方 芳 厲 芮

浙江省平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

十八屆四中全會提出了“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度”的改革部署，這一決定是立足于行政強制措施運行失范現(xiàn)象而提出的必要舉措，同時使得檢察監(jiān)督進一步從傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督領(lǐng)域向行政執(zhí)法領(lǐng)域延伸。但由于長時間囿于訴訟監(jiān)督，實踐中仍存在制度性障礙，制約了檢察機關(guān)對行政強制措施的監(jiān)督效力。要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，實現(xiàn)制約行政權(quán)的效果，必須有針對性地構(gòu)建一個動態(tài)運行并且行之有效的監(jiān)督機制。

一、對行政強制措施實施檢察監(jiān)督的實踐困境

(一)法律依據(jù)不足

從檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位到對行政強制措施進行檢察監(jiān)督的法定職權(quán)之間還存在著巨大的法律依據(jù)鴻溝。檢察機關(guān)對行政強制措施進行監(jiān)督的依據(jù)還停留在中央重大決定和精神上，還未上升為國家意志和法律規(guī)范。

(二)案源瓶頸難破

案源不足是檢察機關(guān)對行政強制措施開展監(jiān)督的運行瓶頸。檢察監(jiān)督案源渠道理論上是多元化的，包括自行發(fā)現(xiàn)、熱點啟動、群眾舉報、內(nèi)部移送、上級和人大交辦等等，但在實踐中很多渠道因為宣傳不足等原因受到限制。行政強制措施面廣量多，具有暫時性的特征，受外部監(jiān)督的制約，這些都使檢察機關(guān)無法實現(xiàn)即時有效的監(jiān)督。

(三)人員配置困乏

行政檢察監(jiān)督的內(nèi)部機構(gòu)長期處于邊緣化狀態(tài)。一方面干警配置不足，部分基層檢察院民行科人員不足三人，卻要承擔(dān)民事行政訴訟審判監(jiān)督、行政公益訴訟以及行政強制措施監(jiān)督等多項工作。案源線索來源不足，僅案源線索梳理就占據(jù)了干警大量精力，遑論開展后續(xù)監(jiān)督工作；另一方面法律素養(yǎng)不高導(dǎo)致部分干警認為行政檢察只是對法院訴訟活動監(jiān)督，檢察機關(guān)對行政強制措施的監(jiān)督理論儲備不充分，實踐中存在無法正確識別行政強制措施范圍和準(zhǔn)確適用監(jiān)督方式等困惑。

(四)監(jiān)督邊界模糊

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重在對行政強強制措施進行監(jiān)督的廣度和深度，對行政強制措施進行監(jiān)督時注意兩條邊界，一是與行政權(quán)之間，二是與對行政執(zhí)法的其他監(jiān)督權(quán)之間。檢察機關(guān)對監(jiān)督邊界概念模糊會造成監(jiān)督內(nèi)容寬泛無重點、監(jiān)督方式粗暴卻無剛性等問題。

二、指導(dǎo)行政強制措施檢察監(jiān)督的價值考量和實踐原則

行政強制措施檢察監(jiān)督的價值考量和實踐原則實質(zhì)上關(guān)注的都是檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的問題。對行政強制措施實行檢察監(jiān)督面臨在人權(quán)保障與行政效率、司法效率等價值之間的傾向問題，草率地探索和試行就會面對價值沖突所帶來的實踐難題。有時應(yīng)當(dāng)避免外界對行政機關(guān)過多的干預(yù)以確保行政管理的順利進行。如何在檢察監(jiān)督過程中既避免檢察監(jiān)督禁錮行政權(quán)行使，又避免檢察機關(guān)監(jiān)督缺位和虛化，是價值博弈下帶給檢察監(jiān)督的實踐難題。

而要破除價值目標(biāo)間存在的沖突，就需要依靠“規(guī)范化表征”——法律制度和實踐原則來調(diào)整，在目前對行政強制措施檢察監(jiān)督的相關(guān)法律缺位的情況下，只能通過確定宏觀原則，促使檢察監(jiān)督權(quán)審慎行使。

