劉白鴿

引言

我國行政訴訟一般管轄規(guī)定將案件確定在行政機(jī)關(guān)所在地的中、基層法院，基本上是按照行政區(qū)劃的范圍來設(shè)計(jì)案件的管轄法院，這種管轄制度的設(shè)計(jì)背后體現(xiàn)出我國依據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置司法管轄區(qū)域的理念，其產(chǎn)生有著特殊的歷史及政治背景。但由于行政審判具有被告恒定是行政機(jī)關(guān)的特殊性，行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)劃的高度重合，對(duì)行政審判的公正性和公信力產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響，行政訴訟管轄制度改革一度被學(xué)界視為通向法治夢(mèng)想的“瓶頸”。自黨的十八大以來，全國各級(jí)人民法院按照中央和最高人民法院的統(tǒng)一部署，積極探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的行政案件管轄制度，通過設(shè)立跨行政區(qū)劃法院、依托鐵路運(yùn)輸法院實(shí)施跨行政區(qū)劃集中管轄、利用普通法院實(shí)施相對(duì)集中管轄、提級(jí)管轄、異地交叉管轄等多種方式，探索出各具特色的管轄制度和豐富的改革經(jīng)驗(yàn)，取得明顯成效，也出現(xiàn)不少問題亟待下一步的改革實(shí)踐予以深化完善。

一、理論上的準(zhǔn)備：行政訴訟管轄制度改革學(xué)術(shù)觀點(diǎn)與頂層設(shè)計(jì)的平衡

（一）國內(nèi)主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

國內(nèi)學(xué)者、實(shí)務(wù)界專家對(duì)于行政訴訟管轄制度的研究已有很多年，普遍地認(rèn)為行政訴訟管轄范圍與行政轄區(qū)相重合，存在著重大的制度性漏洞，行政訴訟的價(jià)值實(shí)現(xiàn)受到極大影響，迫切需要切實(shí)有效的改革?；趯?duì)改革力度以及所觸及到的體制、機(jī)制問題的考察角度劃分，總結(jié)起來主要就是兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張，在法院組織形式上借鑒歐洲大陸國家設(shè)立行政法院的模式管轄行政案件。主要考慮是：一是我國歷來是一個(gè)行政集權(quán)國家，法院審理行政案件，遇到的最大阻力正是來自現(xiàn)實(shí)中存在的行政集權(quán)與司法程序中要求的依法裁判之間的矛盾。在現(xiàn)有行政審判制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判的獨(dú)立性，設(shè)立行政法院從而加強(qiáng)對(duì)抗強(qiáng)大的行政集權(quán)的能力，是順應(yīng)世界法治文明潮流的有力之舉。包括法國、德國、意大利、西班牙、挪威、瑞典、荷蘭等在內(nèi)的幾乎所有大陸法系的國家，都建立了行政法院。特別是德國式獨(dú)立行政法院的模式應(yīng)成為可資借鑒的重點(diǎn)。二是設(shè)置行政法院，會(huì)使立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政法院履行職務(wù)的保障，從而使行政法院在制度上有能力排距行政非法干預(yù)，也會(huì)引起社會(huì)對(duì)行政審判的重視，社會(huì)輿論對(duì)行政審判的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，有利于防止司法腐敗，客觀上也遏制行政機(jī)關(guān)干預(yù)審判的沖動(dòng)，有利于行政法院借助于公眾的力量與行政機(jī)關(guān)的干涉抗衡。行政法院作為獨(dú)立主體會(huì)增強(qiáng)審判人員的自身凝聚力，從而在整體上加強(qiáng)排距干預(yù)維護(hù)獨(dú)立審判的意識(shí)。①張步洪：《中國行政法學(xué)前沿問題報(bào)告》，中國法制出版社1999年版，第278—280頁。另一種觀點(diǎn)則主張，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對(duì)管轄制度可能適用的諸如提級(jí)管轄、異地管轄、交叉管轄模式或集中管轄機(jī)制進(jìn)行再探索再實(shí)踐。主要考慮是：一是我國尚不具備建立行政法院模式的本土資源與制度環(huán)境。在大陸法系國家，公私法的劃分是確立普通法院體系與行政法院體系二元司法體制的基礎(chǔ)。目前我國公私法劃分理論尚不成熟，我國法院內(nèi)部雖有行政庭與民事庭之分，但這種公私法劃分的理念過于微弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法成為建構(gòu)行政法院的前提條件。二是按世界大多數(shù)國家通過行政訴訟對(duì)行政行為進(jìn)行“司法審查”的含義，目前，無論大陸法系國家還是英美法系國家大都建立起了一套比較成熟的體系。英美法系國家如英國、美國、澳大利亞等國家雖然沒有建立獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，但行政裁判所大量涌現(xiàn)、迅速發(fā)展特別是逐步司法化并取得社會(huì)公眾和行政機(jī)關(guān)的一致認(rèn)同。行政裁判所對(duì)行政行為審查的力度甚至大于大陸法系國家。作為對(duì)國家和行政權(quán)進(jìn)行控制的一種基本法律制度，行政訴訟由普通法院主管，還是由設(shè)立專門的行政法院主管，并非實(shí)現(xiàn)這一制度價(jià)值的關(guān)鍵問題。從實(shí)證角度而言，兩種模式都不乏成功經(jīng)驗(yàn)。從理論上來說，即便是大陸法系的學(xué)者也并不認(rèn)為必須由特別設(shè)立的行政法院來主管行政訴訟。德國學(xué)界也普遍認(rèn)為，只要法院能夠公正、獨(dú)立作出裁判即可，其是否為獨(dú)立的行政法院在所不問。②劉飛：《行政訴訟制度專題研究：中德比較的視角》，法律出版社2016年版，第13頁。三是設(shè)立行政法院或者跨行政區(qū)劃法院仍未有明確的立法支持，這是最大的現(xiàn)實(shí)法律障礙。③2018年6月19日，《人民法院組織法》（修訂草案）提交十三屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議二審，有關(guān)設(shè)立行政區(qū)劃法院的規(guī)定被建議擱置，建議待條件成熟時(shí)再作規(guī)定。當(dāng)前，我國四級(jí)法院行政審判庭建制完備，行政審判力量經(jīng)過三十年的積累已經(jīng)發(fā)展壯大，在不觸及法院組織體系改革的基礎(chǔ)上，通過提高審級(jí)或跨區(qū)域的集中管轄改革，能夠較為穩(wěn)妥、有效地減少行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)。

