目申請、實(shí)施管理到項(xiàng)目驗(yàn)收等，都進(jìn)行了規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理。通過項(xiàng)目評審、排序，建立項(xiàng)目庫，實(shí)行項(xiàng)目的滾動管理。從單位管理方面來看，各單位從申請立項(xiàng)、工程設(shè)計、招標(biāo)實(shí)施、現(xiàn)場施工和竣工驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)都嚴(yán)格落實(shí)了責(zé)任人。大多數(shù)單位均能按照相關(guān)規(guī)定管理修購專項(xiàng)，確保了一定程度上的?？顚Ｓ?，但是，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，還存在一些問題：

（一）項(xiàng)目申報環(huán)節(jié)。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，缺乏戰(zhàn)略性和全面性考慮，重點(diǎn)不突出，缺乏頂層設(shè)計。在編制項(xiàng)目文本時，立項(xiàng)依據(jù)不充分，實(shí)施意義不明確，致使項(xiàng)目通不過評審；預(yù)算編制過于粗略、工程造價或設(shè)備報價不實(shí)等導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)在進(jìn)行評審時大幅核減預(yù)算；編制項(xiàng)目時的預(yù)見性不強(qiáng)，實(shí)施過程中時常突破預(yù)算，不得不用自籌資金彌補(bǔ)，或者不得不改變實(shí)施方案，造成執(zhí)行困難。

（二）項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)。項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度偏慢。項(xiàng)目實(shí)施不夠緊湊，各項(xiàng)工作開展時間不及時，特別是組織開展招投標(biāo)工作。修購專項(xiàng)執(zhí)行準(zhǔn)備工作不充分，導(dǎo)致臨時變更項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的情況發(fā)生。涉及多個部門執(zhí)行的項(xiàng)目，缺乏分工、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理，甚至項(xiàng)目執(zhí)行到什么程度無人知曉。專項(xiàng)實(shí)施管理人員偏少，管理水平不高。

（三）項(xiàng)目的績效評價環(huán)節(jié)。目前，項(xiàng)目的考評主要集中在資金的支付進(jìn)度上，忽視了項(xiàng)目其他方面績效的評價，如預(yù)算的準(zhǔn)確性、支出的合理性、與實(shí)施計劃的偏離情況、工程及設(shè)備的質(zhì)量、項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期效益等。這樣，不利于財政資金使用效益的提高，也不利于找出原因，明確責(zé)任，從根本上解決修購專項(xiàng)的立項(xiàng)科學(xué)性和執(zhí)行進(jìn)度問題。

（四）共建、共享、共用意識不足。一方面規(guī)劃編制的時間緊迫，基礎(chǔ)性工作不扎實(shí)，缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員；另一方面，較多考慮了本單位的需求，甚至認(rèn)為國家的錢不要白不要，未能有效整合、共享資源。

四、加強(qiáng)修購專項(xiàng)管理的建議

加強(qiáng)規(guī)劃編制論證，完善實(shí)施方案評審，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供必要前提。堅持共建、共享、共用的原則，充分發(fā)揮資金使用的疊加效應(yīng)，最大限度盤活存量資源，保證項(xiàng)目資金的使用績效。

（一）精心編制規(guī)劃、科學(xué)立項(xiàng)、過程控制。

1.精心編制規(guī)劃。編制規(guī)劃時，一要對規(guī)劃給予足夠重視，組織管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)、財務(wù)部門相結(jié)合的專門班子精心編制。在規(guī)劃中要充分反映科研院所的職能定位、主要任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，明確科研基礎(chǔ)條件建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、建設(shè)目標(biāo)和計劃進(jìn)度，分析科研基礎(chǔ)條件現(xiàn)狀與存在的主要問題。要瞄準(zhǔn)國家需求和專項(xiàng)支持重點(diǎn)，緊密結(jié)合單位中長期發(fā)展規(guī)劃和學(xué)科建設(shè)規(guī)劃，處理好存量與增量、長期發(fā)展與當(dāng)前急需、需求與可能之間的關(guān)系。要堅持不求所有、但求所用的原則，體現(xiàn)整體布局，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，遠(yuǎn)近兼顧，整合資源，合理配置，切實(shí)保證科研院所科研基礎(chǔ)條件建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。二要注意規(guī)劃的項(xiàng)目與規(guī)模符合單位自身的承擔(dān)能力，避免使項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行工作壓力過大。三要在整體規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)單位各階段的發(fā)展目標(biāo)，按輕、重、緩、急提出分年度實(shí)施計劃。整體規(guī)劃為綱要性和方向性規(guī)劃，年度計劃為每個年度要執(zhí)行的任務(wù)，整體規(guī)劃和年度計劃要解決好長期發(fā)展目標(biāo)與短期工作安排的矛盾，修購專項(xiàng)安排要有方面、有重點(diǎn)。

