樊明 羅彥 王菲菲

摘要：中國(guó)政府自1986年以來(lái)實(shí)施了現(xiàn)代意義上的扶貧政策，所配置的資源越來(lái)越多，其扶貧效果值得關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn)，扶貧政策投入、經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)對(duì)貧困率的下降都有著統(tǒng)計(jì)上的顯著作用，但經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)對(duì)貧困率的下降有更大的解釋力。就貧困問(wèn)題2016年筆者在22個(gè)省市自治區(qū)組織了問(wèn)卷調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)大多數(shù)扶貧政策對(duì)提高貧困人口的收入并無(wú)統(tǒng)計(jì)上的顯著作用。綜上分析，經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)是中國(guó)貧困率下降的基本原因，扶貧政策對(duì)貧困人口的脫貧作用被夸大了。實(shí)際上，貧困的基本原因在于貧困人口難以與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合，而絕大多數(shù)的扶貧政策并沒(méi)有針對(duì)性的實(shí)現(xiàn)這一結(jié)合，是扶貧政策效果有限的基本原因。因此，扶貧政策的重點(diǎn)應(yīng)在于促進(jìn)貧困人口與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合，這涉及到制度層面的重要改革。

關(guān)鍵詞：扶貧政策;貧困率下降;經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng);效果檢驗(yàn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.8? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1007-2101（2018）05-0011-07

一、引言

1986年中國(guó)實(shí)行現(xiàn)代意義上的扶貧政策以來(lái)，為幫助貧困人口擺脫貧困，政府實(shí)施了諸多扶貧政策，配置大量資源，但這些扶貧政策的實(shí)施效果值得關(guān)注。官方以及主流學(xué)術(shù)文獻(xiàn)一般對(duì)中國(guó)扶貧政策所取得的效果給予充分肯定?！吨袊?guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告—2016》代表官方給中國(guó)扶貧政策的實(shí)施效果給予權(quán)威肯定，指出自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)實(shí)施大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口在2010年標(biāo)準(zhǔn)下1978—2015年間減少71 464萬(wàn)人，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫(xiě)了人類(lèi)反貧困歷史上的輝煌篇章。此外，還采用大量數(shù)據(jù)具體說(shuō)明中國(guó)扶貧政策所取得的成就。

部分學(xué)者給予扶貧政策以正面肯定。王藝明（2016）等以“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”為例評(píng)估了大型公共支出項(xiàng)目的政策效果，對(duì)扶貧政策給予肯定。在實(shí)施之初，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”對(duì)各貧困縣的政策效應(yīng)有一定滯后性，在選取的158個(gè)貧困縣中，約有61%的貧困縣的政策效應(yīng)具有長(zhǎng)期持續(xù)性。[1]魏淑艷（2014）等在分析了中國(guó)農(nóng)村貧困形勢(shì)與扶貧政策未來(lái)取向后認(rèn)為，中國(guó)扶貧政策效果顯著但不均衡，區(qū)域差距明顯。[2]但也有一些學(xué)者并不肯定扶貧政策的效果，下面簡(jiǎn)要介紹三項(xiàng)相關(guān)研究。

《中國(guó)發(fā)展報(bào)告》課題組把貧困指數(shù)與扶貧資金直接聯(lián)系在一起，試圖評(píng)價(jià)政府扶貧資金的使用效果。該研究發(fā)現(xiàn)任何變量都沒(méi)有得到所期待的系數(shù)和顯著性水平，因此未能驗(yàn)證扶貧資金對(duì)農(nóng)村貧困有明顯的緩解作用。他們對(duì)這一結(jié)果的解釋是，國(guó)定貧困縣的富裕農(nóng)戶(hù)從扶貧資金投入中受益更大。[3]

