陳煒煜+王丹

【摘 要】 善治是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，與社會主義核心價(jià)值觀有很大的契合性。政府與公民對公共事務(wù)的合作管理是實(shí)現(xiàn)善治的“助推器”?；诠彩芡胸?zé)任產(chǎn)生的國家審計(jì)，應(yīng)致力于推進(jìn)善治進(jìn)程，有效化解“塔西佗陷阱”產(chǎn)生的社會危害。社會信任危機(jī)源于政府層面和公民層面的信息不對稱，對這兩方面原因的分析顯示，建立國家審計(jì)機(jī)關(guān)與公民的協(xié)同合作機(jī)制，使公民能夠全過程參與國家審計(jì)，不僅能夠極大地弱化政府與公民之間的“信任隔閡”，而且有助于推動社會的民主法治化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】 國家審計(jì)； 公民參與； 善治； 全過程合作機(jī)制； 獲得感

【中圖分類號】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）01-0146-04

一、引言

誠信是社會良性運(yùn)行的道德基礎(chǔ)。政府公信力是社會信用體系的核心。良好的政府公信力對市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會管理效率的提高以及全社會信用體系的構(gòu)建等諸多方面具有重要的意義[1]。習(xí)近平總書記2014年指出：“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負(fù)面評價(jià)……當(dāng)然我們沒有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴(yán)重，必須下大氣力加以解決”[2]。這種“塔西佗陷阱”式信任危機(jī)的存在，主要基于兩個方面的共同作用：首先，是政府治理層面公信力的流失；其次，是公民精神層面獲得感的缺失。要走出“塔西佗陷阱”，建立依托于政府與公民相互信任之上的國家治理機(jī)制，就必須重構(gòu)官民“信任紐帶”，讓政府與公民“擰成一股繩”，打造官民互信的“善治”政治生態(tài)制度體系。

2017年3月28日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見》，在“全面加強(qiáng)政府自身建設(shè)”部分對審計(jì)署等國務(wù)院部門做出了總體工作部署：“強(qiáng)化督察問責(zé)……堅(jiān)決治理政務(wù)失信”。彰顯了政府在提升公信力方面的堅(jiān)定決心，同時(shí)明確了審計(jì)機(jī)關(guān)在化解“政務(wù)失信”危機(jī)中的重要地位。

一般認(rèn)為，現(xiàn)代民主國家良好運(yùn)作的不可或缺的先決條件之一是存在一個審查、監(jiān)督其經(jīng)濟(jì)活動的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)。一個國家擁有一個獨(dú)立、能干、非政治化且公信力較強(qiáng)的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，并以勤勉和專業(yè)的方式保護(hù)公共資金的支出和效益，已成為一種時(shí)代共識。因此，國家審計(jì)作為民主法治的產(chǎn)物和工具，在運(yùn)作的全過程中就不能脫離公民的意愿，更不能沒有公民的參與。

二、國家善治與公民參與國家審計(jì)全過程

國家治理走向還政于民的善治是國際發(fā)展趨勢。聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會（U.N. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）在《何謂善治？》（What is Good Governance？）中提出了善治的八個主要特征：參與性、協(xié)商一致、公信力、透明、響應(yīng)、有效率和效果、公平并包容、遵循法治[3]。善治的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力向公民的回歸，是民主法治的真正體現(xiàn)。善治的有效實(shí)現(xiàn)方式是政府與公民對公共事務(wù)的合作管理，善治的實(shí)現(xiàn)能夠“破解”政府不再被信服的困境——“塔西佗陷阱”。當(dāng)然，是否參與國家治理是公民的權(quán)利，但建立公民參與國家治理的協(xié)同合作機(jī)制是政府的義務(wù)，是保障公民微弱的呼聲也能夠被政府傾聽的可能途徑。

在審計(jì)全覆蓋的工作導(dǎo)向之下，讓公民在國家審計(jì)的全過程中起到作用，就等同于公民有機(jī)會以間接方式參與社會公共事務(wù)。在審計(jì)全程參與的過程中，公民不僅行使了監(jiān)督權(quán)，同時(shí)對社會公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)也將得到主張。公民參與國家審計(jì)的全過程能夠最大限度促使政府由過度管制政府走向授權(quán)分權(quán)政府，從透明度受限政府走向透明度較高政府，從公信力不足政府走向公信力較強(qiáng)政府，以更高的行政效率、更多的公民支持，推動國家治理從“管治”走向“善治”。公民參與審計(jì)全過程與國家善治之間的辯證關(guān)系如圖1所示。