2.科學(xué)立項(xiàng)。在立項(xiàng)階段，只有做到項(xiàng)目規(guī)劃科學(xué)、申報論證充分，確保項(xiàng)目立項(xiàng)與單位的實(shí)際需求以及現(xiàn)有條件能力相匹配，才能真正實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)的科學(xué)性，從而為項(xiàng)目執(zhí)行階段開好頭、起好步。

項(xiàng)目審批不僅是對項(xiàng)目本身進(jìn)行審查，也是對項(xiàng)目的合理性和可操作性進(jìn)行整體把握。及時、細(xì)致的項(xiàng)目審批，將加快項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。

項(xiàng)目預(yù)算編制是項(xiàng)目執(zhí)行的基礎(chǔ)?？偨Y(jié)修購專項(xiàng)7年來的執(zhí)行情況，不難發(fā)現(xiàn)一些項(xiàng)目之所以執(zhí)行進(jìn)度緩慢，就在于實(shí)際需求與項(xiàng)目預(yù)算編制偏差較大，導(dǎo)致不得不重新調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，從而影響到項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，甚至衍生出更多的困難與問題。精細(xì)與準(zhǔn)確的預(yù)算編制是保障項(xiàng)目執(zhí)行順暢的前提。因此，在項(xiàng)目預(yù)算的編制過程中，應(yīng)當(dāng)遵循“可行性、真實(shí)性、完整性”原則。可行性原則：項(xiàng)目的實(shí)施計劃和方案必須考慮單位實(shí)際的執(zhí)行力，項(xiàng)目一經(jīng)批復(fù)，就能按照方案中預(yù)定的階段和時間要求組織實(shí)施。真實(shí)性原則：編制預(yù)算要盡可能接近實(shí)際需求，對儀器設(shè)備的選型、申報的價格、數(shù)量等，編寫人員要認(rèn)真查詢、比對和調(diào)研。對工程造價的申報也應(yīng)遵循相關(guān)規(guī)范和市場價格，避免虛報和漏報。完整性原則：與申報項(xiàng)目有關(guān)的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施及設(shè)備狀況，項(xiàng)目建成后所要達(dá)到的目標(biāo)或預(yù)期的效益等，是中介機(jī)構(gòu)在評審時的主要關(guān)注點(diǎn)，預(yù)算文本的編制要盡可能將這些問題交代清楚，才能最大限度地降低立項(xiàng)評審時的審減率。

3.過程控制。項(xiàng)目的實(shí)施是決定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度快慢的關(guān)鍵。特別是項(xiàng)目執(zhí)行階段中的幾個關(guān)鍵點(diǎn)，在很大程度上對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度起著決定性影響。

項(xiàng)目執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作是實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。對房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造類項(xiàng)目，在實(shí)施方案批復(fù)前要積極做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，及時做好工程批文批件的辦理，按時開展工程招投標(biāo)，加快施工進(jìn)度，提高支付效率。而設(shè)備購置及升級改造類項(xiàng)目，則重點(diǎn)是在項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后，及時上報進(jìn)口儀器設(shè)備產(chǎn)品申請審批，加快組織開展設(shè)備招投標(biāo)工作，招標(biāo)完成后的?？趫箨P(guān)免稅審批等。

在項(xiàng)目實(shí)施中，需要不同的個人和部門之間通力合作。不同部門之間的信息傳遞、協(xié)調(diào)溝通和決策過程，直接影響項(xiàng)目實(shí)施工作的效率。部門之間溝通不夠，權(quán)責(zé)不明確，往往造成項(xiàng)目實(shí)施不緊湊，效率低下。項(xiàng)目單位應(yīng)整體把握項(xiàng)目執(zhí)行階段各個環(huán)節(jié)的銜接。