張全紅（2010）分別以中國(guó)官方貧困線和國(guó)際貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，利用向量自回歸模型進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，顯示農(nóng)村扶貧資金對(duì)農(nóng)村貧困減少具有短期的促進(jìn)作用，但效果不顯著。從長(zhǎng)期看扶貧資金抑制了農(nóng)村貧困的減少，但兩者之間并不存在Granger因果關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與貧困之間的關(guān)系比較復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在減少農(nóng)村貧困人口的同時(shí)加重了貧困深度指數(shù)和貧困強(qiáng)度指數(shù)。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村扶貧資金運(yùn)行機(jī)制，提高貧困項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)性，對(duì)于解決中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題具有重大意義。[4]

徐孝勇（2013）等以四川省涼山彝族自治州11個(gè)連片國(guó)家級(jí)貧困縣為樣本，測(cè)算了中央扶貧資金及其分項(xiàng)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)中央扶貧資金對(duì)連片特困區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)作用不顯著。[5]

總的來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)界對(duì)于扶貧政策效果存在一定的分歧，肯定的觀點(diǎn)往往是簡(jiǎn)單地把貧困率的下降解釋為扶貧政策的結(jié)果，但少有深入詳實(shí)研究提供明確證據(jù)，而否定的觀點(diǎn)往往是從單個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，當(dāng)下需要對(duì)中國(guó)扶貧政策的實(shí)施效果進(jìn)行更全面和更深入詳實(shí)的研究，這關(guān)系到能否制定有效的扶貧政策以幫助數(shù)量仍然龐大的貧困人口真脫貧，關(guān)系到為扶貧所配置的巨額公共資源能否有效利用。中國(guó)的扶貧政策是一項(xiàng)投入巨大的公共政策，如果實(shí)施效果有限，或雖有一定的效果但不能通過(guò)成本-收益檢驗(yàn)，那么中國(guó)扶貧政策就需要進(jìn)一步調(diào)整。本文對(duì)中國(guó)扶貧政策的減貧脫困效果進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)貧困的發(fā)生提出一種新的理論解釋?zhuān)M(jìn)而探討中國(guó)扶貧政策的選擇。

二、扶貧政策效果檢驗(yàn)——基于宏觀數(shù)據(jù)

（一）建立基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的貧困率

要評(píng)價(jià)中國(guó)扶貧政策的長(zhǎng)期效果，首先需要在統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)下衡量貧困率，這樣才能從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間跨度上評(píng)價(jià)中國(guó)扶貧政策的效果。自1986年以來(lái)，中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)有過(guò)三次變動(dòng)，在不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困率不同。以下我們基于《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告—2016》所提供的不同標(biāo)準(zhǔn)下的貧困率，推算出基于跨期統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)下各年的貧困率。由于基于2008年標(biāo)準(zhǔn)所提供的貧困率較多，且便于與前后兩個(gè)階段進(jìn)行對(duì)比，因而采用2008年貧困標(biāo)準(zhǔn)作為基準(zhǔn)，由此來(lái)推斷前后兩個(gè)階段的貧困率。

1. 對(duì)2008年前的貧困率計(jì)算?！吨袊?guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告—2016》提供了2000—2007年兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下的貧困率。[6]圖1顯示，2000—2007年基于兩個(gè)不同貧困標(biāo)準(zhǔn)下的貧困率呈明顯的線性關(guān)系，由此將基于2008年標(biāo)準(zhǔn)的貧困率作為因變量，基于1986年標(biāo)準(zhǔn)的貧困率作為自變量，回歸獲得二者的線性回歸方程，據(jù)此可推算出基于2008年標(biāo)準(zhǔn)的1978—1999年貧困率。

2. 對(duì)2010年后的貧困率估計(jì)。由于《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告—2016》只報(bào)告了2000、2005和2010年基于2010年標(biāo)準(zhǔn)和2008年標(biāo)準(zhǔn)下的貧困率，不能按以上方法回歸獲得二者的回歸方程，只能求得三年中基于2010年標(biāo)準(zhǔn)和基于2008年標(biāo)準(zhǔn)的貧困率之比，均值為5.16。將其作為折算比例，求得基于2008年標(biāo)準(zhǔn)2011—2015年的貧困率。圖2報(bào)告了1978—2015年基于2008年標(biāo)準(zhǔn)的貧困率。在此，我們呼吁政府權(quán)威部門(mén)能夠公布基于統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困率，以更準(zhǔn)確地監(jiān)控貧困率的演變趨勢(shì)，從而更準(zhǔn)確地評(píng)估扶貧政策的效果。