（二）中央頂層設(shè)計(jì)與修法同步跟進(jìn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革要于法有據(jù)。完善司法管理體制和司法權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，是我國司法制度和司法體制的重大改革，許多改革舉措都涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，需要修改法律的，應(yīng)當(dāng)先修改法律，做到先立后破，在法制軌道上推進(jìn)改革，確保實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)任務(wù)。一是頂層設(shè)計(jì)方面，探索設(shè)立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，這一有關(guān)司法體制改革的頂層設(shè)計(jì)來源于中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。④2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推定依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。此后，最高人民法院的相關(guān)頂層設(shè)計(jì)方案陸續(xù)出臺(tái)，從2013年1月4日最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于開展行政案件集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，到2014年10月16日《關(guān)于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》，再到2015年2月26日《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見—人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》、2015年6月17日《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導(dǎo)意見》，逐步確立了行政案件集中管轄改革以普通人民法院為主，同時(shí)可以充分挖掘其他可利用司法資源，諸如鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、油田法院及開發(fā)區(qū)法院等潛力的改革導(dǎo)向。⑤2013年1月4日，最高人民法院印發(fā)了《最高人民法院關(guān)于開展行政案件集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（法〔2013〕3號(hào)），決定在部分中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作。2014年10月16日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》（法〔2014〕257號(hào)），確定北京、上海、吉林、遼寧、江蘇、陜西、廣東等7個(gè)?。ㄊ校┰谌珖绕陂_展鐵路運(yùn)輸法院管轄改革試點(diǎn)。后甘肅、海南、天津、浙江、云南等5省也相繼開展了鐵路運(yùn)輸法院管轄改革試點(diǎn)。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》后，最高人民法院制發(fā)了《關(guān)于北京、上?？缧姓^(qū)劃人民法院組建工作指導(dǎo)意見》。2015年2月26日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見—人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》（法發(fā)〔2015〕3號(hào)，即“四五改革綱要”）指出，“以科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效和有利于實(shí)現(xiàn)司法公正為原則，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，構(gòu)建普通類型案件在行政區(qū)劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局。將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運(yùn)輸法院受理的刑事、民事案件?！?2015年6月17日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域管轄集中管轄行政案件的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2015〕8號(hào)），對(duì)全國各級(jí)人民法院跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件提出了具體指導(dǎo)意見和要求。該意見要求：“行政案件集中管轄改革以普通人民法院為主，同時(shí)可以充分挖掘其他可利用司法資源，諸如鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、油田法院及開發(fā)區(qū)法院等潛力?！倍切薹ㄍ礁M(jìn)方面，2015年5月1日修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第2款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”之所以允許人民法院跨區(qū)域管轄行政案件，主要基于以下三點(diǎn)考慮：一是從世界范圍看，行政審判機(jī)構(gòu)實(shí)行專門化與跨區(qū)域相結(jié)合已經(jīng)成為趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，設(shè)立行政法院的國家近幾十年來快速增長，已達(dá)70多個(gè)，不僅包括大陸法系國家，還包括不少伊斯蘭法系國家，以及少數(shù)英美法系國家。為了防止可能的行政干預(yù)，它們確定行政法院的司法管轄區(qū)時(shí)基本采取跨行政區(qū)域的方式，這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。二是在人民法院審判工作中，行政審判體制改革作為司法改革的重要組成部分，破除地方干預(yù)的需求最為迫切，最需要首先破題。為此，本條款規(guī)定人民法院可以跨區(qū)域管轄第一審行政案件。⑥江必新：《貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉專題講座》，人民法院出版社2015年版，第53頁。三是在另行設(shè)立行政法院，將現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸法院等改造成特別的審理行政案件的專門法院等方案未被立法者采納之后，最高人民法院通過修法為中央改革方案提供依據(jù)，對(duì)行政審判體制問題留下了繼續(xù)調(diào)整的空間。這一規(guī)定體現(xiàn)了最高人民法院長期以來致力于調(diào)整管轄制度的階段性成果。⑦袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版2014年版，第60頁。