建立項(xiàng)目的全過程跟蹤監(jiān)督制度，項(xiàng)目的招投標(biāo)書設(shè)計，招投標(biāo)的過程，項(xiàng)目增減變化，以及項(xiàng)目結(jié)算等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，都要由專業(yè)人員和財務(wù)、監(jiān)察、審計、資產(chǎn)、基建等部門共同參與，將項(xiàng)目實(shí)施的各個階段處于監(jiān)督之下，使項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范、有序、高效，保證程序及信息公正與公開。

（二）堅持“四抓”，建立預(yù)算執(zhí)行與年度考核掛鉤機(jī)制，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。針對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的突出問題，要堅持“四抓”，一是“抓早”，從編制實(shí)施方案階段就開始做好項(xiàng)目執(zhí)行前期工作；二是“抓大”，重點(diǎn)抓好大項(xiàng)目的執(zhí)行管理；三是“抓難點(diǎn)”，重點(diǎn)抓好執(zhí)行緩慢單位的管理?？刹扇?zhí)行預(yù)警，領(lǐng)導(dǎo)約談，專家會診，重點(diǎn)幫扶，針對培訓(xùn)等措施，真正提高其管理能力。四是“抓責(zé)任落實(shí)”，中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院專門成立了修購專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，院屬各項(xiàng)目單位也成立了本單位的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、監(jiān)督小組和執(zhí)行小組，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供了組織保障。強(qiáng)化責(zé)任分工，完善管理制度，加強(qiáng)制度執(zhí)行，強(qiáng)化監(jiān)督管理，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供了制度保障。通過規(guī)章制度明確各環(huán)節(jié)、各職級承擔(dān)的具體責(zé)任。

（三）追蹤問效。項(xiàng)目執(zhí)行完結(jié)后，應(yīng)對項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。如檢查項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際支出額的偏離程度，項(xiàng)目是否在預(yù)定的工期內(nèi)竣工交付使用，項(xiàng)目工程施工質(zhì)量、設(shè)備和材料質(zhì)量是否符合預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目成本是否偏高，項(xiàng)目組織管理是否規(guī)范有效，為促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行是否采取有效措施，財務(wù)數(shù)據(jù)是否真實(shí)、可信，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是否達(dá)到預(yù)訂要求等。在績效考評的基礎(chǔ)上，對績效評價結(jié)果較好的單位，予以表揚(yáng)或繼續(xù)支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的單位，予以通報批評，并責(zé)令其限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該項(xiàng)目財政支出。

（四）創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)共享、共用。為了避免重復(fù)建設(shè)，發(fā)揮修購專項(xiàng)資金的效益，科研基礎(chǔ)條件建設(shè)應(yīng)特別重視建立共享、共用的機(jī)制。如中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院儋州綜合試驗(yàn)區(qū)，堅持“共建、共享、共用”的原則，試驗(yàn)區(qū)各相關(guān)科研單位共同投入建設(shè)道路、水電等科研基礎(chǔ)設(shè)施，建成后的基礎(chǔ)設(shè)施由各科研單位共用、共享，項(xiàng)目資金投入形成了疊加效應(yīng)，資金使用績效明顯。該院于2010年成立了院大型儀器設(shè)備共享中心，并制定工作計劃，統(tǒng)一管理和指導(dǎo)大型儀器設(shè)備的協(xié)作共享工作。建立專網(wǎng)，公布大型儀器設(shè)備的型號、生產(chǎn)廠家、基本性能、主要用途等指標(biāo)，定期舉辦專業(yè)性的協(xié)作共用培訓(xùn)，使相關(guān)人員熟悉儀器設(shè)備的基本情況，使此項(xiàng)工作常態(tài)化。

只有探索科學(xué)的修購專項(xiàng)管理模式，才能保證?？顚Ｓ?，明確項(xiàng)目責(zé)任，提高修購專項(xiàng)資金使用效益。同時，中央級科學(xué)事業(yè)單位修購專項(xiàng)資金管理模式必須不斷探索與完善，才能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位發(fā)展中的作用。