劉 兵 歐陽(yáng)春曉

浙江同舟(寧波石化開(kāi)發(fā)區(qū))律師事務(wù)所，浙江 寧波 315201

“村改居”是指將原來(lái)的農(nóng)村村民委員會(huì)撤銷，改為城市社區(qū)居民委員會(huì)，以城市管理模式進(jìn)行管理的一個(gè)過(guò)程。隨著城市化進(jìn)程的加快和戶籍制度的改革，出現(xiàn)了大量的“城中村”現(xiàn)象，村民獲取收入的方式也不再是單一靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是越來(lái)越多元化，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與日益變化發(fā)展的生活文化需求逐漸趨近于城鎮(zhèn)水平，此時(shí)，“村改居”便自然而然順時(shí)而生。然而，“村改居”涉及基層組織變更、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)等方方面面的事項(xiàng)，是一個(gè)非常復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村之力去解決存在一定難度，它需要國(guó)家和政府的政策支持和法律規(guī)范的指引和約束。

一、“村改居”面臨的問(wèn)題

(一)戶口問(wèn)題

“村改居”涉及到戶口轉(zhuǎn)變問(wèn)題，即所謂的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)村不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)，或者至少有2/3的農(nóng)民不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)，不再以農(nóng)產(chǎn)品收入為來(lái)源；讓農(nóng)村人成為城市人，村委會(huì)改為居委會(huì)。

(二)財(cái)產(chǎn)問(wèn)題

農(nóng)村宅基地問(wèn)題：根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民用于住宅基地而合法占有、利用本集體所有的土地，所有權(quán)屬于農(nóng)村農(nóng)民集體成員所有。農(nóng)村宅基地是只有具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人才能享有的權(quán)利，可以合法使用、建造住宅的集體所有地，宅基地是集體所有，農(nóng)村村民對(duì)其只有使用權(quán)，沒(méi)有處分權(quán)、收益權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)任何人沒(méi)有權(quán)利擅自轉(zhuǎn)讓或者出租。當(dāng)戶口遷出后，就不再是本村集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，對(duì)宅基地的使用權(quán)也隨之喪失，對(duì)于土地的去向，此處有兩種情況：一種是一戶只有一人轉(zhuǎn)非，那么宅基地使用權(quán)歸同一戶其他農(nóng)村成員共同所有，個(gè)人不再享有宅基地使用權(quán)；第二種是全戶轉(zhuǎn)出，那么宅基地就會(huì)由集體也就是村里收回。

我國(guó)采用的是宅基地使用權(quán)隨房屋轉(zhuǎn)移的原則，也就是說(shuō)，即使身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，基于對(duì)已建房屋的所有權(quán)，仍然對(duì)房屋所占宅基地享有使用權(quán)，宅基地上的房屋可以繼承，但繼承人不能對(duì)房屋進(jìn)行翻新、修建。但該房屋一旦滅失，房屋所有權(quán)消亡，基于該房屋所有權(quán)的宅基地使用權(quán)也會(huì)隨之消亡。

隨著農(nóng)轉(zhuǎn)非不斷增加，農(nóng)村空置的房屋越來(lái)越多，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)、利用，因此，很多地區(qū)都出臺(tái)了自愿退出宅基地補(bǔ)償?shù)恼撸膭?lì)農(nóng)轉(zhuǎn)非的人將空置的房屋讓出，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平而定。

(三)法律問(wèn)題

對(duì)于“村改居”沒(méi)有集中的法律規(guī)范，但是從整體情況看來(lái)，“村改居”前后大概呈現(xiàn)出以下區(qū)別：

1.從管理和自治組織上。“xx村委會(huì)”改為“xx街道xxx居民委員會(huì)”，“xx村委黨支部”改為“xx街道xxx居委會(huì)支部委員會(huì)”。社區(qū)適用的法律由《村委會(huì)組織法》變更為適用《城市居民委員會(huì)組織法》。

2.土地所有權(quán)方面。集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，注銷集體土地所有權(quán)登記。原農(nóng)民住宅用地直接轉(zhuǎn)為國(guó)有劃撥土地。如廣東省對(duì)“村改居”工作的規(guī)定：“原集體建設(shè)用地按以下情況辦理土地登記：