（二）扶貧政策、經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)對(duì)貧困率下降作用的估計(jì)

有了統(tǒng)一的貧困率，我們可以評(píng)估扶貧政策的效果。至少有兩方面因素影響貧困率的下降：扶貧政策和經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)。扶貧政策本身旨在消除貧困，而經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)會(huì)惠及所有人，包括貧困人口，因而需要考量這兩方面因素對(duì)貧困率下降的影響。

扶貧政策是多方面的，很難構(gòu)造一個(gè)恰當(dāng)?shù)木C合指標(biāo)反映扶貧政策的強(qiáng)度?！吨袊?guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告—2010》[7]、《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告—2016》報(bào)告了扶貧重點(diǎn)縣貧困投入資金，由于其能量化，且與其他扶貧政策具有較強(qiáng)的相關(guān)性，可作為衡量扶貧政策強(qiáng)度的指標(biāo)。需要說(shuō)明的是，由于2012、2013、2014年的《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》未出版，因而缺少相關(guān)年份的扶貧重點(diǎn)縣貧困投入資金。

貧困率是貧困人口在農(nóng)村人口中的占比?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》提供了2002—2015年農(nóng)村人口數(shù)。[8]同時(shí)我們已獲得基于2008年標(biāo)準(zhǔn)的貧困率，用貧困率乘以農(nóng)村人口，可求得基于2008年標(biāo)準(zhǔn)的2002—2014年貧困人口;以扶貧重點(diǎn)縣扶貧投入資金除以貧困人口所得值，衡量扶貧政策的強(qiáng)度，我們稱(chēng)之為扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》提供了2002—2015年GDP及人口數(shù)，由此求得人均GDP，用以反映當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。需要說(shuō)明的是，由于所有價(jià)格數(shù)據(jù)均為當(dāng)年價(jià)格，需要將人均GDP和扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)轉(zhuǎn)化為基于不變價(jià)格的數(shù)據(jù)。表1報(bào)告了基于2002年不變價(jià)格的人均GDP和扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)。

用ORVRATE代表貧困率，PGDP代表人均GDP，PFOUND代表扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)，根據(jù)以上分析，我們構(gòu)造貧困率的回歸方程：

表2報(bào)告了采用OLS的回歸結(jié)果。模型1包含所有解釋變量，顯示人均GDP的符號(hào)與理論預(yù)期一致，但扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)的符號(hào)為正，與理論預(yù)期相反。相關(guān)分析顯示，人均GDP與扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)為0.912 5，因此模型1存在多重共線性問(wèn)題。為此，模型2去掉人均GDP，模型3去掉扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)再回歸，顯示兩者符號(hào)均與理論預(yù)期一致。

人均GDP的增長(zhǎng)和扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)對(duì)貧困率的下降在統(tǒng)計(jì)上均有顯著影響，下面進(jìn)一步分析兩個(gè)因素對(duì)貧困率下降相對(duì)作用的大小。模型2的判定系數(shù)R²為0.493 2，而模型3的判定系數(shù)為0.801 4，顯然僅包含人均GDP（PGDP）的模型對(duì)貧困率下降的解釋力要明顯超過(guò)僅包含扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)（PFOUND）的模型。就此而言，經(jīng)濟(jì)的普遍增長(zhǎng)對(duì)貧困率下降有更大解釋力。

從理論上看，人均GDP的提高顯然是扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)增加的原因，因?yàn)橹挥腥司鵊DP增加才可能增加用于扶貧的資金。圖3顯示，扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)隨人均GDP的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，只是2014年和2015年的扶貧政策強(qiáng)度指標(biāo)有大幅度增加。值得關(guān)注的是，雖然如此，但2014年和2015年貧困率并未大幅度下降。由此我們傾向認(rèn)為，扶貧政策在貧困率下降中發(fā)揮了一定作用，但經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)是導(dǎo)致貧困率下降更為基礎(chǔ)的原因。