二、實(shí)踐中的探索：設(shè)立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

（一）改革基本模式

從最高人民法院匯總的各地改革情況來看，全國幾乎全部的省、市、自治區(qū)均開展了不同形式、不同程度的集中管轄改革試點(diǎn)工作。綜合來看，各地試點(diǎn)改革主要有以下幾種模式：一是由跨行政區(qū)劃法院集中管轄行政案件。此種模式目前只有上海和北京采用。上海市在上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院加掛牌子設(shè)立了全國首家跨行政區(qū)劃法院——上海三中院，目前形成了一審行政案件主要由上鐵法院審理，二審行政案件主要由上海三中院審理的行政案件集中管轄格局。北京市在北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院加掛牌子設(shè)立北京四中院，作為跨行政區(qū)劃人民法院，集中管轄以本市區(qū)（縣）人民政府為被告的第一審行政案件。二是依托鐵路法院跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件。各地依托鐵路運(yùn)輸法院實(shí)施行政案件集中管轄的具體方式有很大差異，主要有四種情形，分別是由鐵路運(yùn)輸法院集中管轄試點(diǎn)地區(qū)幾乎全部一、二審行政案件、由鐵路法院集中管轄試點(diǎn)地區(qū)部分行政案件、指定鐵路運(yùn)輸法院管轄部分行政案件、由鐵路運(yùn)輸法院集中管轄試點(diǎn)地區(qū)的部分類案。三是由普通基層法院開展相對(duì)集中管轄。此種模式主要有以下兩種情形，分別是在全省范圍內(nèi)開展相對(duì)集中管轄、指定部分地區(qū)實(shí)施相對(duì)集中管轄。有些省市，如廣東、天津等地，既實(shí)施了鐵路運(yùn)輸法院集中管轄改革又實(shí)施了普通基層法院集中管轄改革。四是由鐵路法院以外的專門法院實(shí)施集中管轄。采取此種模式的主要是海南省和新疆高院兵團(tuán)分院。五是在全省實(shí)施異地交叉管轄。其中，重慶、福建、甘肅、貴州等省市在實(shí)施基層法院行政案件相對(duì)集中管轄的基礎(chǔ)上，又對(duì)中級(jí)法院部分一審行政案件實(shí)行了異地交叉管轄。河南省未實(shí)施相對(duì)集中管轄，而是在全省范圍內(nèi)對(duì)基層法院一審行政案件和中級(jí)法院以地市級(jí)政府為被告的一審行政案件采用異地循環(huán)交叉管轄方式，即“推磨”方式實(shí)施交叉管轄。六是由當(dāng)事人選擇管轄。⑧江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構(gòu)建》，載《人民司法·應(yīng)用》2017年第31期。其中，以山東省自2016年4月1日開始在棗莊開展的“以當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄試點(diǎn)改革最為典型，在“相對(duì)集中”的行政區(qū)劃“片區(qū)”內(nèi)賦予原告選擇管轄的力度最大。除此之外，還有部分試點(diǎn)地區(qū)，如浙江寧波、江蘇無錫等地區(qū)，在特定條件下也賦予了原告一定的管轄選擇權(quán)。