三、國家審計(jì)機(jī)關(guān)與公民全過程合作的路徑與機(jī)制

從人民中汲取治國理政的智慧和力量，可以增強(qiáng)人民群眾精神層面的獲得感，并最大程度化解政府與公民的“信任隔閡”。為了恰當(dāng)、有序地發(fā)揮公民的參與作用，有必要在對我國公民參與審計(jì)路徑進(jìn)行全方位分析的基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)有參與模式的局限性，構(gòu)建適合我國國情的、互動性強(qiáng)且具體的國家審計(jì)機(jī)關(guān)與公民的全過程合作機(jī)制。

（一）我國公民參與國家審計(jì)的路徑分析

對我國公民參與國家審計(jì)的參與主體、參與方式、參與平臺進(jìn)行問題剖析，探尋原有參與路徑的弊端所在，是構(gòu)建“有機(jī)會”“有渠道”“有保障”的公民參與機(jī)制的重要前提。

1.公民參與國家審計(jì)的主體

公民參與國家審計(jì)的主體可以劃分為兩種類型：公民個體參與和公民團(tuán)體參與[4]。所謂公民個體參與是指公民以個體形式參與國家審計(jì)；公民團(tuán)體參與則是指公民以團(tuán)體形式參與國家審計(jì)。公民參與團(tuán)體又包括公民正式組織團(tuán)體和公民非正式組織團(tuán)體。

目前我國國家審計(jì)的公民參與無論是個體參與還是團(tuán)體參與，均主要集中于專家學(xué)者、社會精英，參與受限的公民僅能以社會輿論方式發(fā)表意見，影響了國家審計(jì)的大眾認(rèn)可度，更阻礙了公平公正治國理念的真正實(shí)現(xiàn)。國家善治要求社會中的任何公民均能感受到不被排除在主流社會之外，但參與主體有“門檻”限制，讓多元治理的治理理念難以真正踐行。因此，有必要提供便利的參與條件，使包括基層群眾、弱勢群體在內(nèi)的全體公民能夠“有機(jī)會”參與到國家審計(jì)之中。

2.公民參與國家審計(jì)的方式

公民參與國家審計(jì)既為雙方合作，必定有來自政府的引導(dǎo)，故而公民參與國家審計(jì)的方式主要分為兩類：由政府引導(dǎo)的公民主動型參與和由政府引導(dǎo)的公民被動型參與。由政府引導(dǎo)的公民主動型參與方式包括審計(jì)長信箱、咨詢委員會等；由政府引導(dǎo)的公民被動型參與方式包括聽證會、座談會等。

事實(shí)上，我國政府引導(dǎo)的公民參與方式無論是主動型還是被動型，總體都呈現(xiàn)出形式化、散亂化的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)人走政息的現(xiàn)象。浮于表面、流于形式的參與方式致使公民參與作用的發(fā)揮收效甚微，公民參與國家審計(jì)的方式不能系統(tǒng)化、固定化、長期化、便利化，導(dǎo)致了現(xiàn)有的公民參與方式缺乏全民認(rèn)知度和認(rèn)可度。因此，有必要設(shè)立統(tǒng)一且參與度較高的公民參與方式，讓公民能夠“有渠道”參與國家審計(jì)。endprint

3.公民參與國家審計(jì)的平臺

公民參與國家審計(jì)的平臺主要可分為兩種：線上參與平臺和線下參與平臺。線上參與平臺主要指公民通過微博、微信、官方網(wǎng)站等虛擬渠道參與國家審計(jì)；線下參與平臺則主要是指公民通過信件或面對面溝通等實(shí)體渠道參與國家審計(jì)。

