胡雯靜

南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094

一、政策網(wǎng)絡(luò)治理理論概述

(一)政策網(wǎng)絡(luò)治理的興起

上世紀(jì)七十年代以來，歐美各國面臨的治理困境日漸加重，層出不窮的經(jīng)濟(jì)問題和社會問題讓政府的治理出現(xiàn)了失靈的現(xiàn)象，政府開始意識到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復(fù)雜社會問題。西方國家開始漸漸嘗試，試圖讓社會分擔(dān)政府的治理工作，體現(xiàn)在國家層面的決策不再是政府一言堂，即出現(xiàn)了分權(quán)化的趨勢，社會去中心化開始初現(xiàn)端倪。[1]政策網(wǎng)絡(luò)治理也是從那時開始萌生的。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本概念

政策網(wǎng)絡(luò)的起源于“鐵三角”模型。所謂鐵三角是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和有關(guān)利益方三者組成一個執(zhí)政聯(lián)盟，負(fù)責(zé)指定各種公共政策。但是社會在不斷發(fā)展，社會情況變得日益復(fù)雜，任何一個社會問題都牽扯眾多的利益相關(guān)方，這就給公共政策的制定帶來了諸多困難，此外，民眾意識的覺醒也給官僚機(jī)制的運行提出了很大輿論壓力，政府越來越難以單獨完成一個公共政策的整個制定過程，政府必須與利益相關(guān)者合作來整合社會資源才能推動政策發(fā)展。[2]鐵三角模型在日益復(fù)雜的社會顯示面前作用有限，后來在此基礎(chǔ)上誕生了政策網(wǎng)絡(luò)。

現(xiàn)代公共政策牽扯眾多的利益相關(guān)方，制定過程也離不開各方的參與，否則即便政策推出也難以執(zhí)行，政策制定的各方參與者共同構(gòu)成了一個網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)還代表著一種利益關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)中的各參與者都代表著各自的利益，在網(wǎng)絡(luò)中的目的就是維護(hù)自己的利益。政策網(wǎng)絡(luò)治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式，也不是完全的扁平化治理模式，而是以政府為居中協(xié)調(diào)模式下的各方共同協(xié)商推動問題治理的模式。[3]

(三)政策網(wǎng)絡(luò)治理的要素

1.治理主體

傳統(tǒng)的社會治理主體是政府，其他社會組織、私營機(jī)構(gòu)、廣大公民都是政府占絕對支配地位之下的合作資源。[4]但是在政策網(wǎng)絡(luò)治理理論中，治理主體并不只有政府，其他社會組織、私營機(jī)構(gòu)等也屬于主體的一部分，政策制定要由這些主體共同參與。但是，不同于多中心治理理論，政策網(wǎng)絡(luò)理論中政府的地位依然占核心地位，政策的推動離不開政府的主導(dǎo)，其核心在于政府能否與其他主體通力合作。

2.治理結(jié)構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)中，各個治理主體圍繞某個議題，通過對話協(xié)商等方式共同推動問題的治理，出臺相應(yīng)的公共政策來解決問題。在這個治理過程中，各個主體之間形成一個橫縱交織的組織網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點就是各個主體。主體之間對資源的占有不是各自獨占，而是共存共享，彼此之間互相通力合作共同形成一個組織結(jié)構(gòu)。

3.治理機(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)的治理機(jī)制是一個群策群力的集體行為，這其中有一套治理的機(jī)制，分別是政治互信、協(xié)商探討以及學(xué)習(xí)機(jī)制。政治互信是政策網(wǎng)絡(luò)能發(fā)揮作用的前提條件，眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協(xié)作。政策網(wǎng)絡(luò)是由多元化的主體共同構(gòu)成的，因此一個公共政策的誕生到執(zhí)行都必須有一個有效的協(xié)商探討機(jī)制才能完成。各主體在公共政策制定執(zhí)行過程中要處于動態(tài)的學(xué)習(xí)過程，不斷通過學(xué)習(xí)來加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)能力，有助于政策水平的不斷提升。[5]

二、從科層治理模式到政策網(wǎng)絡(luò)治理模式

原有的官僚制政府整理體系在復(fù)雜社會問題治理方面力不從心，從而出現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)治理。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多元化趨勢越發(fā)明顯，出現(xiàn)了大量的社會組織、企業(yè)組織，同時公民意識不斷覺醒，政府不再是單一的決策中心，逐漸開始與社會協(xié)作。如今的政府的行政已經(jīng)與社會形成了垂直、扁平相互交織的治理網(wǎng)絡(luò)，政府與社會已經(jīng)從開始廣泛合作，新的公私協(xié)同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。[6]

原有的官僚制組織模式面對當(dāng)前復(fù)雜多變的社會治理形勢，出現(xiàn)平行分離以及權(quán)力分化的趨勢，政府與社會組織之間的統(tǒng)治關(guān)系變成了一種介于正式與非正式之間的互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與之而來的是政府的行政職責(zé)從單方面的統(tǒng)治變成了在網(wǎng)絡(luò)中與多方的互動。這種組織關(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本出發(fā)點，也就是多方共同形成網(wǎng)絡(luò)共同治理。

三、政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)勢和不足

(一)政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)點

政策網(wǎng)絡(luò)治理為當(dāng)前日益復(fù)雜的社會問題提供了一種新的解決思路，代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，政府與社會機(jī)構(gòu)、公民個人在這個框架內(nèi)廣泛合作，推動政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式所面臨的失效問題。

在政策網(wǎng)絡(luò)中，政府居中協(xié)調(diào)各方凝聚共識，推動問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就，而是需要政府進(jìn)行宏觀控制，這個責(zé)任也只有政府能夠承擔(dān)得起。政府協(xié)調(diào)、激勵多方參與者一同推動問題的解決，既能有助于社會治理，也有助于讓人民群眾更加滿意。[7]