（二）成效與問題

1.取得的明顯成效

試點(diǎn)法院普遍反映，跨行政區(qū)劃管轄行政案件基本解決了行政案件“立案難”問題，行政案件“審理難”問題也得到明顯改善。一是實(shí)現(xiàn)了司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃錯(cuò)位分離，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)。各省、市、直轄市在推進(jìn)管轄改革以來，大多選擇了異地集中的方式，實(shí)現(xiàn)了司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃錯(cuò)位分離，優(yōu)化了行政審判司法環(huán)境，受案法院更大程度上能防止和排除干預(yù)，符合黨中央作出的司法管轄制度重大改革部署。二是凸顯了人民法院居中審理裁判的基本規(guī)律，有力促進(jìn)行政審判良性發(fā)展。法院作為專業(yè)化的裁判機(jī)構(gòu)，位居糾紛解決體系的中心，其權(quán)威來自于對(duì)民眾與政府的居中地位，居中審理裁判是基本審判規(guī)律。實(shí)現(xiàn)司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃的錯(cuò)位分離，直接凸顯了這一審判規(guī)律在行政審判中的特殊意義，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，作出忠實(shí)于法律的裁判，從而樹立司法權(quán)威，提升行政審判公信力。

2.出現(xiàn)的突出問題

試點(diǎn)地區(qū)普遍反映，非集中管轄法院行政審判庭功能弱化甚至被邊緣化是相對(duì)集中管轄改革目前面臨的最突出的問題。一是行政案件跨行政區(qū)劃管轄后，非集中管轄法院大多只保留非訴行政案件審查職能以及上級(jí)法院賦予的協(xié)助做好集中管轄法院審理相關(guān)職責(zé)，導(dǎo)致非集中管轄法院行政審判庭出現(xiàn)功能閑置狀態(tài)。許多行政審判戰(zhàn)線的骨干力量被調(diào)離崗位，具有行政審判司法經(jīng)驗(yàn)的法官流失嚴(yán)重，行政審判明顯邊緣化。二是非集中管轄法院與當(dāng)?shù)卣疁贤蛄汉图~帶作用明顯降低，導(dǎo)致法院自身對(duì)行政審判重視程度降低，行政審判法官職業(yè)尊榮感受到挫傷，同時(shí)也削弱了基層法院在當(dāng)?shù)赝ㄟ^行政訴訟宣傳法治的作用，司法權(quán)威受到一定程度影響。此外，通過對(duì)全國范圍內(nèi)的行政訴訟管轄改革模式的觀察來看，目前的管轄改革絕大程度上是由法院行政權(quán)主導(dǎo)的相對(duì)集中管轄，普遍呈現(xiàn)出異地集中管轄法院是固定的“靜態(tài)”管轄模式，這種管轄模式又主要帶來了三個(gè)方面的問題。一是跨行政區(qū)劃管轄大大增加了司法成本和司法負(fù)擔(dān)，當(dāng)事人在追求公平正義與經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間需要衡平，直接減弱或淡化當(dāng)事人本身的訴訟意愿和司法需求。二是隨著改革的推進(jìn)和時(shí)間發(fā)展，跨行政區(qū)劃集中管轄法院與被管轄地區(qū)政府之間不可避免形成新的密切聯(lián)系甚至共同利益鏈，跨行政區(qū)劃審理行政案件仍無法避免新的干預(yù)。三是法院行政權(quán)主導(dǎo)下的管轄改革，雖然以行政強(qiáng)制權(quán)保障了司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃的錯(cuò)位分離，但賦予當(dāng)事人（原告）的管轄選擇權(quán)卻非常有限，民眾對(duì)管轄改革的參與、互動(dòng)程度不夠，人民主體地位尚未得到凸顯，無法從根本上打消對(duì)行政審判不信任的顧慮。

三、路徑上的完善：尊重人民主體地位賦予當(dāng)事人管轄選擇權(quán)

（一）山東地區(qū)管轄改革試點(diǎn)探索——當(dāng)事人管轄選擇權(quán)的提出

2013年，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，山東省高級(jí)人民法院確定棗莊、濟(jì)寧為試點(diǎn)開展了行政案件相對(duì)集中管轄改革，在法律框架下實(shí)現(xiàn)了司法管轄區(qū)域與行政區(qū)域的有限分離，減少了行政干預(yù)，改善了行政審判司法環(huán)境，提升了司法公信力，得到了當(dāng)?shù)攸h委、政府和社會(huì)各界的理解和支持。⑨《棗莊市中級(jí)人民法院關(guān)于行政案件集中管轄工作的社會(huì)調(diào)查報(bào)告》顯示，91%的被調(diào)查人支持行政案件的集中管轄試點(diǎn)工作，61.8%的社會(huì)群眾和50%的行政機(jī)關(guān)、律師認(rèn)同行政案件的跨行政區(qū)域異地管轄。社會(huì)各界對(duì)試點(diǎn)工作大多給予了積極的評(píng)價(jià)，并對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革給予更高的期望。近三年的試點(diǎn)實(shí)踐，同樣也出現(xiàn)了全國各地集中管轄改革中普遍存在的突出問題，如非集中管轄法院的行政審判出現(xiàn)邊緣化、集中管轄法院跨行政區(qū)劃審理行政案件難以避免新的行政干預(yù)等亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題。