已辦理集體土地使用權(quán)登記的，以村委會(huì)為申請(qǐng)單位，由土地登記機(jī)關(guān)集中按批次收回原核發(fā)的《集體土地使用證》，按劃撥用地?fù)Q發(fā)《國(guó)有土地使用證》；土地使用權(quán)發(fā)生變更的，必須先補(bǔ)辦有關(guān)用地手續(xù)，后辦理土地變更登記，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》。

未依法辦理集體土地使用權(quán)登記的，應(yīng)按第(五)款規(guī)定辦理有關(guān)用地手續(xù)后，到土地登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理土地登記，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》。原農(nóng)民住宅用地直接轉(zhuǎn)為國(guó)有劃撥土地，憑《集體土地使用證》或建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，申請(qǐng)核發(fā)《國(guó)有土地使用證》。除工本費(fèi)外，免收其他費(fèi)用。原村組集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，直接劃轉(zhuǎn)給社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的，憑“村改居”集體土地資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)批復(fù)文件和《集體土地使用證》(或建設(shè)用地批準(zhǔn)文件)，申請(qǐng)辦理土地變更登記，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》。除工本費(fèi)外，免收其他費(fèi)用。社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織將劃入土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股或合作聯(lián)營(yíng)時(shí)，應(yīng)補(bǔ)交土地有償使用各項(xiàng)稅費(fèi)；變更土地用途的，應(yīng)補(bǔ)交地價(jià)。

除以上變化以外，“村改居”還涉及到居民住房、集體資產(chǎn)處置，集體經(jīng)濟(jì)組織名稱的變更、社區(qū)居民就業(yè)、相應(yīng)的基層?jì)D女、共青團(tuán)、工會(huì)組織建設(shè)、居委會(huì)的職數(shù)設(shè)置、工資福利、辦公經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。改革的過(guò)程往往不可能一帆風(fēng)順，尤其是涉及土地和集體資產(chǎn)的問(wèn)題，更是值得引起足夠重視，予以監(jiān)督和落實(shí)。

(四)程序問(wèn)題

首先，“村改居”后的基層組織的設(shè)立，我國(guó)出臺(tái)有《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《居組法》)等法律，然而，這兩部法的規(guī)定不盡一致，無(wú)法很好的處理“村改居”過(guò)程中涉及的諸如社區(qū)居民委員會(huì)的職能以及工作人員的換屆選舉等問(wèn)題，“村改居”的特殊性讓新改后的社區(qū)居民委員會(huì)不得不考慮兩部法的過(guò)渡以及銜接問(wèn)題。

對(duì)于“村改居”這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程，全國(guó)性規(guī)范里并沒(méi)有統(tǒng)一的指導(dǎo)原則。我們所了解的也只有《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))第二條第(十)點(diǎn)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理里提及：禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。以及2006年民政部門曾提出的，將進(jìn)一步明確“村改居”的工作原則，規(guī)范“村改居”工作的程序，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾的土地權(quán)益，積極穩(wěn)妥地處置好農(nóng)村集體資產(chǎn)，妥善安置好村民群眾的生產(chǎn)生活，加強(qiáng)監(jiān)督，最大限度地避免形形色色的侵害農(nóng)民土地權(quán)益的做法。除此之外沒(méi)有在其他全國(guó)性規(guī)范性文件中發(fā)現(xiàn)關(guān)于“村改居”工作的指導(dǎo)。因此，在實(shí)踐中，“村改居”工作主要還是依據(jù)地方立法或者政府文件，但各地區(qū)立法層級(jí)高低各不同，差異也比較大，存在著諸多問(wèn)題：

1.“村改居”沒(méi)有既定標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，相當(dāng)量的村民委員會(huì)改革成為了社區(qū)居民委員會(huì)，但我們不能就此當(dāng)然認(rèn)為所有的農(nóng)村都適合“村改居”，受自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口總量等因素的影響，有些農(nóng)村并不適合將村民委員會(huì)直接改革為社區(qū)居民委員會(huì)，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)諸如外出求學(xué)或是務(wù)工的形式逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。而對(duì)一些農(nóng)業(yè)氣候、土壤等環(huán)境優(yōu)良，適合農(nóng)作物生長(zhǎng)的農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為合適，即便它的各項(xiàng)條件都符合城鎮(zhèn)化，我們也認(rèn)為保留農(nóng)村形態(tài)更為實(shí)際，基于此，村民委員會(huì)的存在比居民委員會(huì)更為合適和必須。