從審慎行使監(jiān)督權(quán)的角度確立的檢察監(jiān)督原則可概括為適度監(jiān)督原則，即將尊重行政權(quán)主動性和檢察權(quán)的謙抑性相結(jié)合，旨在限制檢察機關(guān)對行政強制措施的監(jiān)督范圍、方式和程序。在監(jiān)督過程中保持對權(quán)力支出的適度跟進。對監(jiān)督對象的范圍、監(jiān)督方式的確立做好限縮。

三、規(guī)范行政強制措施檢察監(jiān)督的運作機制

科學(xué)地設(shè)計行政強制措施檢察監(jiān)督的運行機制是關(guān)乎該項制度能否具有長久生命力的關(guān)鍵。監(jiān)督運行機制是圍繞監(jiān)督要素構(gòu)建起來的，監(jiān)督要素之間互動協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的功能保障監(jiān)督效力。

(一)建立健全監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

“人大授權(quán)或立法先行是檢察機關(guān)對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施進行監(jiān)督的基本前提”。在按下行政強制措施檢察監(jiān)督實踐“快進鍵”之前，須出臺關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的具體法律，或者至少是提高行政強制措施檢察監(jiān)督規(guī)范性文件的效力級別。參考《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》對于公益訴訟制度的作用，行政強制措施檢察監(jiān)督初期運行還缺乏專門的方案指導(dǎo)和規(guī)范。通過法律、高階的規(guī)范性文件、試點方案建立完善的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，以對行政強制措施檢察監(jiān)督的性質(zhì)、目的、程序、效力等作出明確規(guī)定，并賦予檢察機關(guān)對行政強制措施的知情權(quán)、審查權(quán)、建議權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等更完備的檢察權(quán)能，從而為檢察機關(guān)監(jiān)督提供明確的法律依據(jù)和操作機制，實現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)實質(zhì)化，強化監(jiān)督力度。

(二)優(yōu)化配置監(jiān)督主體

首先也最基本的是行政檢察監(jiān)督崗位和人員的配備。行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)配置專門的崗位和人員，干警人數(shù)要滿足兼顧訴訟監(jiān)督和非訴訟監(jiān)督的需求，其中完成對非訴訟監(jiān)督的干警須有三名以上，有條件的檢察院則可設(shè)置專門的行政檢察監(jiān)督機構(gòu)。其次，要實現(xiàn)干警監(jiān)督能力的優(yōu)化。一是樹立正確的監(jiān)督理念，明確監(jiān)督權(quán)來源的憲法基礎(chǔ)，建立權(quán)力自信，克服消極和不嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)的不作為理念。二是強化實現(xiàn)監(jiān)督的專業(yè)能力，須在干警人員“增量”上做好選拔專業(yè)化人才，在人員“存量”上做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，注重行政強制措施檢察識別、調(diào)查取證、監(jiān)督方式選擇等監(jiān)督過程中的重點內(nèi)容。

(三)準(zhǔn)確識別監(jiān)督對象

對應(yīng)當(dāng)進行檢察監(jiān)督的行政強制措施的識別應(yīng)從兩個標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，一是不限于《行政強制法》列舉的范圍，而要從更深層的意義和范圍去思考和理解。具體應(yīng)當(dāng)包含行政強制法中列明的行政強制措施以及單行法規(guī)所設(shè)定的具體領(lǐng)域的具有行政強制措施性質(zhì)的行為。從行政強制措施法律特征出發(fā)去把握，即是否是限權(quán)性行為、暫時性行為、可復(fù)原性行為、合一性行為。二是要堅持重點監(jiān)督。特別是實踐初期，要結(jié)合檢察監(jiān)督能力和資源成本，不盲目監(jiān)督。監(jiān)督對象的范圍可涉及環(huán)境保護、房產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、治安管理、食品衛(wèi)生等民生重點領(lǐng)域，特別關(guān)注各領(lǐng)域中涉及限制人身自由的行政強制措施。各地檢察院也應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展特點，對影響較大的領(lǐng)域給予重點關(guān)注。鑒于行政強制措施檢察識別的復(fù)雜性，可通過法規(guī)梳理、行政機關(guān)備案、咨詢法院行政審判庭等方式確立監(jiān)督對象清單，列明法律依據(jù)、實施主體、權(quán)力范圍和程序，以備日常監(jiān)督中的比對查詢。