2015年下半年，山東地區(qū)在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)論證，在嚴(yán)格遵循司法工作規(guī)律和糾紛解決規(guī)律、科學(xué)劃分相對(duì)集中行政片區(qū)的基礎(chǔ)上，充分尊重人民主體地位賦予當(dāng)事人選擇管轄法院的權(quán)利，合理界定跨行政區(qū)域管轄行政案件的類型，形成了“以當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄方案，并根據(jù)最高人民法院批復(fù)同意，先后在棗莊、濟(jì)寧、臨沂啟動(dòng)了跨行政區(qū)域管轄行政案件改革試點(diǎn)，經(jīng)過堅(jiān)持不懈的探索實(shí)踐，形成了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，引起了很大反響。以棗莊試點(diǎn)為例，“以當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄方案的主要做法是：在不違反級(jí)別管轄、專屬管轄規(guī)定的前提下，繼續(xù)沿用相對(duì)集中管轄試點(diǎn)改革中將棗莊中院轄區(qū)劃分為兩個(gè)片區(qū)的做法，每個(gè)片區(qū)包括3個(gè)基層法院，當(dāng)事人（原告）可以在片區(qū)范圍內(nèi)選擇管轄法院，如果當(dāng)事人愿意選擇在本轄區(qū)法院提起行政訴訟的，由其所在轄區(qū)法院受理；當(dāng)事人不愿意在本轄區(qū)法院起訴的，可以選擇片區(qū)內(nèi)其他法院起訴。試點(diǎn)三年以來，棗莊、濟(jì)寧、臨沂三試點(diǎn)單位異地管轄比例超過20%，實(shí)體裁判率、行政機(jī)關(guān)敗訴率、服判息訴率都有了明顯提高。試點(diǎn)實(shí)踐證明，以“當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄改革，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、實(shí)現(xiàn)司法民主的典型范例。

（二）當(dāng)事人管轄選擇的可行性論證

1.價(jià)值層面

（1）賦予當(dāng)事人管轄選擇權(quán)是尊重人民主體地位發(fā)揚(yáng)司法民主的重要舉措

“人民法院”規(guī)定了我國法院的基本性質(zhì)，審判權(quán)是由體現(xiàn)人民意志的憲法和法律賦予的，為人民掌好、用好審判權(quán)就是落實(shí)司法為民的要求。⑩《最高人民法院研究室負(fù)責(zé)人談人民法院改革問題》，載《人民法院報(bào)》2004年12月8日。黨的十九大報(bào)告深刻指出：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”。充分尊重人民主體地位，賦予民眾更多參與司法特別是重大司法改革的權(quán)利，增強(qiáng)民眾與法院之間的相互交涉、選擇和溝通，正是體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義司法制度的人民性，也是擴(kuò)大司法民主、提升司法公信力的客觀需要。全面推進(jìn)跨行政區(qū)劃管轄行政案件試點(diǎn)工作，賦予當(dāng)事人案件管轄的選擇權(quán)，讓當(dāng)事人自主自愿地選擇信得過的管轄法院，既彰顯了人民群眾在司法工作中的主體地位，也體現(xiàn)了人民法院為人民的本質(zhì)特征。

（2）賦予當(dāng)事人管轄選擇權(quán)契合管轄制度改革的宗旨

行政訴訟管轄制度改革的宗旨在于規(guī)制法院與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，切斷行政力量對(duì)受訴法院的不正當(dāng)干擾，使法院回歸行政審判居中的地位。切實(shí)發(fā)揮審判權(quán)的監(jiān)督作用是行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則的核心要求，賦予行政訴訟當(dāng)事人一定選擇法院的權(quán)利則能更好地推動(dòng)司法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，這也是法治國家行政訴訟管轄制度構(gòu)建的趨勢(shì)。法國在行政合同方面的協(xié)議管轄制度、美國的“擇地行訴”管轄制度都體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人管轄選擇權(quán)的尊重和對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)。[11]在法國的管轄規(guī)定中，為了方便當(dāng)事人以及便于法庭對(duì)案件進(jìn)行審理和調(diào)查取證等原因，針對(duì)不同類型的案件賦予侵權(quán)行為發(fā)生地、原告所在地等行政法庭都有管轄權(quán)，原告可以根據(jù)自身的情況選擇一個(gè)更信賴或者便捷的法院。行政合同的雙方當(dāng)事人在行政爭(zhēng)議發(fā)生以前，還可以約定案件的管轄權(quán)法庭。美國法律規(guī)定，在專屬管轄之外的案件中，原告可以選擇行政機(jī)關(guān)所在地及其官員居住地、侵權(quán)行為發(fā)生地、原告居住地等法院進(jìn)行案件的審理。賦予原告訴訟管轄的選擇權(quán)，原告可以選擇便于訴訟、節(jié)約成本的法院起訴，逐步抬升原告的弱勢(shì)地位，最大限度地平衡訴訟程序中原、被告雙方的地位和利益。[12]方芳：《行政訴訟管轄制度研究》，復(fù)旦大學(xué)碩士專業(yè)學(xué)位論文。在原告選擇法院的過程中，將實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力、司法權(quán)力和行政相對(duì)人話語權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡，因此該權(quán)利的設(shè)立是與管轄制度改革的宗旨相呼應(yīng)的。