三、扶貧政策效果檢驗(yàn)——基于問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)

2016年就中國(guó)扶貧政策，本文作者組織河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)生分11個(gè)調(diào)查隊(duì)赴全國(guó)22個(gè)省、直轄市和自治區(qū)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共獲得有效問(wèn)卷5407份，其中貧困人口樣本為1 262個(gè)。以下主要基于貧困人口的問(wèn)卷數(shù)據(jù)，分析各項(xiàng)扶貧政策對(duì)提高貧困人口收入的影響。

（一）貧困戶(hù)對(duì)扶貧政策的評(píng)價(jià)

2016年問(wèn)卷調(diào)查詢(xún)問(wèn)貧困戶(hù)對(duì)扶貧政策脫貧作用的評(píng)價(jià)。表3顯示，有57.91%（25.15%+32.76%）的受訪貧困戶(hù)認(rèn)為，扶貧政策在當(dāng)?shù)氐淖饔谩拜^小”甚至“幾乎沒(méi)有”，認(rèn)為扶貧政策作用“較大”和“很大”的比重為21.26%（16.94%+4.32%）。因此基于對(duì)受訪貧困戶(hù)的調(diào)查，扶貧政策的作用并沒(méi)有得到廣大貧困戶(hù)的認(rèn)可。

（二）各項(xiàng)扶貧政策實(shí)施效果檢驗(yàn)

以下我們進(jìn)一步檢驗(yàn)各項(xiàng)具體扶貧政策對(duì)提高貧困戶(hù)收入的作用。在評(píng)價(jià)一項(xiàng)扶貧政策對(duì)貧困人口收入的影響時(shí)，必須控制扶貧政策以外的其他控制變量。為此，我們構(gòu)造貧困人口收入回歸方程，其中包含各項(xiàng)政策變量以及影響貧困人口收入的其他控制變量。表4報(bào)告了各變量的定義、均值和方差。

2016年調(diào)查了農(nóng)民收入，用以檢驗(yàn)各項(xiàng)扶貧政策對(duì)提高貧困農(nóng)戶(hù)收入的影響。表5報(bào)告了采用OLS的貧困農(nóng)民收入方程的回歸結(jié)果。為了避免扶貧政策的相關(guān)性導(dǎo)致回歸方程出現(xiàn)多重共線性問(wèn)題，回歸方程一次只放一項(xiàng)扶貧政策變量，結(jié)果顯示無(wú)一變量的符號(hào)與理論預(yù)期一致且達(dá)到90%以上的顯著水平。

需要指出的是，貧困戶(hù)享受扶貧政策并不是隨機(jī)的，通常越貧困的貧困戶(hù)有更大的可能享受到扶貧政策。如此，會(huì)給回歸結(jié)果的解釋帶來(lái)一定困難：如果一項(xiàng)扶貧政策提高了貧困戶(hù)的收入，但由于是最貧困的貧困戶(hù)享受了這項(xiàng)扶貧政策，結(jié)果是享受了扶貧政策的貧困戶(hù)的收入仍然低于未享受扶貧政策的貧困戶(hù)，由此導(dǎo)致這項(xiàng)政策變量不顯著甚至符號(hào)為負(fù)。對(duì)此，在解釋回歸結(jié)果時(shí)需充分考慮到這一復(fù)雜性。以下我們對(duì)各項(xiàng)扶貧政策逐一進(jìn)行具體分析。

