文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

顧永超（蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院）

甘肅省張掖市肅南裕固族自治縣，是祁連山這座“母親山”的主要守護者，全縣75%的轄區(qū)面積處于祁連山國家級自然保護區(qū)內(nèi)，是河西五市乃至內(nèi)蒙古西部地區(qū)的“生命線”和“綠色水庫”。

一、祁連山國家級自然保護區(qū)肅南段草原生態(tài)環(huán)境保護的成效

鑒于祁連山草原生態(tài)環(huán)境特殊的戰(zhàn)略地位，多年來，肅南縣始終堅持把守護祁連山草原生態(tài)安全屏障作為立縣之本，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，有效落實保護治理措施，促進了林草植被恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，為河西地區(qū)乃至內(nèi)蒙古西部經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐，做出了巨大貢獻。

一是樹立草原生態(tài)優(yōu)先的綠色發(fā)展理念。立足肅南所處的區(qū)位和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，確立“生態(tài)立縣”的戰(zhàn)略定位，先后制定出臺了《草原管理條例》《草原管理條例實施細則》《草原防火條例》《礦產(chǎn)資源管理條例》等法規(guī)，編制了《生態(tài)文明示范縣建設(shè)規(guī)劃》，將生態(tài)文明建設(shè)納入“十三五”規(guī)劃綱要，提出建設(shè)“綠色肅南”的目標，從筑牢草原生態(tài)安全屏障、探索建立草原生態(tài)補償機制、加強草原生態(tài)環(huán)境綜合治理等方面發(fā)力，打造山清水秀、天藍地綠的美麗草原家園。同時，在全縣深入開展草原生態(tài)文明理念教育和生態(tài)文明創(chuàng)建活動，積極爭創(chuàng)全國生態(tài)文明示范縣，綠水青山就是金山銀山的理念深入人心。

二是積極爭取國家對草原生態(tài)保護的政策支持?？偼顿Y79.9億元的《祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已經(jīng)國務(wù)院批準，山水林田湖草生態(tài)治理工程規(guī)劃也已編制完成。積極爭取生態(tài)保護項目資金10多億元，實施黑河流域綜合治理、退牧還草、草原補獎?wù)叩炔菰鷳B(tài)環(huán)境保護項目10多項，累計完成退牧還草和草原補獎面積1956萬畝；其中：禁牧684萬畝，休牧770萬畝，劃區(qū)輪牧130萬畝，清除草原毒草、補播改良372萬畝，100%的冬春草場和70%的夏秋草場完成了圍欄封育，減畜29萬個羊單位，禁牧區(qū)牧草平均高度從2011年的9.11厘米提高到2016年的14.9厘米，平均蓋度從2011年的73.71%提高到2016年的80.14%，畝產(chǎn)草量從82.01千克提高到103.35千克，提高了20.6%，草群優(yōu)質(zhì)叢生牧草比例上升到58%以上。減輕了天然草原放牧壓力、促使天然草原休養(yǎng)生息，生物多樣性得到恢復(fù)，水源涵養(yǎng)功能明顯增強，牧民觀察到的野生動物的增加、草群密度的加大，部分夏季牧場斷流多年河流出現(xiàn)流水現(xiàn)象等，這些都是草原生態(tài)環(huán)境明顯改善的體現(xiàn)。

三是通過移民搬遷減少草原生態(tài)環(huán)境的人為影響。先后投資6億多元，實施農(nóng)牧民集中定居和牧民異地搬遷工程，引導(dǎo)祁連山生態(tài)保護核心區(qū)、緩沖區(qū)的農(nóng)牧民下山定居。建成牧民定居點18處，對祁連山生態(tài)核心區(qū)的4000多戶1萬多農(nóng)牧民進行了易地搬遷和集中定居，農(nóng)牧民集中定居率達到80%以上，不僅大大改善了牧民生活環(huán)境，而且減輕了草原生態(tài)承載壓力。

四是全力推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。堅持走生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化的發(fā)展路子，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，重點培育扶持對生態(tài)環(huán)境影響較小的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

綠色畜牧業(yè)方面，通過建設(shè)綠色有機畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地、推行集約化養(yǎng)殖模式，使全縣舍飼半舍飼養(yǎng)殖率達到70%以上，有效減輕了人畜對草原的生態(tài)壓力。同時，全面落實草原生態(tài)保護補獎?wù)?，從天然草原退出牲?1.23萬個羊單位，草地生態(tài)環(huán)境得到有效治理和保護。

生態(tài)工業(yè)方面，先后規(guī)劃建設(shè)了四個園區(qū)，其中祁青工業(yè)園區(qū)被確定為“全省新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地”和“全省循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)”，祁連玉文化產(chǎn)業(yè)園被確定為國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地，列入甘肅省華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)20個重點建設(shè)項目之一。選礦企業(yè)尾水全部實現(xiàn)循環(huán)利用。

特色旅游文化產(chǎn)業(yè)方面，把發(fā)展全域旅游作為貫徹“五大發(fā)展理念”的綜合載體和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，建成4A級旅游景區(qū)7個，是全省4A級旅游景區(qū)最多的縣份，被確定為首批262個“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建單位之一。開發(fā)生態(tài)觀光、游牧文化、民族風(fēng)情為主的體驗型旅游業(yè)態(tài)和登山探險、滑雪漂流、賽馬賽車等為主的特色旅游項目，帶動3000多農(nóng)牧民群眾就業(yè)，年接待游客400萬人，旅游業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重超過5%。