(四)明確監(jiān)督內(nèi)容

檢察監(jiān)督應(yīng)具體指向行政強制措施合法性審查，而止步于合理性審查，這也是對適度監(jiān)督原則的踐行。對行政強制措施合法性監(jiān)督應(yīng)當(dāng)適用較為嚴(yán)格、全面的審查標(biāo)準(zhǔn)，既要進行實體審查也要進行程序?qū)彶?。探索實踐初期可通過分解行政強制措施的要件來予以確定，按《行政強制措施法》規(guī)定要件有實施主體、適用條件、適用對象和適用程序等，在審查中可針對各要件進行審查監(jiān)督，特別要重點關(guān)注對臨時設(shè)置的聯(lián)合執(zhí)法類機構(gòu)以及限制人身自由的實施主體審查。

(五)構(gòu)建多元化監(jiān)督方式

構(gòu)建多元化方式體系能便于在實踐中針對違法情節(jié)的輕重、程序違法、實體違法等不同類別，采取不同方式：

1.檢察提醒。檢察提醒可適用于兩種情形，一是現(xiàn)有違反行政強制措施設(shè)定規(guī)范以及可能對公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)造成較大傷害的，事前提醒行政機關(guān)審慎適用；二是定期總結(jié)容易引發(fā)檢察監(jiān)督的行政強制措施“類案”，發(fā)出檢察提醒，警示行政機關(guān)日后工作中避免。

2.檢察建議。檢察建議已有《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》進行規(guī)范，是較為成熟的監(jiān)督方式。對于違法輕微、程序瑕疵，以及在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法力度、管理制度、工作機制等制度方面存在漏洞，可通過出具檢察建議書及時告知相關(guān)主管部門，促進其及時改正，并對落實情況進行跟蹤回訪。

3.糾正違法通知書。通常用于已有證據(jù)證實行政強制措施明顯違法的情形，其剛性強于檢察建議，要求行政機關(guān)必須在一定期限內(nèi)對違法行為進行改正并予以書面答復(fù)。

4.派員介入執(zhí)法活動。派員介入執(zhí)法活動是一種須審慎使用的事中監(jiān)督方式，對涉及個人重大權(quán)益的案件，經(jīng)當(dāng)事人申請或者重點領(lǐng)域的即時強制行為，檢察機關(guān)可以介入，發(fā)揮檢察監(jiān)督的及時性與實效性。特別適用于多部門“聯(lián)合執(zhí)法”過程中，但這個過程中擁有的監(jiān)督權(quán)仍應(yīng)發(fā)揮一種程序意義上的督促糾正，不得涉及實體處分。

5.支持起訴。對于可訴的行政強制措施，檢察監(jiān)督可重點圍繞行政訴訟開展檢察監(jiān)督工作。符合起訴條件的公民向法院提起訴訟，法院拒絕接受起訴材料或者不予答復(fù)等，檢察機關(guān)可通過遞交《支持起訴意見書》等方式進行監(jiān)督。同時對于已經(jīng)提起訴訟卻被做出錯誤裁判的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)做好依法抗訴工作。

在實踐中應(yīng)當(dāng)先運用柔性監(jiān)督手段，后剛性監(jiān)督手段，例如采用檢察建議手段在糾正違法通知之前。對于已經(jīng)進入訴訟程序的行政強制措施，應(yīng)當(dāng)尊重司法終局性，可通過訴訟監(jiān)督達到目的的無需在訴訟外另行單獨實行檢察監(jiān)督。

(六)建立完善監(jiān)督程序?？蓮膯?、調(diào)查、作出處理決定三個板塊進行設(shè)置

1.啟動程序。監(jiān)督程序的啟動可分為依職權(quán)啟動和依申請啟動，而“檢察監(jiān)督職能表現(xiàn)為重點監(jiān)督和有限監(jiān)督，基于此，依職權(quán)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格限制”。應(yīng)當(dāng)建立以行政相對人的申請啟動為主的啟動程序，同時對于依申請啟動的，申請人須提供一定的證據(jù)證實存在行政強制措施損害其利益，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置受理申請的窗口，并設(shè)定回復(fù)期限。應(yīng)當(dāng)將限制人身自由和即時性強制措施等納入檢察機關(guān)以依職權(quán)啟動監(jiān)督的范疇。