1.派駐村干部?！芭神v村干部”（CADRE）變量符號(hào)與理論預(yù)期一致但影響系數(shù)較低。2016年問(wèn)卷調(diào)查請(qǐng)所在村有駐村干部的貧困戶(hù)評(píng)價(jià)駐村干部幫扶作用的大小。表6顯示，對(duì)駐村干部幫助評(píng)價(jià)“很小”“較小”的占比為42.65%（17.12%+25.53%），而評(píng)價(jià)“較大”“很大”的占比僅為13.21%（9.01%+4.20%）?？傮w來(lái)說(shuō)，駐村干部幫扶作用并沒(méi)有得到貧困戶(hù)的廣泛肯定。

2. 小額扶貧貸款?！靶☆~扶貧貸款”（LOAN）變量符號(hào)與理論預(yù)期一致但影響系數(shù)較低。然而，我們并不必然肯定小額扶貧貸款對(duì)脫貧沒(méi)有作用，主要是因?yàn)楂@得的小額貸款樣本量較小，獲得性低。在回答小額貸款問(wèn)題的789戶(hù)中，有43個(gè)受訪貧困戶(hù)報(bào)告獲得小額貸款，所占比例為5.45%。如此小的獲得扶貧貸款樣本有可能導(dǎo)致失去統(tǒng)計(jì)上的顯著性。需要指出的是，如此低的小額貸款獲得性，即便對(duì)少量獲得小額貸款的貧困戶(hù)的脫貧有顯著作用，但整體而言，脫貧作用必然是有限的。

3. 救濟(jì)款?！熬葷?jì)款”（HANDOUTS）變量的符號(hào)為負(fù)且不顯著。就此而論，扶貧救濟(jì)款對(duì)增加貧困戶(hù)的收入作用是不顯著的。符號(hào)為負(fù)很可能與最貧困的貧困戶(hù)才有更多的可能獲得救濟(jì)款有關(guān)。為了進(jìn)一步了解救濟(jì)款對(duì)貧困戶(hù)脫貧的作用，2016年問(wèn)卷調(diào)查請(qǐng)2015年領(lǐng)取扶貧救濟(jì)款的貧困戶(hù)，評(píng)價(jià)所領(lǐng)取的扶貧救濟(jì)款對(duì)其脫貧作用的大小。共有295位貧困戶(hù)對(duì)所領(lǐng)到的扶貧救濟(jì)款的扶貧效果作出評(píng)價(jià)。表7顯示，對(duì)扶貧效果評(píng)價(jià)“很小”“較小”占比為39.32%（14.24%+25.08%），而“較大”“很大”占比為21.70%（17.97%+3.73%）。因此，扶貧救濟(jì)款的扶貧效果并沒(méi)有得到貧困戶(hù)的普遍肯定。

4. 開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。政策變量中，“扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”（DEVELOP）變量符號(hào)與理論預(yù)期相反且不顯著。2016年問(wèn)卷調(diào)查詢(xún)問(wèn)受訪貧困農(nóng)民：政府有沒(méi)有在您所在村推廣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目？在回答該問(wèn)題的849位貧困人口樣本中，有617位貧困人口報(bào)告本村有政府推廣的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。針對(duì)所在村有政府開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的貧困人口，進(jìn)一步詢(xún)問(wèn)：如果有的話(huà)，其幫助如何？表8顯示，貧困人口認(rèn)為政府推廣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目幫助“很小”“較小”的比例為35.38%（14.12%+21.26%），認(rèn)為幫助“有些”、“很大”的比例為31.07%（27.42%+3.65%）。總體來(lái)說(shuō)，貧困農(nóng)民對(duì)政府推廣的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目效果的評(píng)價(jià)存在較大分歧。