2.理論層面

（1）行政訴訟目的與價(jià)值之要求

我國行政訴訟法第1條即明確了行政訴訟的目的在于“保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。該條規(guī)定是建立行政訴訟具體制度的總依據(jù)，蘊(yùn)含了行政訴訟法在實(shí)體以及程序上的價(jià)值取向與利益取舍。行政訴訟本身就是相對(duì)人認(rèn)為自身合法權(quán)益遭到行政主體侵犯而向法院提起的救濟(jì)程序，是相對(duì)人借助法律保護(hù)權(quán)益的途徑。對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)應(yīng)是行政訴訟的重點(diǎn)。因此，要真正發(fā)揮行政訴訟的解決糾紛與行政監(jiān)督的功能，使得行政相對(duì)人在行政訴訟中權(quán)利的保護(hù)得到應(yīng)有的重視。[13]肖夢(mèng)：《行政訴訟跨區(qū)域管轄制度研究——以當(dāng)事人管轄選擇權(quán)為視角》，北京交通大學(xué)碩士專業(yè)學(xué)位論文。落實(shí)到跨區(qū)域管轄這個(gè)具體的制度中來看，賦予當(dāng)事人選擇法院的權(quán)利有利于當(dāng)事人訴權(quán)的積極行使，為后續(xù)行政訴訟程序的正常進(jìn)行提供一定的保障，這樣的設(shè)計(jì)符合行政訴訟目的及價(jià)值的內(nèi)在要求。

（2）訴權(quán)保障與當(dāng)事人法律地位之平衡

行政訴權(quán)的設(shè)置理念應(yīng)該與行政訴權(quán)的目的相呼應(yīng)，主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定位于行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。案件管轄制度的設(shè)置直接影響當(dāng)事人訴權(quán)的行使，首先應(yīng)當(dāng)保障行政爭(zhēng)議能夠進(jìn)入正常的行政訴訟程序。管轄法院的確定是啟動(dòng)行政訴訟程序的關(guān)鍵，在特定的容易受行政干預(yù)的案件中，給予當(dāng)事人選擇一個(gè)相對(duì)公正的法院的權(quán)利將成為后續(xù)訴權(quán)行使的有力保障。行政訴訟法雖然明確規(guī)定當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等，但原告和被告在行政訴訟中的地位存在天然的不平等，要想實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的雙方法律地位平等，人民法院不受行政機(jī)關(guān)干涉而獨(dú)立行使審判權(quán)，就應(yīng)當(dāng)賦予原告更多的權(quán)利來平衡雙方的地位。[14]比如，行政訴訟法設(shè)置的作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政行為合法性的舉證責(zé)任，明顯不同于民事訴訟中“誰主張誰舉證”的一般舉證責(zé)任。行政訴訟上諸如這種對(duì)雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)作不同規(guī)定的特殊立法，正是為了打破訴訟實(shí)踐中當(dāng)事人地位天然不平等的困境，通過制約行政機(jī)關(guān)，賦予行政相對(duì)人更多的訴訟權(quán)利，從而使得雙方能夠真正平等對(duì)抗，通過中立的司法程序追求實(shí)質(zhì)意義上的平等與公正。因此，在行政案件中，賦予原告一定的管轄選擇權(quán)不是對(duì)當(dāng)事人的偏袒，反而是為了減少行政訴訟所受的行政干預(yù)，使案件在一個(gè)相對(duì)人信任的法院進(jìn)行審理，能更好地保障相對(duì)人的權(quán)益。

3.技術(shù)層面

當(dāng)事人管轄選擇權(quán)的構(gòu)建，與實(shí)踐探索中提高審級(jí)、異地管轄、交叉管轄、集中管轄等改革方案的基本目的一致，與法學(xué)界反復(fù)倡導(dǎo)設(shè)立獨(dú)立的行政法院改革方案的價(jià)值追求也具有一致性。在跨區(qū)域管轄中賦予當(dāng)事人管轄選擇權(quán)是在不顛覆整個(gè)法律框架的前提下，利用既有的制度設(shè)置和司法資源對(duì)行政訴訟制度作出的靈活變通。該制度充分運(yùn)用現(xiàn)行行政訴訟法和司法解釋中已確定的異地管轄制度、跨行政區(qū)劃審理行政案件制度等設(shè)計(jì)，并在探索實(shí)踐中進(jìn)行深化完善，為司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立審判創(chuàng)造了更為寬松的空間。與提高審級(jí)、設(shè)立獨(dú)立的行政法院等改革方案所耗費(fèi)的巨大成本相比較，顯然更具可行性。