我國當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)環(huán)境復(fù)雜，即使國家審計(jì)機(jī)關(guān)有意請公民參與相關(guān)項(xiàng)目的審計(jì)，公民的參與信息卻難以被搜集及整合；而公民參與審計(jì)的線下平臺又一直匱乏。公民審計(jì)信息在逐級傳遞的過程被衰減甚至切斷的風(fēng)險(xiǎn)也加大了公民線下參與國家審計(jì)的難度。參與人信息保密機(jī)制缺乏、參與成本較高等不利因素均抑制了公民參與審計(jì)的行為。因此，有必要建立健全公民線上、線下參與審計(jì)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，讓公民“有保障”地參與國家審計(jì)。

（二）公民參與國家審計(jì)全過程的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

我國《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”基于國家審計(jì)的專業(yè)性限制以及國家機(jī)密的保密性要求，由公民直接主導(dǎo)進(jìn)行國家審計(jì)不切實(shí)際。但公民參與國家審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對國家審計(jì)事項(xiàng)的事前指引、事中監(jiān)督、事后問責(zé)，對于遏制不良輿論環(huán)境，滿足公民參政議政需要，乃至推動國家善治意義重大。

1.對審計(jì)事項(xiàng)的事前指引：審計(jì)項(xiàng)目選擇

讓公民及早參與審計(jì)工作，協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)項(xiàng)目選擇，可以實(shí)現(xiàn)公民參與對審計(jì)的事前指引職能。我國《審計(jì)準(zhǔn)則》第二十八條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)初步選擇審計(jì)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)關(guān)注“群眾舉報(bào)、公眾關(guān)注”的事項(xiàng)，鑒于我國政府公信力呈現(xiàn)出從中央到地方逐級差序遞減的信任格局，可以首先著手建立線下實(shí)體的審計(jì)“申訴受理中心”，以擴(kuò)大基層審計(jì)參與人的受眾范圍，為基層審計(jì)參與人提供便利的參與條件。例如，韓國審計(jì)監(jiān)察院開設(shè)了三個線下實(shí)體申訴中心接受公民的審計(jì)請求，在政府部門受理的審計(jì)請求中，64%的請求得到了回應(yīng)，并產(chǎn)生了相應(yīng)的審計(jì)成果[5]。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)做法，在我國，建立線下的基層審計(jì)申訴受理中心是可行且必要的。

為預(yù)防公民的審計(jì)請求在自下而上的傳遞過程中“夭折”，同時(shí)避免違規(guī)越級申訴所導(dǎo)致的社會沖突，搭建線上的審計(jì)請求受理平臺也已經(jīng)刻不容緩。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按照2017年《政府工作報(bào)告》中關(guān)于“加快國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成全國統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺”的工作部署，打通從地方到中央的審計(jì)訴求傳遞渠道，建立全國統(tǒng)一的線上“審計(jì)申請平臺”，以接受因線下審計(jì)申請受阻而無法表達(dá)的，來自完全民事行為能力人的審計(jì)請求，并對該平臺的功能進(jìn)行綜合性擴(kuò)展，為公民的后續(xù)參與提供技術(shù)支持。

線上平臺、線下平臺協(xié)調(diào)配合對審計(jì)請求進(jìn)行匯集整合，能使公民的集聚效用以最恰當(dāng)?shù)姆绞奖憩F(xiàn)出來，避免矛盾激化。各地區(qū)“申訴受理中心”以及全國統(tǒng)一“審計(jì)申請平臺”如果得到推廣普及，作用將不僅局限于疏導(dǎo)公民的不滿情緒，而且相關(guān)線索也可以為紀(jì)檢、監(jiān)察提供工作導(dǎo)向，最終實(shí)現(xiàn)公民參與的國家治理——“善治”。

