陳 芳 丁正全

益陽市南縣人民檢察院，湖南 南縣 413500

一、選題背景

隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品、藥品安全等問題日益突出。為加強對社會公共利益的保護，2012年8月31日全國人大常委會《關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》增加“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和組織可以向人民法院提起訴訟”作為《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條。因環(huán)境污染等問題具有損害對象不特定性、受侵害持續(xù)時間長、損害覆蓋面廣等特點，加之現(xiàn)行舉證責任制度尚未完善，符合起訴條件的主體怠于訴訟或無人訴訟現(xiàn)象時常發(fā)生，致使公共利益無法得到及時救濟。2015年5月黨的十八屆四中全會提出了探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。經(jīng)過兩年試點工作，2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關(guān)于修改《民事訴訟法》的決定，在前款基礎(chǔ)上新增“食品、藥品安全領(lǐng)域”的行為，并規(guī)定沒有前款的機關(guān)或組織或有但上述機關(guān)或組織怠于提起訴訟的情形下，檢察機關(guān)可以向人民法院提起訴訟”為《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款，至此，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟開始有了明確的立法規(guī)定。為進一步完善檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的程序，2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中界定了檢察機關(guān)在公益訴訟中的“公益訴訟起訴人”的身份，這意味著我國在探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的進程中向前邁開了重要的一步。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)的法律地位是基于其本身的監(jiān)督職能而產(chǎn)生，且是唯一的起訴主體。在民事公益訴訟中，其享有的訴權(quán)是否已突破當事人的訴訟地位平等原則、打破民事訴訟構(gòu)造平衡，如何界定其在民事公益訴訟中的法律地位，學(xué)界目前主要有三種觀點：

第一種觀點認為，檢察機關(guān)不具有訴的利益，是代表國家參與案件審理。在訴訟中，其應(yīng)當適用民事訴訟法當事人制度調(diào)整，不能以刑事案件“公訴人”身份使用其監(jiān)督權(quán)。認為檢察機關(guān)參與訴訟可以視為“原告”，如果在訴訟中允許其享有對訴訟活動中的監(jiān)督權(quán)，有悖于民事訴訟法雙方當事人訴訟地位平等原則[1]。部分學(xué)者認可檢察機關(guān)以訴訟當事人身份參與訴訟，但只能以程序當事人名義，即賦予檢察機關(guān)提起訴訟的權(quán)利，但因檢察機關(guān)非“利害關(guān)系人”，其在訴訟中不享有與被告達成和解、調(diào)解、撤訴等實體權(quán)利。部分學(xué)者認可賦予檢察機關(guān)實體與程序并重的訴權(quán)；對訴訟中能否使用監(jiān)督權(quán)，均持保留態(tài)度。

第二種觀點認為，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，相對于其他社會組織、團體，無論是法律地位還是調(diào)查取證、監(jiān)督執(zhí)行等具體操作，都具有天然的優(yōu)勢地位，認為檢察機關(guān)是作為訴訟當事人身份參與訴訟，其應(yīng)當享有原告相應(yīng)地權(quán)利。對于訴訟中檢察機關(guān)能否享有監(jiān)督權(quán)，認為檢察機關(guān)雖以“原告”身份參訴，但不排斥其本身的監(jiān)督權(quán)。

第三種觀點認為，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的訴權(quán)是檢察機關(guān)本身監(jiān)督權(quán)職能的表現(xiàn)，是傳統(tǒng)當事人與法院訴訟關(guān)系理想狀態(tài)無法形象概括，適格當事人之間訴訟能力懸殊，致使司法不公或當事人權(quán)利得不到應(yīng)有救濟，國家賦予檢察機關(guān)提起訴訟的公權(quán)力[2]。

筆者認為，三種觀點爭議點在于如何看待檢察機關(guān)的監(jiān)督職能與其擁有的民事公益訴權(quán)之間的關(guān)系。鑒于檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位尚存有一些爭議，本文將結(jié)合相關(guān)學(xué)說對上述爭議點予以探討。

三、國內(nèi)關(guān)于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位相關(guān)學(xué)說

(一)當事人說：該學(xué)說認為，檢察機關(guān)作為原告參與訴訟，應(yīng)該與一般訴訟中的原告享有同樣的實體權(quán)利與程序權(quán)利，訴訟行為受到民事訴訟法的調(diào)整；在訴訟、審判過程中其不享有作為法律監(jiān)督機關(guān)的屬性，不贊成賦予檢察機關(guān)高于一般原告的訴訟權(quán)利[3]，以免破壞民事訴訟構(gòu)造的平衡。

(二)法律監(jiān)督者說：該學(xué)說認為，檢察機關(guān)是國家法律的監(jiān)督機關(guān)，其在訴訟中的地位應(yīng)該只是法律的監(jiān)督者，監(jiān)督權(quán)可以轉(zhuǎn)化為訴權(quán)，轉(zhuǎn)化的依據(jù)，就是在維護法制方面監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)兩者之間存在內(nèi)在的一致性，訴訟可以作為監(jiān)督的形式與手段，監(jiān)督可以通過訴訟形式實現(xiàn)[4]。在享有的訴訟權(quán)利上，認為其只是程序意義上的訴訟主體[5]，不享有與一般原告一樣的反訴、調(diào)解、和解等實體權(quán)利，因其與判決結(jié)果不具有利害關(guān)系。