2.“村改居”后工作人員產(chǎn)生辦法遇困擾

《村組法》第十一條規(guī)定，“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”。而《居組法》第八條規(guī)定，“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生”。兩部法律的規(guī)定不盡一致，那么，“村改居”后，居民委員會(huì)的工作人員的選舉究竟依照哪一部法律的規(guī)定進(jìn)行成為問(wèn)題。

二、對(duì)“村改居”工作的幾點(diǎn)建議

(一)完善并遵循正當(dāng)法律程序及法律救濟(jì)機(jī)制

農(nóng)村城鎮(zhèn)化已然成為一個(gè)趨勢(shì)，“村改居”也必然不可避免的進(jìn)入城市化進(jìn)程工作的議程，由農(nóng)村改革而來(lái)的社區(qū)也將逐漸被城市體系接納和融合，村民自治逐漸向居民自治過(guò)渡，但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)期里，政府如何實(shí)現(xiàn)由村民自治向居民自治的平穩(wěn)過(guò)渡，如何解決法律不統(tǒng)一的沖突，如何在依法行政，建立法治政府的大環(huán)境下，做好并完善“村改居”工作，我們認(rèn)為以下幾點(diǎn)很重要：

一是注重程序的完善。盡快完善農(nóng)村村民委員會(huì)組織法與城市居民委員會(huì)組織法等法律，將“村改居”工作在法律的選擇適用上明確下來(lái)，同時(shí)，建立具有指導(dǎo)性、可操作性、可借鑒性的統(tǒng)一的起承轉(zhuǎn)合的基層社會(huì)自治基本法規(guī)體系配套協(xié)調(diào)，嚴(yán)格財(cái)務(wù)制度和紀(jì)律，實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主理財(cái)，妥善處理土地和集體資產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，確保改制后村民的合法權(quán)益不受侵害，以保障“村改居”工作的有序過(guò)渡和銜接，推動(dòng)“村改居”工作的發(fā)展。

二是鼓勵(lì)村民積極參與。在“村改居”工作中，首當(dāng)其沖的便是村民，他們是村改居工作的直接受益者與當(dāng)事人，鼓勵(lì)村民積極參與，獲得村民的支持，能讓工作事半功倍，順利進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施村改居的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜，考慮改制后居民的社會(huì)保障與就業(yè)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制定出符合實(shí)際的工作方案，多接收村民意見(jiàn)，制定、完善村民參與行政的方式、程序、時(shí)間等鼓勵(lì)村民參與政策的制定與實(shí)施。充分了解聽(tīng)取并尊重群眾的意愿，嚴(yán)格按照法定程序開(kāi)展工作，對(duì)于大家普遍反對(duì)的不能強(qiáng)行實(shí)施，執(zhí)行方案前，及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)，保證他們的知情權(quán)，做好思想工作，允許他們充分表達(dá)想法，對(duì)改制方案進(jìn)行比較和討論，盡量采用村民們接受的方案實(shí)施，讓村民主動(dòng)配合做好改制工作，確保從村民自治到居民自治的平穩(wěn)過(guò)渡。

(二)引進(jìn)律師介入推動(dòng)“村改居”有序化進(jìn)行

律師常年從事訴訟案件辦理，非訴法律事務(wù)服務(wù)，接觸形形色色的人群，形成了自己的一套針對(duì)不同領(lǐng)域、不同對(duì)象的法律服務(wù)應(yīng)對(duì)方案，多年辦案使他們對(duì)法律與政策把握更加透徹，對(duì)程序駕輕就熟，并能夠充分運(yùn)用專業(yè)知識(shí)、技能技巧有針對(duì)性的理清、解決背后的問(wèn)題，尤其是近年來(lái)，律師參與信訪值班、信訪問(wèn)題解決，參與政府專項(xiàng)法律事務(wù)、政府合同合法性審查等，積累了豐富的解決群體性矛盾糾紛經(jīng)驗(yàn)。律師的參與能幫助政府審查行政行為，促進(jìn)政府依法行政，合法行政，讓“村改居”工作在法律的保駕護(hù)航下順利開(kāi)展，減少對(duì)立矛盾。面對(duì)群眾也能從源頭上、根本上減少群體性的問(wèn)題的產(chǎn)生，減輕政府壓力。同時(shí)能夠?qū)θ罕娺M(jìn)行普法宣傳教育，潛移默化的改變部分群眾解決問(wèn)題的路徑選擇，通過(guò)合法途徑尋求幫助。