四、方案的提出：構(gòu)建山東地區(qū)行政案件跨行政區(qū)劃管轄方案

（一）總體構(gòu)想——“以當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨行政區(qū)域管轄布局

山東地區(qū)自2013年3月開始在最高人民法院的指導(dǎo)下，在棗莊、濟(jì)寧地區(qū)開展行政案件集中管轄試點(diǎn)工作，根據(jù)試點(diǎn)法院管轄改革實(shí)施情況，于2016年4月調(diào)整了管轄改革方案。長達(dá)五年的管轄試點(diǎn)改革實(shí)踐，為行政案件跨區(qū)域管轄改革積累一定的本地經(jīng)驗(yàn)，也鋪墊了比較好的民意基礎(chǔ)。為進(jìn)一步推進(jìn)改革，在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建山東地區(qū)行政案件跨行政區(qū)劃管轄方案，努力為全國行政訴訟管轄改革貢獻(xiàn)山東經(jīng)驗(yàn)提供“山東范本”。在多次征求行政案件跨行政區(qū)劃管轄改革頂層設(shè)計(jì)主管機(jī)關(guān)的意見與建議，積極爭(zhēng)取指導(dǎo)與支持的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)論證，提出在全省中院以下全面推開以“當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨行政區(qū)域管轄改革，將濟(jì)南鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院納入管轄選擇范圍審理部分行政案件。其基本考慮是：保留中、基層法院所有行政審判庭的功能，避免在此次行政訴訟管轄改革機(jī)遇中弱化部分普通行政區(qū)劃法院的行政審判職能，謹(jǐn)防行政審判專業(yè)人才 “邊緣化”；在“相對(duì)集中”的行政區(qū)劃“片區(qū)”的大前提下，充分尊重和保護(hù)當(dāng)事人動(dòng)態(tài)的管轄選擇權(quán)，弱化受訴法院和同級(jí)政府之間由于管轄法院固定而產(chǎn)生的密切聯(lián)系，有效緩解管轄法院固定所可能引起的新的行政干預(yù)；堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，充分兼顧便民訴訟、法院負(fù)擔(dān)均衡、便于法院正確、公正、有效地行使審判權(quán)。

（二）具體方案——鐵路法院改造與普通區(qū)劃法院管轄改革同步推進(jìn)

（1）鐵路法院納入選擇管轄之論證

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第3條第2款規(guī)定，專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其行政行為的案件。鐵路運(yùn)輸法院等專門人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。該條款的規(guī)定，明確了鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院審理行政案件的法律依據(jù)。北京、上?？缧姓^(qū)劃法院改革成果也為最高人民法院充分肯定。廣州、杭州、南京、蘭州等地依托鐵路運(yùn)輸法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件，也為我省啟動(dòng)此項(xiàng)改革提供了可參照、可借鑒的外省經(jīng)驗(yàn)。與其他省市相比，山東省還具有將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院管轄行政案件的司法環(huán)境、案件資源、人力資源優(yōu)勢(shì)。更為難得的是，濟(jì)南鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院還具有管轄區(qū)位優(yōu)勢(shì)。從設(shè)置上看，濟(jì)南鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院案件整體管轄區(qū)域與山東省行政管轄區(qū)域一致，中級(jí)法院設(shè)在省政府所在地，兩個(gè)基層法院分別設(shè)在濟(jì)南、青島兩個(gè)副省級(jí)城市，一西一東，交通便利，布局合理，對(duì)行政案件實(shí)行集中管轄能夠較好地兼顧公正、便民原則。同時(shí)，在山東開展行政案件跨行政區(qū)域管轄改革，不涉及跨省協(xié)調(diào)以及鐵路運(yùn)輸法院跨省管轄行政案件的問題，操作起來簡(jiǎn)便易行，能夠?yàn)槿珖ㄔ和七M(jìn)相關(guān)改革提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（2）基層法院的制度設(shè)計(jì)——全面推開試點(diǎn)改革

