馬驍萌

中南民族大學法學院，湖北 武漢 430074

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的核心精神是“依憲治國、依憲執(zhí)政”，全面實施憲法成為國家、民眾與政府的基本共識，也成為法治國家建設的關鍵問題。憲法監(jiān)督是國家治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。憲法監(jiān)督的功能在于維護憲法權(quán)威性，從而保證憲法的實施、保證統(tǒng)一的憲法秩序。從國家權(quán)力和公民權(quán)利的角度來說，憲法監(jiān)督有利于協(xié)調(diào)國家機關之間的關系，保障公民的基本權(quán)利和自由，防止“多數(shù)人”的暴政。憲法監(jiān)督的對象主要是國家公權(quán)力，理論上表現(xiàn)于對立法的合憲性、國家機關的權(quán)限爭議、國家機關及其工作人員行為的合憲性、社團組織(包括政黨)行為的合憲性和法院判決合憲性的審查。

在我國憲法體制下，以全國人民代表大會及其常委會為核心，地方各級人民代表大會及其常委會共同構(gòu)成憲法監(jiān)督機構(gòu)網(wǎng)絡。目前，我國憲法監(jiān)督機制尚不完善，憲法在實施過程中存在的諸多問題還有待解決。如審查主體缺乏明確性、程序規(guī)范性不足等。且我國的憲法監(jiān)督僅停留在立法機關層面，司法實務中，法院幾乎拒絕受理憲法訴訟案件，判決書中也不援引憲法規(guī)定。這使得我國憲法監(jiān)督停留在抽象審查的層面上，很難發(fā)現(xiàn)實踐中存在的具體問題，從而不利于我國法制的統(tǒng)一。因此，我國在法治化進程中，應逐漸完善憲法監(jiān)督制度，使憲法真正發(fā)揮應有作用。

一、完善全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督職能

(一)現(xiàn)有監(jiān)督體制及不足

根據(jù)《憲法》第六十二條，全國人民代表大會享有“監(jiān)督憲法的實施”和“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”等權(quán)力，第六十七條賦予了全國人民代表大會常務委員會“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”的權(quán)力。①總的來說，我國的憲法監(jiān)督主體是全國人民代表及其常委會。

我國的這種監(jiān)督體制類似于西方議會制國家的立法機關審查模式。雖然有著權(quán)威性和權(quán)力行使的統(tǒng)一性，但是，這種體制依然存在著很多的不足之處。首先，全國人大開會時間有限，且身負各項立法重任，并不能做到實時監(jiān)督，其時效性和經(jīng)常性不夠理想。其次，這種監(jiān)督是一種自我監(jiān)督，很難保證審查的公平性。對于全國人大常委會而言，其雖然是各常設機構(gòu)，但全國各地立法量之大也是難以事無巨細，且缺乏充足的專業(yè)知識對各項立法進行具體審查，又不能接受具體案件，其局限性也是顯而易見的。

(二)設立憲法委員會的制度設想

我國憲法規(guī)定，全國人大常委會下設各專門委員會協(xié)助全國人大及其常委會的工作。從我國現(xiàn)有國情和體制出發(fā)，法律委員會可以協(xié)助權(quán)力機關進行憲法監(jiān)督?；蛘撸梢约訌娙珖舜蟪Ｎ瘯臋C構(gòu)建設，設立隸屬于常委會的“憲法委員會”，專門協(xié)助常委會進行憲法監(jiān)督。從長遠來看，可以在全國人大之下設立一個與常委會平行的“憲法委員會”，專門獨立進行憲法監(jiān)督。

憲法委員會的職權(quán)應主要從違憲審查和憲法解釋的層面進行規(guī)定。違憲審查權(quán)自無需多言，憲法委員會需要審查全國上報備案的各項法律法規(guī)的合憲性，并進行判斷。如果被審查的法律法規(guī)明顯違憲，則應被憲法委員會駁回到其立法部門進行修改或廢止。如果被審查的法律法規(guī)可以作為一項新情況納入憲法框架，則需要啟動憲法解釋程序，對憲法做出擴大解釋。賦予憲法委員會憲法解釋權(quán)也應有所限制，因為憲法委員會不是由人民選舉產(chǎn)生，不能代表人民的意志，應把其解釋權(quán)僅限制在對時代發(fā)展產(chǎn)生的新情況、新情況賦予國家機關的衍生權(quán)力等方面做出擴大解釋，對于國家性質(zhì)、國家基本制度、公民基本權(quán)利限制等方面不得做出解釋。在成員選擇和機構(gòu)設置上，也應加強專門化，以利于憲法監(jiān)督職能的有力實現(xiàn)。

二、擴大檢察機關在憲法監(jiān)督中的作用

(一)現(xiàn)有的法定職權(quán)

首先，憲法賦予了檢察機關法定法律監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā返谝话俣艞l規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。從憲法賦予的權(quán)力上來講，檢察機關的職責是代表國家行使權(quán)力，以國家的名義對法律的實施和遵守進行監(jiān)督，其核心是保證憲法的實施。檢察機關的憲法地位決定了維護法制統(tǒng)一是檢察機關的首要職責。②

同時，《立法法》賦予了檢察機關提出違憲審查要求權(quán)和提出法律解釋要求權(quán)。《立法法》第九十九條規(guī)定，最高人民檢察院認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常委會書面提出進行審查的要求。《立法法》第四十六條的規(guī)定，最高人民檢察院可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。也就是說，最高人民檢察院完全可以結(jié)合檢察工作的實際，向全國人大常委會提出法律解釋的要求，及時啟動法律解釋。