5. 基礎(chǔ)設(shè)施投入?！盎A(chǔ)設(shè)施投入”（INFRAST）變量符號(hào)與理論預(yù)期相反且比較顯著。一個(gè)合理的解釋是，早在20世紀(jì)80年代中國(guó)就已在農(nóng)村開(kāi)始基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展最快的當(dāng)屬“村村通公路工程”。2014年發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村公路發(fā)展十年》報(bào)告，截止到2013年底，99.97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.70%的建制村通了公路，其中97.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和89.0%的建制村的公路是瀝青路、水泥路。[9]而到2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，提出要加強(qiáng)貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這可以解讀為，到2016年“村村通公路工程”已近尾聲。如果這時(shí)一個(gè)村還在實(shí)施“村村通公路工程”，可以斷定，這個(gè)村的交通一定很落后。如果我們把一般村民感受到的政府基礎(chǔ)設(shè)施投入更多地理解為村村通公路，就意味著這個(gè)村是一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施落后的村，當(dāng)然村民的收入就低。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)貧困戶(hù)所在村有政府基礎(chǔ)設(shè)施投入的貧困戶(hù)年均收入為18 773.67元，比無(wú)政府基礎(chǔ)設(shè)施投入地區(qū)貧困戶(hù)年均收入要低4.27%。

基于以上分析我們認(rèn)為，并沒(méi)有充分證據(jù)顯示大多扶貧政策對(duì)增加貧困戶(hù)收入有顯著作用。當(dāng)然，我們也要注意到，仍有一定比例受到具體扶貧政策影響的貧困戶(hù)給予了扶貧政策以肯定。

（三）扶貧政策的成本—收益分析

任何扶貧政策的實(shí)施都代表著社會(huì)資源的付出，因此一項(xiàng)扶貧政策的合理性，除檢驗(yàn)該政策對(duì)提高貧困人口收入是否具有顯著作用之外，還需進(jìn)行成本—收益分析。如果一項(xiàng)政策可以顯著提高貧困居民收入但其耗費(fèi)成本過(guò)大，則其仍不是合理的扶貧政策。比如，受到廣泛報(bào)道的四川省雅安市的“懸崖村”修建鋼筋結(jié)構(gòu)梯道就是一個(gè)值得討論的案例。該村從山底的小學(xué)到山頂?shù)拇迩f的海拔高差將近1 000米。過(guò)去村民走向外面世界需要攀爬落差800米的懸崖，越過(guò)13級(jí)218步藤梯。2016年政府投入近2 800多萬(wàn)元建設(shè)了一條鋼筋結(jié)構(gòu)梯道，初步解決群眾出行安全問(wèn)題，且打算繼續(xù)投入資金改善村落環(huán)境，然而受益人數(shù)只有400多人。即便投入如此巨大，但“懸崖村”村民出行仍很困難。試想，若將2 800萬(wàn)元均分到人，實(shí)行易地搬遷，可能會(huì)取得更好的扶貧效果。任何一項(xiàng)有效的扶貧政策只有通過(guò)成本—收益分析的檢驗(yàn)，才可認(rèn)定為合理的扶貧政策。

四、扶貧政策效果有限的理論分析及扶貧政策的選擇

筆者認(rèn)為，貧困可以理解為貧困人口沒(méi)有與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合，即沒(méi)有與有效率的物質(zhì)資本、人力資本、企業(yè)家才能甚至土地實(shí)現(xiàn)良好的結(jié)合，從事有效率的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由此導(dǎo)致其收入過(guò)低，成為貧困人口。這一命題可進(jìn)一步展開(kāi)：在貧困區(qū)存在大量勞動(dòng)力，但缺少物質(zhì)資本、人力資本、企業(yè)家才能甚至土地，就導(dǎo)致在貧困區(qū)對(duì)勞動(dòng)力的需求有限。這時(shí)貧困人口就處在一個(gè)勞動(dòng)力供給嚴(yán)重過(guò)剩的區(qū)域市場(chǎng)，由此導(dǎo)致貧困人口的勞動(dòng)力在貧困區(qū)定價(jià)過(guò)低。一個(gè)事實(shí)可為這一分析提供佐證：農(nóng)民工外出打工顯著提高了其收入，就可以理解為農(nóng)村勞動(dòng)力與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合的結(jié)果。為了使廣大貧困人口盡快擺脫貧困，中國(guó)政府投入巨大，但這些扶貧政策難以普遍實(shí)現(xiàn)貧困人口與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合，因?yàn)榉鲐毿Ч邢蓿蚰軌蜃屫毨丝诘氖杖氤^(guò)貧困線，但難以實(shí)現(xiàn)其收入的正常化，即獲得與城鎮(zhèn)居民相仿的收入。我們將這類(lèi)扶貧政策稱(chēng)為政府導(dǎo)向型扶貧政策。