在全省基層法院全面推開“以當(dāng)事人選擇管轄”為核心的行政案件管轄試點(diǎn)改革，將濟(jì)南鐵路運(yùn)輸法院、青島鐵路運(yùn)輸法院納入到選擇管轄范疇。其基本做法是：賦予當(dāng)事人對(duì)一審行政訴訟案件選擇管轄法院的權(quán)利，在不違反級(jí)別管轄規(guī)定前提下，當(dāng)事人（原告）可以對(duì)一審行政訴訟案件管轄法院進(jìn)行適當(dāng)選擇，既可以按照《中華人民共和國行政訴訟法》第18條第1款規(guī)定向管轄法院提起訴訟，也可以向確定的片區(qū)基層法院或者全市基層法院提起行政訴訟；設(shè)定當(dāng)事人對(duì)一審行政訴訟案件選擇管轄法院范圍，各中院要將本轄區(qū)內(nèi)各基層法院劃分片區(qū)，原告可以選擇被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層法院提起訴訟，也可以選擇管轄法院所在片區(qū)其他法院提起訴訟，部分中院也可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不劃分片區(qū)，由當(dāng)事人在轄區(qū)各基層法院之間自主選擇管轄法院。濟(jì)南、青島鐵路運(yùn)輸法院分別管轄當(dāng)事人向其起訴的原屬濟(jì)南、青島兩市基層法院管轄的一審行政案件，即當(dāng)事人既可以向原轄區(qū)法院所屬片區(qū)范圍內(nèi)的法院起訴，也可以向濟(jì)南或者青島鐵路運(yùn)輸法院起訴。當(dāng)事人對(duì)濟(jì)南、青島鐵路運(yùn)輸法院作出的行政裁判不服的，應(yīng)當(dāng)向濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起上訴。

（3）中級(jí)法院的制度設(shè)計(jì)——分兩步走方案

中級(jí)法院層面的管轄改革分兩步走：第一步，在濟(jì)南市中級(jí)人民法院、青島市中級(jí)人民法院和濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院先行試點(diǎn)選擇管轄，即鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院參加濟(jì)南市中級(jí)人民法院、青島市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件的管轄選擇。其基本做法是：濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院管轄當(dāng)事人向其起訴的原屬濟(jì)南、青島中級(jí)人民法院管轄的一審行政訴訟案件，即當(dāng)事人既可以向濟(jì)南、青島中級(jí)人民法院起訴，也可以向濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院起訴。為便于在青島開展跨行政區(qū)劃管轄行政案件工作，濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院應(yīng)在青島設(shè)立審判法庭，實(shí)行就地辦案。第二步，待條件成熟時(shí)，在全省各中級(jí)人民法院和濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院全面實(shí)行第一審行政案件跨行政區(qū)劃管轄。

結(jié)語

我國行政訴訟管轄制度改革的初衷就是如何緩解司法活動(dòng)中的行政干預(yù)，使法院處于居中的審判地位，從而提高行政審判司法公信力。但由于目前的管轄改革絕大程度上是由法院行政權(quán)主導(dǎo)的集中管轄，普遍呈現(xiàn)出“靜態(tài)”管轄模式，管轄法院不可避免會(huì)受到新的干擾。加之長久以來社會(huì)大眾對(duì)于行政訴訟管轄制度所積累的不信任、無信心，導(dǎo)致其在訴訟中很有可能存在畏懼、排斥心理。山東地區(qū)的管轄改革探索正是在這種大背景下，在充分尊重人民主體地位的前提下賦予當(dāng)事人充分的管轄權(quán)，在強(qiáng)力破除行政干擾和打消當(dāng)事人訴訟心理顧慮的具體舉措上，體現(xiàn)出了深化改革所應(yīng)有的魄力與擔(dān)當(dāng)。山東試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)也已經(jīng)表明，原告在被充分賦予管轄選擇權(quán)的情況下，近80%的當(dāng)事人仍然選擇了當(dāng)?shù)胤ㄔ哼M(jìn)行管轄，選擇跨行政區(qū)劃管轄的案件主要集中在違法拆遷、違建查處、行政強(qiáng)制等幾類矛盾對(duì)抗激烈且當(dāng)事人認(rèn)為可能存在行政干預(yù)的案件類型中。被賦予管轄選擇權(quán)的當(dāng)事人切實(shí)參與到管轄改革中來，其基于訴訟便利、心理信賴所作出的慎重選擇，對(duì)于案件的審理與判決結(jié)果，自然就打消了很多顧慮，也有效松動(dòng)了社會(huì)公眾對(duì)行政訴訟管轄改革過程中的司法行政主導(dǎo)印象。山東地區(qū)調(diào)整后確定的以“當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨行政區(qū)劃管轄行政案件改革完善方案，也是在目前法律框架范圍內(nèi)較為科學(xué)、民主的優(yōu)化過渡方案，適合山東地區(qū)實(shí)際，其重要目的是在實(shí)踐中不斷探索篩選、界定易受干擾的“特殊案件”，為將鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院改造成跨行政區(qū)劃法院，逐步形成普通類型案件在行政區(qū)劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局做統(tǒng)籌鋪墊。