2.對審計(jì)事項(xiàng)的事中監(jiān)督：審計(jì)過程溝通

讓公民參與到審計(jì)事項(xiàng)的進(jìn)程中，與審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)的溝通，并糾偏審計(jì)工作，可以實(shí)現(xiàn)公民參與對審計(jì)事項(xiàng)的事中監(jiān)督職能。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過官方平臺向社會公布擬審計(jì)的項(xiàng)目，并鼓勵有意愿參與審計(jì)項(xiàng)目的公眾參與人進(jìn)入到審計(jì)程序，使參與人能夠根據(jù)審計(jì)工作的進(jìn)展提供審計(jì)線索或?qū)徲?jì)證據(jù)，并據(jù)此適時(shí)調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)、完善審計(jì)內(nèi)容，甚至修改審計(jì)程序。由于國家審計(jì)的類型包含財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、國有企業(yè)審計(jì)、行政事業(yè)單位審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、外資審計(jì)、政府績效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，不同類型的審計(jì)所適用的審計(jì)程序不盡相同，所以，有必要制定與各類型審計(jì)相匹配的公民參與策略，使來自公民的審計(jì)信息能夠有針對性地推進(jìn)審計(jì)工作的開展。

審計(jì)機(jī)關(guān)是行使監(jiān)督權(quán)力的主體，對審計(jì)機(jī)關(guān)的“再監(jiān)督”問題一直處在艱難的探索中，卻又無法破解。2015年12月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，明確提出要加強(qiáng)對審計(jì)機(jī)關(guān)的再監(jiān)督：“審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持陽光法則，加大公開透明度，自覺接受人民監(jiān)督?！盵6]公民參與審計(jì)的過程，也就是審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我公開“納諫”的過程。公民對審計(jì)工作內(nèi)容甚至是審計(jì)人員工作作風(fēng)的及時(shí)“雙糾偏”，將有力地提升國家審計(jì)的精準(zhǔn)度與可信度，讓審計(jì)機(jī)關(guān)的“權(quán)力”運(yùn)行在公眾的監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)公民對審計(jì)機(jī)關(guān)真正的再監(jiān)督。

3.對審計(jì)事項(xiàng)的事后問責(zé)：審計(jì)結(jié)果跟蹤

公民可以通過評價(jià)反饋以及輿論監(jiān)督的方式推進(jìn)審計(jì)結(jié)果的后續(xù)處理，實(shí)現(xiàn)公民參與對審計(jì)事項(xiàng)的事后問責(zé)職能。公民的審計(jì)事后參與主要指審計(jì)結(jié)果公告階段的公民參與。以善治的視角，審計(jì)結(jié)果公告機(jī)制建立既然是意在增強(qiáng)政務(wù)公開的透明度，就應(yīng)當(dāng)注重雙向溝通的效力與效果。所以，首先應(yīng)按審計(jì)項(xiàng)目總量的一定比例同步設(shè)置各級審計(jì)機(jī)關(guān)對外發(fā)布審計(jì)公告的保底數(shù)，規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布審計(jì)公告的時(shí)間，淡化審計(jì)公告的公文色彩，提高公告披露問題的充分性和透明度。其次，在審計(jì)公告發(fā)布的同時(shí)，可以采用網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查的形式，讓公民對審計(jì)公告發(fā)表意見并進(jìn)行滿意度調(diào)查。公民對審計(jì)結(jié)果的評價(jià)反饋能夠助推審計(jì)結(jié)果公告機(jī)制的優(yōu)化。

審計(jì)的根本價(jià)值在于審計(jì)公告的運(yùn)用與審計(jì)整改措施的落地，但我國審計(jì)機(jī)關(guān)并沒有執(zhí)法權(quán)，后續(xù)的相關(guān)處理需由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)來完成。審計(jì)部門的移送案件數(shù)量與被移送案件部門的立案數(shù)量之比（立案率）卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會預(yù)期[7]。在新媒體條件日益便利的情況下，可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺建立審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的案件銜接系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)對不予立案的移送案件做出公開說明，讓公民的情緒反饋及焦點(diǎn)跟蹤助推審計(jì)公告的高效利用。

在公民參與審計(jì)的全過程中，為保障信息資源在不同階段能夠流動，并被審計(jì)機(jī)關(guān)連續(xù)、高效地使用，需要政府提供集多種參與功能于一體的綜合性服務(wù)平臺支持。公民的參與將督促審計(jì)機(jī)關(guān)及被審計(jì)單位自省，并推動審計(jì)機(jī)關(guān)及相關(guān)政府部門將公民的意愿帶入下一個工作循環(huán)，促使國家治理能力在這種良性循環(huán)中循序漸進(jìn)地提升。國家審計(jì)機(jī)關(guān)與公民全過程合作的路徑與機(jī)制如圖2所示。endprint