(二)完善檢察監(jiān)督的制度設想

憲法和立法法中的規(guī)定表明了檢察機關在憲法監(jiān)督中的重要地位，但是，在具體實施程序中，法律并沒有做出明確規(guī)定。在實踐中，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，面臨的主要具體情況下的個案，對于法律沖突的發(fā)現(xiàn)也常常是寓于個案之中的。因此，應確立檢察機關在辦理個案中處理沖突規(guī)范的具體程序，伴隨個案啟動違憲審查要求權(quán)或者單獨賦予提出憲法解釋要求權(quán)。使違憲審查不僅僅停留在抽象規(guī)范的高度，也使檢察機關針對個案違憲的規(guī)范不再過度依賴司法解釋。

三、確立法院在個案中的違憲審查職權(quán)

(一)法院在憲法監(jiān)督中的現(xiàn)行地位

《立法法》中明確了法院和檢察院有著相同的提出違憲審查要求權(quán)和提出法律解釋要求權(quán)。說明了法院在憲法監(jiān)督中仍然發(fā)揮著作用。但在我國限行的法院制度框架中，法院幾乎拒絕受理憲法訴訟案件，判決書中也不得援引憲法規(guī)定。這樣的模式大大限制了憲法監(jiān)督的有效實現(xiàn)，也不利于個案的解決。

(二)擴大法院審查范圍的制度設想

首先，需要明確的是，我國體制不適宜另設憲法法院。因為我國是“一府兩院”制，另設憲法法院需要解決的首要問題是明確其性質(zhì)，即是行政屬性還是司法屬性。此外，另設的憲法法院是設置與全國人大體系之下還是法院體系之下仍很難明確。此番變動，將造成我國整個法律體系和制度體系的極大變革，可實現(xiàn)程度太低。

若想真正發(fā)揮法院在憲法監(jiān)督中的作用，目前最好的辦法是完善法院內(nèi)部體制建設。從短期來看，擴大行政訴訟的受案范圍，將憲法監(jiān)督寓于抽象行政行為的審查中去，可以在行政庭內(nèi)部設置憲法審查庭，專門進行違憲審查，受理憲法訴訟案件。從長遠來看，可以在法院內(nèi)部單設憲法審判庭，與行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭等處于平行地位，專門受理憲法訴訟案件。但無論是以上哪種方式，法院的職權(quán)都是僅可進行合憲性審查，并在職權(quán)內(nèi)做出相應的個案解釋。對于違憲的情況，法院還是應該遵照《立法法》，向全國人大常委會提出違憲審查的要求或法律解釋的要求?？偟膩碚f，我國的憲法監(jiān)督權(quán)依然屬于權(quán)力機關，法院的作用只限于初步審查和提出要求。

四、提高全民激發(fā)憲法監(jiān)督的規(guī)范化

憲法是公民的憲法，在全民憲法意識逐步增強的今天，應適時啟動全民激發(fā)憲法監(jiān)督的制度模式，讓全社會都處于憲法的規(guī)制之下。

(一)國家機關在提高全民憲法意識中的作用

對于國家機關而言，首先應提高工作人員和執(zhí)法人員的憲法意識，遵守憲法條文和精神，注意在工作和執(zhí)法中對憲法條文進行指導性援引，時刻把憲法奉為“第一圣旨”，有意識地在行政過程中強化憲法的權(quán)威。其次，應加強對憲法的解釋和普及宣傳工作，使人民充分理解憲法條文的作用和實質(zhì)意義，從而使憲法獲得最大的尊重和敬畏。

(二)用信訪激發(fā)憲法監(jiān)督的制度設想

近年來，信訪作為一種群眾政治模式已經(jīng)被越來越多地作為維權(quán)手段進行使用。但是，我國雖然信訪案件在不斷增多，但是規(guī)范程度卻遠遠不夠，增強信訪的法治化和制度化不僅有利于打破其僅作為權(quán)利救濟機制的局限，還可以促進我國憲法監(jiān)督路徑的擴大，更有利于加快我國治理體系的現(xiàn)代化。當公民認為其權(quán)利受到侵害時，即啟動信訪程序，由相應機關進行處理，若認為違憲，依然只能提交人大常委會進行審理，這樣就構(gòu)成了公民激發(fā)憲法監(jiān)督程序的啟動。在具體思路上，基于不同事項的信訪啟動，可分別對應行為違憲憲法監(jiān)督、立法違憲憲法監(jiān)督和兜底性憲法救濟，從而促成憲法監(jiān)督結(jié)構(gòu)框架的完善③，使信訪在提高社會治理水平中發(fā)揮作用。

五、總結(jié)

憲法監(jiān)督是各國憲法實施中的重要環(huán)節(jié)，西方國家通過憲法法院、憲法委員會、司法審查等不同的方式實現(xiàn)。我國的憲法監(jiān)督雖然尚未明確啟動，但在司法實踐中已有“齊某某案”、“政審門事件”等案件的出現(xiàn)，足以說明我國已進入憲法監(jiān)督的探路期。憲法監(jiān)督司法化、全民化已成為我國法制發(fā)展的必然趨勢，全國人大及其常委會應加快進行相關的立法和規(guī)范建設。在完善憲法監(jiān)督路徑的同時，要注重程序規(guī)則的制定，完善審查的具體操作程序，讓憲法監(jiān)督在體制內(nèi)有序運行。我國憲法監(jiān)督制度建設仍任重而道遠，需要不斷在實踐中探索前行。

[ 注 釋 ]

①焦洪昌，王放.分步驟完善我國憲法監(jiān)督制度[J].國家行政學院學報，2015(2).

②韓大元.充分發(fā)揮檢察機關在憲法實施中的作用[J].人民檢察，2015(02).

③秦小建.信訪納入憲法監(jiān)督體制的證成與路徑[J].法商研究，2016(03).