(三)代理人說：該學(xué)說認為，檢察機關(guān)是以原告的訴訟代理人身份參與訴訟，并非訴訟當事人，因其不具有訴訟利益。

(四)公益代表人說：該學(xué)說認為，基于訴訟信托理論，檢察機關(guān)接受社會成員的委托，擔當社會成員的公益代表[6]，保護國家、社會公共利益。在訴訟中，其代理國家對訴訟活動進行法律監(jiān)督，監(jiān)督范圍包括實體和程序，其監(jiān)督職能不因起訴權(quán)而消滅。

(五)雙重身份說：該學(xué)說認為，檢察機關(guān)在訴訟中是訴訟的提起者，應(yīng)享有法律賦予原告的所有權(quán)利，包括程序上和實體上的權(quán)利；而作為法律監(jiān)督者，在訴訟中需要兼顧對訴訟過程以及審判的監(jiān)督，這樣既符合了其特殊身份，又體現(xiàn)了其對環(huán)境損害方面的救濟[7]。

上述五種學(xué)說中，“當事人說”與“代理人說”從當事人理論出發(fā)，認為檢察機關(guān)在民事公益訴訟中是原告或訴訟代理人，將其訴權(quán)完全獨立于其本身的監(jiān)督職能，界定其相當于“原告”的法律地位，但均未考量其作為國家法律監(jiān)督機關(guān)參訴的特殊性?！胺杀O(jiān)督者說”與“公益代表人說”結(jié)合檢察機關(guān)的國家法律監(jiān)督機關(guān)的身份，而認為其訴權(quán)為本身監(jiān)督職能的體現(xiàn)或基于國家保護公共利益需要的契合，界定其在訴訟中為“程序上的原告”或“公益代表人”，前者從當事人適格理論出發(fā)，解決了其參訴的資格，但過于強調(diào)其監(jiān)督屬性，不利于訴訟活動開展；后者解決了其訴權(quán)與公權(quán)力的來源，但未界定其在訴訟中的法律地位?！半p重身份說”認為檢察機關(guān)在訴訟中為應(yīng)該享有作為“原告”地位的權(quán)力，既考量了檢察機關(guān)的國家法律監(jiān)督機關(guān)的屬性，又能將檢察機關(guān)的訴權(quán)與其本身的監(jiān)督職能相對獨立，是目前學(xué)界的主流觀點。

四、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟法律地位的合理定位

公益訴訟目前在我國并非獨立于三大訴訟之外的訴訟類型，其仍應(yīng)遵循訴訟制度原則，遵循審判權(quán)、檢察權(quán)運行規(guī)律，但其也具有自身的特殊性，它是為了保護國家和社會公共利益而產(chǎn)生的新型訴訟類型和訴訟制度。

民事訴訟中，一般與法律關(guān)系有利害關(guān)系的主體才能享有將實體法中的爭議與糾紛導(dǎo)入審判的權(quán)利，即“訴權(quán)”?，F(xiàn)行我國社會經(jīng)濟體制改革下，實體關(guān)系主體利益多元化，需要國家干預(yù)原則的介入，來維護國家利益以及社會公共利益。賦予檢察機關(guān)來提起民事公益訴訟的訴權(quán)，正是國家干預(yù)原則在民事訴訟的體現(xiàn)，這并非打破民事訴訟構(gòu)造平衡，因民事公益訴訟在我國目前立法發(fā)展及政策確立過程中，其仍是民事訴訟范疇，仍應(yīng)遵循法院和當事人二者之訴訟構(gòu)造。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)享有普通原告的實體與程序并重的權(quán)利，同時，因其不能被反訴、免交訴訟費，又與普通原告有所不同。

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是為了保護國家以及社會公共利益，并非保護私人利益，其在訴訟中的法律地位，也應(yīng)契合其本身的特性，是法律監(jiān)督者。因危害公共利益的行為具有受侵害時間長、覆蓋面廣、收集證據(jù)難等特點，檢察機關(guān)可以充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、食品藥品安全等侵害眾多消費者利益的行為調(diào)查、取證，同時，又能利用其本身的監(jiān)督職能對訴訟活動、審判活動等進行監(jiān)督，全方位地保障公共利益。迄今為止，我國尚未建立完善的民事公訴人的制度，雖然檢察機關(guān)在訴訟中可以利用其本身的監(jiān)督職能參與訴訟，但參與訴訟的目的并非指控犯罪，又與刑事訴訟中的公訴人有所區(qū)別。

五、小結(jié)

從我國目前法律現(xiàn)狀分析，界定檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位，“雙重地位說”更能符合現(xiàn)行民事訴訟構(gòu)造理論以及檢察機關(guān)本身的監(jiān)督屬性。建立檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度，是中國特色社會主義檢察制度的重大發(fā)展，也是我國司法制度與訴訟制度之創(chuàng)新發(fā)展的重大成果。最高人民法院與最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是公益訴訟在法律適用上規(guī)范化的完善，界定了檢察機關(guān)在公益訴訟中的身份，為了進一步推進和完善公益訴訟這一重大司法改革，建議立法機關(guān)應(yīng)盡快對公益訴訟這類訴訟單獨立法，并完善相關(guān)的配套訴訟程序，保障國家和社會公共利益。