(二)政策網(wǎng)絡(luò)治理存在的問題

首先，政策網(wǎng)絡(luò)是一種治理模式，不同治理主體之間必須要有共識才有政策推動的可能。各治理主體代表著不同的利益群體，要想通過正式的行政程序規(guī)劃出臺一個公共政策談何容易，這背后可見的與無形的阻礙太大，雖然政府在其中占主要地位，但是政策網(wǎng)絡(luò)牽扯的相關(guān)方太多，并不是說政策網(wǎng)絡(luò)就一定能解決政府的治理痛處。

其次，由于政策網(wǎng)絡(luò)是眾多治理主體組成的一個非正式非官方的組織，缺少必要的權(quán)威監(jiān)督，極有可能出現(xiàn)權(quán)力濫用以及爭權(quán)或者互相推諉的情況。政策網(wǎng)絡(luò)公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會資源、共享權(quán)力、各自承擔(dān)責(zé)任，但是具體執(zhí)行起來可能出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)與社會組織之間權(quán)責(zé)交織難以分清的情況，就會給政府執(zhí)政合法性帶來沖擊。

最后，由于各個治理主體之間要共享權(quán)力，卻不可避免的會造成權(quán)力分化，但是又會導(dǎo)致國家空洞化，這是不可調(diào)和的矛盾[8]。政策網(wǎng)絡(luò)治理會一定程度上削弱政府權(quán)力，也會降低政府承擔(dān)的責(zé)任，如何在權(quán)責(zé)之間做好平衡是一個棘手的問題。

四、提高政策網(wǎng)絡(luò)治理水平的主要策略

政策網(wǎng)絡(luò)中的各個治理主體在政策制定過程中互相協(xié)商，各主體之間沒有明確的上下級關(guān)系，缺少一個占支配地位的領(lǐng)導(dǎo)主體對其他主體進(jìn)行規(guī)范，那么解決社會問題時可能會效率低下，甚至可能出現(xiàn)治理失靈。為了最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，促進(jìn)有關(guān)各方的合作、消弭各方間隙，下面將給出幾點意見：

(一)加強(qiáng)治理參與的廣泛度

政策網(wǎng)絡(luò)要政府與社會組織共同參與，要想治理日益復(fù)雜的社會情況，就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來，讓各方帶著各自的智慧與專業(yè)技術(shù)為問題解決提供建議。政府的角色也極為關(guān)鍵，在制定政策應(yīng)該廣泛采納更多主體的意見，促進(jìn)主體在網(wǎng)絡(luò)中的參與。

(二)促進(jìn)深入交流

各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流，通過交流來減少分歧、強(qiáng)化共識，公共政策的制定需要各個主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網(wǎng)絡(luò)運行過程中非常關(guān)鍵的，交流的方式可以會議的形式，多方聯(lián)席會議是交流的絕佳途徑。除此之外，在需要時也要利用各種通信技術(shù)保持主體之間信息的暢通。

(三)強(qiáng)化政治互信

各治理主體之間能夠互相協(xié)作的前提是政治互信，在信任的基礎(chǔ)上才能開展交流協(xié)作。政策的出臺、后續(xù)的執(zhí)行，都需要各主體的互相信任，如果沒有信任將使得政策網(wǎng)絡(luò)的運行舉步維艱。各主體之間需要了解信任，相互合作起來才更有效率。

(四)消弭間隙加強(qiáng)共識

各治理主體代表著不同的利益群體，在公共政策的過程中容易發(fā)生利益沖突，因此為了避免因利益沖突而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)失效，政府作為政策網(wǎng)絡(luò)的主要主體，要根據(jù)具體情況盡可能的消弭沖突，尋找各主體之間的利益共同點，促進(jìn)有關(guān)各方以協(xié)商對話解決問題。[9]

(五)優(yōu)化組織架構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)中各主體都會對政策產(chǎn)生影響，如何組織這些主體不僅事關(guān)政策的制定，也決定了政策網(wǎng)絡(luò)的社會治理效果。在這方面，政府要承擔(dān)起主要責(zé)任，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)的組織架構(gòu)，建立一個以效率為導(dǎo)向的網(wǎng)狀網(wǎng)絡(luò)，力求構(gòu)建一個最優(yōu)的網(wǎng)絡(luò)，在制定政策時既準(zhǔn)確又及時地解決問題，提升人民群眾的滿意度。

(六)建立恰當(dāng)?shù)募顧C(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)并不是一個官方的正式組織，對各個主體不具備法律規(guī)定的強(qiáng)制約束力，因此為了調(diào)動各個主體的積極性，保持網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性，就必須要建立一個合適的激勵機(jī)制。激勵的方式有多種，可以對廣大公民進(jìn)行宣傳教育、對主體進(jìn)行一些獎懲機(jī)制等。通過激勵來最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行效率。[10]

五、總結(jié)

政策網(wǎng)絡(luò)理論為后現(xiàn)代的社會問題治理提供了一個全新的思路，在社會問題越來越復(fù)雜的今天，愈發(fā)能體現(xiàn)其優(yōu)勢。這雖然是一種新的治理模式，在具體社會實踐上還不足夠成熟，但是在當(dāng)前傳統(tǒng)官僚制治理難以應(yīng)對社會問題的情況下，政策網(wǎng)絡(luò)治理依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。作為一種應(yīng)對政府失效問題的治理方案，政策網(wǎng)絡(luò)治理理論對我國政府體制機(jī)制改革具有一定的參考意義，因此，為了推動公共治理水平的進(jìn)步，應(yīng)該進(jìn)一步研究政策網(wǎng)絡(luò)的理論和實踐問題。