樊立柯

寧波大學(xué)，浙江 寧波 315211

一、淺析非訴行政執(zhí)行裁定

非訴行政執(zhí)行裁定是指在相對(duì)人拒不履行義務(wù)，又怠于行使救濟(jì)權(quán)利的情形下，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)職能而申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，由法院裁定執(zhí)行或不予執(zhí)行的制度。作為一項(xiàng)重要的司法審查制度，它既是督促行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)相對(duì)人權(quán)益的重要屏障，又是許多行政行為得到落實(shí)的必經(jīng)程序，直接關(guān)乎行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的利益權(quán)衡，而當(dāng)前卻因立法的不統(tǒng)一與模糊規(guī)定弊病叢生。

二、非訴執(zhí)行裁定制度的現(xiàn)狀

(一)非訴行政案件高位運(yùn)行，法院積案重

近年來(lái)，層出不窮的行政糾紛以訴訟與非訴的形式涌向法院，其中非訴案件的數(shù)量增長(zhǎng)尤為突出。2013年，浙江省非訴行政執(zhí)行案件的收案數(shù)達(dá)到了訴訟案件的5.7倍，有限的司法資源愈加難以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，法院囿于積案壓力轉(zhuǎn)而追求效率，實(shí)踐中由于法院審理疏忽而引發(fā)的暴戾極端事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力。

(二)審查標(biāo)準(zhǔn)模糊，司法監(jiān)督難到位

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，只要行政行為不存在明顯缺乏事實(shí)根據(jù)，明顯缺乏法律依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，法院便可裁定執(zhí)行。但三個(gè)明顯的界定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象模糊，個(gè)案之間差異又甚大，如何在實(shí)踐中把握好認(rèn)定尺度，明確區(qū)分明顯與瑕疵的界限？立法對(duì)于裁判尺度的模糊處理使法院審查過(guò)度依賴(lài)自由裁量，司法監(jiān)督難以落實(shí)。

(三)救濟(jì)渠道缺位，雙方權(quán)益難保障

制度本旨為是阻卻違法行政行為損害私人權(quán)益，但立法卻由于疏漏，既未明確規(guī)定相對(duì)人可否上訴，也未賦予其復(fù)議權(quán)。實(shí)踐中相對(duì)人往往不服裁定結(jié)果，甚至裁定存在明顯錯(cuò)誤時(shí)，卻仍然救濟(jì)無(wú)門(mén)。公益救濟(jì)上，雖然行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)復(fù)議，但從首次受理到裁定再?gòu)?fù)議歷時(shí)漫長(zhǎng)，特別是相對(duì)人放棄救濟(jì)蓄意拖延時(shí)，行政效率早已大打折扣，最后的執(zhí)行更會(huì)面臨人去財(cái)空的困境。行政機(jī)關(guān)能否重新作出行政行為，再次落實(shí)其職能需要法律進(jìn)一步厘清。

三、基于現(xiàn)狀的思考與完善建議

(一)區(qū)分案件類(lèi)型，構(gòu)建多元審查標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)的困惑使法官審理不同類(lèi)案件時(shí)面臨矛盾，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)顯然過(guò)于寬松，若以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)全面審核，卻又缺乏現(xiàn)實(shí)性與可行性。一方面，法院審查是以相對(duì)人放棄行政復(fù)議權(quán)和起訴權(quán)為前提，如果仍嚴(yán)以審查，無(wú)異于削弱行政訴訟和行政復(fù)議的制度價(jià)值。另一方面，在非訴行政案件高位運(yùn)行的背景下，有限的司法資源決定法院難以用訴訟的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查非訴案件。

因此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分案件性質(zhì)，根據(jù)行政行為的類(lèi)型、執(zhí)行標(biāo)的大小，有取舍適用不同審查力度，如拆遷、征收案件就應(yīng)納入嚴(yán)格審查。同時(shí)細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，分層次審查行政行為的違法程度，著重區(qū)分事實(shí)認(rèn)定與法律適用問(wèn)題。如事實(shí)認(rèn)定可區(qū)分為事實(shí)明顯不存在、證據(jù)不充分與事實(shí)認(rèn)定不清三層次；法律適用則應(yīng)劃清適用法律錯(cuò)誤、缺乏法律依據(jù)與理解不準(zhǔn)確的界限，進(jìn)而將前二者納入明顯違法，如行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、適用已失效的法律。而在程序上，應(yīng)以是否剝奪相對(duì)人陳述、申辯權(quán)，存在暴力執(zhí)法等嚴(yán)重侵權(quán)情形作為明顯違法的判定指標(biāo)，對(duì)于超出申請(qǐng)期限卻未損害相對(duì)人權(quán)益的程序瑕疵，可以裁定執(zhí)行，從而構(gòu)建以合法性為主，兼顧合理性的審查體系，避免對(duì)行政行為審查過(guò)與不足的雙重危害。

(二)賦予相對(duì)人復(fù)議權(quán)

制度啟動(dòng)的前提是相對(duì)人超出起訴期限而喪失對(duì)行政行為的訴權(quán)，法院有權(quán)拒絕受理訴訟請(qǐng)求，實(shí)踐中無(wú)論相對(duì)人選擇起訴還是上訴都無(wú)功而返。對(duì)此可以參照先予執(zhí)行中的復(fù)議權(quán)，允許相對(duì)人不服裁定而向上級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議是對(duì)已做決定的事做再一次的討論，符合非訴裁定特點(diǎn)；同時(shí)相較于訴訟程序更加靈活，能減少訴訟資源的浪費(fèi)，也體現(xiàn)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的原則。

(三)明確重新作出行政行為的條件

行政機(jī)關(guān)雖享有不服裁定的復(fù)議權(quán)，但如果復(fù)議后上級(jí)法院仍裁定不予，而相對(duì)人確實(shí)存在違法事實(shí)，此時(shí)行政爭(zhēng)議非但沒(méi)有解決，反而使雙方的法律關(guān)系陷入了不確定狀態(tài)，法理上也有違法的安定性。

因此，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，同時(shí)將重作啟動(dòng)權(quán)交由法院，并厘清限制條件：一，原行政行為被裁定不予執(zhí)行而喪失執(zhí)行力，如果裁定不予受理則禁止重作；二，相對(duì)人確有違法事實(shí)，不及時(shí)處理會(huì)給受害人或公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害；三，行政機(jī)關(guān)的重作存在現(xiàn)實(shí)可行性和法律可能性。如行政處罰因未當(dāng)場(chǎng)告知權(quán)利而違反程序，但由于特定時(shí)空不能還原而無(wú)法重作；法律可能性是指行政機(jī)關(guān)因超越職權(quán)，缺乏法律依據(jù)而無(wú)權(quán)重作。只有明確了限制條件，才能拓寬公益救濟(jì)的渠道，又得以避免濫用職權(quán)違法重作。

[1]傅華，邢元振.關(guān)于我國(guó)非訴行政執(zhí)行制度的反思[J].天府新論，2009(2).

[2]楊紅.我國(guó)行政訴訟類(lèi)型化審查標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建[D].海峽法學(xué)，2001(4).