李夢(mèng)宇

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100011

國際社會(huì)為解決難民問題，給予難民人道主義援助和保護(hù)，早在國際聯(lián)盟時(shí)期就為歐洲難民的安置締結(jié)了一系列的國際協(xié)定和公約，國際聯(lián)盟時(shí)期還設(shè)立了難民高級(jí)專員協(xié)調(diào)和實(shí)施安置難民的工作。聯(lián)合國成立后，繼續(xù)承擔(dān)起保護(hù)難民的責(zé)任，1950年決定建立聯(lián)合國難民署等專門保護(hù)難民的機(jī)構(gòu)，還組織締結(jié)了兩個(gè)普遍性條約，即1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》，這兩個(gè)條約目前已經(jīng)有140多個(gè)締約國，它們規(guī)定了難民的定義和難民保護(hù)的一般規(guī)則和原則，構(gòu)成了國際難民法的基礎(chǔ)。除此，在聯(lián)合國的支持下，非洲、美洲和歐洲還制定了保護(hù)難民的區(qū)域性公約、協(xié)定和宣言，使難民保護(hù)更加深入和全面。

由于目前難民法的核心文件只有《公約》和《議定書》，缺乏更多有約束力的國際規(guī)范，并且二者制定的年代比較久遠(yuǎn)，在難民保護(hù)中出現(xiàn)了很多問題。

第一，對(duì)于難民的定義過于狹窄。《公約》和《議定書》共同定義了難民：“基于一種可以證明成立的理由，由于種族、宗教、國籍、身為某一特定社會(huì)團(tuán)體的成員、或具有某種政治見解的原因而畏懼遭受迫害并居留于其本國之外，并由于這樣的畏懼而不能或不愿意受該國保護(hù)的人，或者一個(gè)無國籍的人，或國家滅亡的人，并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國以外而現(xiàn)在不能、或由于上述畏懼而不愿意返回該國的人?！彪y民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)限制在了種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解這五種因素。但隨著社會(huì)的發(fā)展，各種因素的相互作用，難民的新形態(tài)不斷出現(xiàn)，環(huán)境難民以及國內(nèi)流離失所者已經(jīng)逐漸成為難民的主要的組成部分。環(huán)境難民是因生存的自然環(huán)境日益惡化而不得不離開家園的人。造成生存環(huán)境惡化的原因主要有兩種：自然災(zāi)害，如地震、火山；人為引發(fā)的環(huán)境惡化，如戰(zhàn)爭(zhēng)、核電站事故。聯(lián)合國預(yù)測(cè)，2020年會(huì)出現(xiàn)5000萬名“環(huán)境難民”。生態(tài)學(xué)家諾曼·梅爾斯預(yù)計(jì)，在50年內(nèi)環(huán)境難民的總數(shù)將會(huì)暴增至2億人。除環(huán)境難民外，國內(nèi)流離失所者未來也可能成為難民的主要組成部分。根據(jù)《2016年流離失所問題全球趨勢(shì)》的報(bào)告，截至2016年年底，全球難民人數(shù)為2250萬人，國內(nèi)流離失所者人數(shù)為4030萬人。2016年全球流離失所問題最嚴(yán)重的國家是敘利亞，難民人數(shù)為550萬，國內(nèi)流離失所者人數(shù)為650萬，兩者加起來有1200萬，占該國總?cè)丝诘慕?/3。國內(nèi)流離失所者與流出國外的難民一樣需要救助和保護(hù)，而僅僅因?yàn)槭欠裨竭^國境線就區(qū)分對(duì)待是對(duì)國內(nèi)流離失所者的不公對(duì)待。未來，國內(nèi)流離失所者可以考慮納入國際難民法保護(hù)的范圍。

第二，難民保護(hù)與國際主權(quán)原則的沖突。國家主權(quán)原則賦予國家獨(dú)立自主地決定對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)的最高權(quán)力。總理莫拉維茨基和匈牙利總理歐爾班一致認(rèn)為難民配額有損國家主權(quán)，國家有權(quán)自主決定誰可以進(jìn)入、接受誰。國家的行為是以自己的國家利益為出發(fā)點(diǎn)的，接受難民會(huì)對(duì)整個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序等方方面面產(chǎn)生重要影響，而且絕大多數(shù)影響是負(fù)面影響。很多東歐國家經(jīng)濟(jì)疲軟，面臨高失業(yè)率的國內(nèi)壓力，自顧不暇，無力接受歐盟規(guī)定的難民配額。而難民的國際保護(hù)的原則中包含“人道主義和人權(quán)原則”、“國際團(tuán)結(jié)與合作原則”，在這樣的原則下，保護(hù)難民是每個(gè)國家出于人道主義精神要承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)一旦加入相關(guān)的條約、公約，就必須承擔(dān)相應(yīng)的國際法義務(wù)。但是國家接受大量難民勢(shì)必引起國內(nèi)局勢(shì)的動(dòng)蕩，因此歐洲很多國家發(fā)生了民眾反對(duì)難民進(jìn)入本國的游行示威。

第三，難民保護(hù)缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行和資金支持。目前國際社會(huì)承擔(dān)難民保護(hù)主要職責(zé)的是聯(lián)合國難民署。難民署缺乏自己的執(zhí)行部門和資金來源，組織經(jīng)費(fèi)大多來自各國政府及民間自發(fā)組織的經(jīng)費(fèi)，因而資金來源具有不穩(wěn)定性。聯(lián)合國難民署用以支持?jǐn)⒗麃嗠y民的人道援助項(xiàng)目長(zhǎng)期處于嚴(yán)重資金短缺狀態(tài)，盡管獲得過慷慨的捐助承諾，但由于捐助的慈善性質(zhì)和缺乏有力的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，資金到位情況一直不理想，導(dǎo)致難民署為敘利亞難民提供的拯救生命的人道服務(wù)被迫大幅削減。聯(lián)合國難民署能做的只有不斷呼吁國際社會(huì)的捐助，呼吁大國對(duì)難民承擔(dān)人道主義援助責(zé)任，而呼吁的力量很是微弱。其他聯(lián)合國下屬的組織在對(duì)難民的援助中也經(jīng)常呈現(xiàn)出心有余而力不足的情況。敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來，聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署向在約旦、黎巴嫩、土耳其、伊拉克和埃及等國的敘利亞難民發(fā)放了價(jià)值8億美元的食品券，難民可持食品券在當(dāng)?shù)厣痰?、市?chǎng)購買食品。但在2014年12月該機(jī)構(gòu)發(fā)布聲明稱，因遭遇經(jīng)費(fèi)危機(jī)，該機(jī)構(gòu)從即日起被迫暫停對(duì)敘利亞難民進(jìn)行食品援助。