在中國(guó)貧困人口之所以難以與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合，關(guān)鍵在于缺少城鄉(xiāng)統(tǒng)一高流動(dòng)性的要素市場(chǎng)，尤其是勞動(dòng)市場(chǎng)。有兩項(xiàng)制度妨礙這一市場(chǎng)的形成：一是土地集體所有制，二是城鄉(xiāng)分隔的戶(hù)籍制度。土地集體所有制限制了土地交易，進(jìn)而難以形成規(guī)模適度的自耕農(nóng)家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入正常化。城鄉(xiāng)分隔的戶(hù)籍制度阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及時(shí)離開(kāi)農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力剩余嚴(yán)重，農(nóng)民收入低下進(jìn)而貧困，進(jìn)城農(nóng)民因戶(hù)籍歧視在城鎮(zhèn)勞動(dòng)市場(chǎng)的表現(xiàn)也受到嚴(yán)重影響，進(jìn)而又減弱農(nóng)村勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)就業(yè)的愿望，加劇農(nóng)村勞動(dòng)力的剩余，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村的貧困。[10]

由此筆者主張，實(shí)現(xiàn)貧困人口與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合的關(guān)鍵在于，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一高流動(dòng)性的要素市場(chǎng)，尤其是勞動(dòng)市場(chǎng)。這意味著要解決中國(guó)貧困問(wèn)題，還有另一選擇：充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，核心在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一高流動(dòng)性的要素市場(chǎng)，尤其是勞動(dòng)市場(chǎng)。我們把政府通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一高流動(dòng)性的要素市場(chǎng)，讓貧困人口通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)與有效率的生產(chǎn)要素相結(jié)合的扶貧政策，稱(chēng)為市場(chǎng)導(dǎo)向型扶貧政策。

顯然，兩種扶貧政策都是必須的，也可以這么認(rèn)為，未來(lái)中國(guó)扶貧政策的選擇就在于如何實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向型扶貧政策與市場(chǎng)導(dǎo)向型扶貧政策的適當(dāng)組合。但基于以往政府導(dǎo)向型扶貧政策對(duì)提高貧困人口收入有限的顯著性而言，筆者認(rèn)為未來(lái)的扶貧政策應(yīng)更多地發(fā)揮市場(chǎng)作用，也就是要更多地實(shí)施市場(chǎng)導(dǎo)向型扶貧政策，這與整個(gè)中國(guó)的改革方向是一致的。

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Effect Examination and Policy Choice of China's Poverty Alleviation Policy

Fan Ming， Luo Yan， Wang Feifei

（Collaborative Innovation Center of Urban-rural Coordinated Development of Henan Province， Henan University of Economics and Law，

Zhengzhou 450046， China）

Abstract： Since 1986， the Chinese government has allocated more and more resources to implement the poverty alleviation policy of the modern sense， and therefore the effect of the policy needs to be examined. It is found that both input of the poverty alleviation policy and general economic growth have statistically significant effects on the decline of the poverty rate， but the latter has more explanatory power. Based on the data of survey covering 22 provinces， municipalities and autonomous regions in 2016， the empirical research finds that most of poverty alleviation policies have no statistically significant effect on the increase in income of the poor. So it is suggested that the general growth of economy is the basic reason for the decline of the poverty rate in China， and the effect of poverty alleviation policy has been exaggerated. The basic cause of poverty is difficulties for the poor combing with efficient production factors. However， currently most of poverty alleviation policies do not target the combination in China. Therefore， the focus of poverty alleviation policy should promote the combination of the poor and efficient production factors， which involves important reform of the system.

Key words： poverty alleviation policy， decline of poverty rate， economic general growth， effect of examination