2.調(diào)查程序。檢察監(jiān)督程序啟動后、作出決定權(quán)、檢察機關(guān)必須先進行調(diào)查、收集證據(jù)。除書面調(diào)查外，調(diào)查程序中應(yīng)當(dāng)全面聽取各方意見，關(guān)注行政機關(guān)的意見或辯解。目前檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)無法律規(guī)定，這一前置規(guī)范尚未落實。在實踐初期可先通過協(xié)商等方式獲取調(diào)查核實權(quán)，待成熟后可通過聯(lián)席會議等方式先行確立調(diào)查核實的操作規(guī)程，明確權(quán)力屬性、調(diào)查對象和具體措施。

3.作出處理決定。檢察機關(guān)對行政強制措施進行審查、調(diào)查后對審查結(jié)果出具書面意見，層報檢察長審批，最后以檢察院的名義出具書面意見。意見應(yīng)當(dāng)說明理由并送達行政機關(guān)及行政相對人。作出處理決定應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定的期限，并對處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)予以公開。

四、保障行政強制措施檢察監(jiān)督運行的支持性策略

目前，保障其支持性策略可從兩方面入手：擴展案源發(fā)現(xiàn)機制和強化檢察監(jiān)督剛性策略。

拓展案件線索來源是首要問題。一是要加大行政強制措施檢察監(jiān)督的宣傳以激活熱點啟動、群眾舉報等案源渠道；二是建立溝通協(xié)作機制，實現(xiàn)信息共享。加強法制部門、監(jiān)察委員會以及行政執(zhí)法部門的溝通協(xié)作，進行案情通報或案件移送；三是充分利用基層檢察室這一載體挖掘案件線索；四是建立重大行政強制措施備案制度。對于檢察機關(guān)重點關(guān)注領(lǐng)域內(nèi)的行政強制措施以及所有涉及限制人身自由的行政強制措施可要求行政執(zhí)法部門按月進行分類制表報送檢察機關(guān)備案。

強化檢察監(jiān)督剛性是保障監(jiān)督實效的關(guān)鍵舉措。一是強化檢察建議監(jiān)督效果。對于重大行政強制措施所作出的檢察建議應(yīng)當(dāng)在送達行政執(zhí)法機關(guān)同時抄送上級檢察機關(guān)，由上級檢察機關(guān)審查確定是否告知行政執(zhí)法機關(guān)的上級主管部門。同時做好檢察建議的跟進監(jiān)督，若行政執(zhí)法機關(guān)未能采納監(jiān)督意見，應(yīng)當(dāng)向上級主管部門或監(jiān)察機關(guān)反饋情況；二是加強與監(jiān)察機關(guān)的協(xié)作配合，利用好監(jiān)察機關(guān)強制力保障功效，對于拒不接受檢察機關(guān)監(jiān)督的明顯違法行政行為通報監(jiān)察機關(guān)，表達檢察意見，由監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)負責(zé)人進行調(diào)查并作出處理；三是構(gòu)建考評機制。政府部門每年組織對行政執(zhí)法機關(guān)依法行政、法治建設(shè)情況進行綜合評價時，可將檢察機關(guān)作出的監(jiān)督情況以及行政執(zhí)法機關(guān)對于監(jiān)督意見的落實情況納入考評指標(biāo)中，促使行政執(zhí)法機關(guān)主動接受檢察監(jiān)督。

[1]楊克勤.檢察機關(guān)應(yīng)有權(quán)對涉公民合法權(quán)益的行政強制措施進行檢察監(jiān)督[N].檢察日報，2016-03-09.

[2]王春業(yè).作為檢察監(jiān)督對象的“行政強制措施”[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2017(04).

[3]胡建淼.關(guān)于<行政強制法>意義上的“行政強制措施”之認定[J].政治與法律，2012(12).

[4]王春媛，范宏昕.定位與創(chuàng)新：行政強制措施檢察監(jiān)督機制之科學(xué)構(gòu)建[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2017(04).

[5]路志強.司法改革背景下行政強制措施檢察監(jiān)督研究[J].蘭州學(xué)刊，2015(10).

[6]劉潤發(fā)，劉彩娥.行政強制措施檢察監(jiān)督研究[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報，2016(5).