四、研究結(jié)論與政策建議

國家審計(jì)服務(wù)于公民，更需要來自公民的合作。在政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，公民參與必須解決好很多基本問題，如政治冷漠、非法參與、與主流意識形態(tài)沖突、失去控制等參與危機(jī)。因此，要實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)機(jī)關(guān)與公民的和諧合作，需要“立”好法、“引”好路、“控”好度，來保障與規(guī)范公民的審計(jì)參與行為。

（一）“立”好公民參與的“法”

法律保障是公民依法合理行使權(quán)利的重要前提。公民作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，理應(yīng)自動權(quán)衡參與成本與所獲收益之間的關(guān)系。舉報(bào)行為本身就是與違法犯罪行為進(jìn)行斗爭的正義表現(xiàn)，如果參與者因信息泄露存在被報(bào)復(fù)的威脅，其人身安全卻得不到法律的保護(hù)，公民放棄成為審計(jì)參與者的可能性就會增大。所以，有必要在條件成熟時(shí)制定《國家審計(jì)參與人保護(hù)法》，對提供有效審計(jì)信息的審計(jì)參與人給予必要保護(hù)。條件具備時(shí)還可以根據(jù)參與人提供的審計(jì)信息價(jià)值給予不同金額的物質(zhì)補(bǔ)助。只有參與人個人信息、人身安全、參與成本都納入了法律的保護(hù)，方能激發(fā)公民參與的需求，并讓公民參與國家審計(jì)的全過程有法可依。

（二）“引”好公民參與的“路”

公民依法參與國家審計(jì)不能離開政府的引導(dǎo)教育。2017年1月中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，“截至2016年12月，我國包括支付寶/微信城市服務(wù)，政府微信公眾號、網(wǎng)站、微博、手機(jī)端應(yīng)用等在內(nèi)的在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)到2.39億，占總體網(wǎng)民的32.7%”[8]。在網(wǎng)絡(luò)條件日益成熟的今天，善用政府主流社會輿論平臺，通過指定的官方微博、公眾號對公民參與審計(jì)行為進(jìn)行宣傳，結(jié)合線上平臺，開展持續(xù)的線下審計(jì)參與引導(dǎo)教育，力爭低成本、大范圍地影響受眾，喚醒公民參與國家審計(jì)的熱情，營造全民監(jiān)督的國家治理氛圍，夯實(shí)善治的基礎(chǔ)。

（三）“控”好公民參與的“度”

“放開”公民參與并不等于“放縱”公民參與，公民參與國家審計(jì)需要警惕“過猶不及”。如果參與人提供不實(shí)信息，將阻礙審計(jì)進(jìn)展、降低審計(jì)效率，有鑒于此，政府可以成立公民審計(jì)信息調(diào)查小組，整合相關(guān)部門的人力、物力，對公民提供的審計(jì)信息進(jìn)行審核與篩選，通過適當(dāng)?shù)膮⑴c行為“過濾”，防范不實(shí)謠言、反動言論及非法參與。同時(shí)，對于動機(jī)不純的惡意參與人加以懲戒，以此方式，國家審計(jì)的全過程合作機(jī)制對于國家善治進(jìn)程的推進(jìn)才會產(chǎn)生持續(xù)效力。

總而言之，實(shí)現(xiàn)國家善治并非一蹴而就，需要多方面的配合與努力，但就國家審計(jì)而言，要成為政府部門與公民之間矛盾的“減壓閥”，推進(jìn)國家善治進(jìn)程，完善國家審計(jì)機(jī)關(guān)與公民的全過程合作機(jī)制是必經(jīng)途徑。公民的訴求滲透審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)工作，不僅可以揭開國家審計(jì)因?qū)I(yè)化程度較高而蒙上的“神秘面紗”，而且可以讓更多的公民通過參與公共事物管理工作，監(jiān)督政府部門依法履行公共受托責(zé)任。暢通公民與政府的溝通渠道，讓公民參與到國家審計(jì)的全過程，搭建一座公民與政府之間的“信任橋梁”，走出“塔西佗陷阱”將指日可待。

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