二、存在問題

一是草原牧區(qū)牧民群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)難度較大。目前，肅南縣仍有6000多戶2.4萬名農(nóng)牧民生活在祁連山自然保護區(qū)內(nèi)。這些牧民祖祖輩輩從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，增收致富技能單一，對草原的依賴性大，自主搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的愿望不強烈。一方面，把這部分群眾從保護區(qū)內(nèi)搬遷出來需要大量的資金投入；另一方面，搬遷后如果產(chǎn)業(yè)培育接續(xù)不上將難以保障他們的基本生活。

二是草原牧區(qū)生態(tài)環(huán)境保護治理投入不足。近年來，國家加大了祁連山草原生態(tài)環(huán)境保護投入力度，但由于歷史欠賬多、補助標準低等原因，現(xiàn)有的資金投入遠遠無法滿足祁連山草原生態(tài)保護的實際需要。而肅南縣將地方財政收入的近六分之一都用于生態(tài)保護，地方可用財力有限，致使草原生態(tài)環(huán)境管護和治理投入不足，生態(tài)環(huán)境局部好轉(zhuǎn)、整體惡化趨勢仍在進一步加劇。

三是草原生態(tài)管護任務(wù)十分繁重。保護區(qū)范圍內(nèi)天然草原面積2678萬畝，牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與保護草原生態(tài)環(huán)境矛盾突出，特別是牧民減畜、減收與保護草原生態(tài)環(huán)境矛盾突出、難度大。全縣設(shè)立縣鄉(xiāng)草原監(jiān)理機構(gòu)8個，有20名草原監(jiān)管執(zhí)法人員和204名村級草原管護員，人均管護面積達到134萬畝，遠遠高于林業(yè)人均5000～10000畝的管護標準。由于管護面積大、縣級財力有限，草原生態(tài)管護投入和管護人員不足的問題比較突出。

四是生態(tài)補償機制不健全。肅南縣為保護祁連山草原生態(tài)環(huán)境投入了大量的人力、物力、財力，并壓縮牲畜規(guī)模、控制資源開發(fā)，農(nóng)牧民增收和地方經(jīng)濟發(fā)展受到一定影響。但目前除了草原生態(tài)保護補助獎勵政策落實以外，天然林管護補償、水資源補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補償?shù)妊a償政策和流域、濕地、荒漠等生態(tài)補償修復(fù)機制尚未建立起來，保護與發(fā)展的矛盾日益突出。

三、幾點建議

1.建議盡快啟動祁連山水源涵養(yǎng)林生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理規(guī)劃?！兑?guī)劃》已于2011年4月完成總體規(guī)劃編制，納入國家“十二五”規(guī)劃內(nèi)容，2012年11正式獲得國務(wù)院批準，總投資79.9億元，其中甘肅省45.3億元，張掖市18.4億元，肅南縣11億元。但至今工程年度投資計劃尚未下達，具體建設(shè)任務(wù)、目標也不明確，從而影響了工程項目的推進。建議盡快啟動實施該項目，通過林地、草地、濕地保護與建設(shè)、水土保持、冰川環(huán)境保護、生物多樣性保護工程及科技支撐體系建設(shè)等一批重大生態(tài)恢復(fù)與綜合治理工程措施，對祁連山生態(tài)環(huán)境實行搶救性保護，切實加強祁連山生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)。

2.建議將肅南縣列為國家生態(tài)補償試點示范縣落實生態(tài)補償機制。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》明確提出要建立和完善重點生態(tài)區(qū)域補償機制。建議將肅南縣列為祁連山生態(tài)補償試驗區(qū)試點示范縣，探索建立生態(tài)補償機制，對生態(tài)功能區(qū)水、森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施、礦產(chǎn)資源、農(nóng)牧民收入等機會成本進行補償，通過對保護區(qū)域政府的經(jīng)濟補償，健全完善科學(xué)合理的生態(tài)保護成本分擔機制，為綜合治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)積累資金，激勵上游區(qū)域政府進一步加強生態(tài)環(huán)境資源的保護，促進環(huán)境資源的合理利用；通過對保護區(qū)域群眾的經(jīng)濟補償，改善上游區(qū)域群眾的生產(chǎn)、生活條件，調(diào)動其保護生態(tài)資源的自覺性和積極性；進而實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕。

3.建議國家通過實施重大生態(tài)治理項目促進祁連山生態(tài)治理。祁連山素有“萬寶山”之稱，蘊藏鎢鉬鐵銅煤鉛鋅等多種礦產(chǎn)資源，是甘肅省黑色有色金屬礦產(chǎn)的富集區(qū)。由于歷史原因，20世紀70～80年代祁連山礦產(chǎn)資源開發(fā)高峰期時，僅肅南縣境內(nèi)的祁連山中就分布著大小礦點368個，無序粗放式的開采引發(fā)了諸多生態(tài)環(huán)境問題。進入21世紀，通過整頓關(guān)閉、關(guān)井壓產(chǎn)、關(guān)小扶大、資源整合、兼并重組等過硬措施，80%的礦山已經(jīng)關(guān)閉，但也客觀存在采空區(qū)治理、廢棄礦山、無主尾礦庫等諸多遺留問題。近年來，肅南縣投入大量資金，對關(guān)停的礦山環(huán)境進行恢復(fù)治理，促進礦山復(fù)綠。由于計劃經(jīng)濟時期遺留或責任人滅失的礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題多，治理難度大，資金投入大，僅靠肅南縣自身投入捉襟見肘、難以為繼。2016年，編制上報了山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程，規(guī)劃投資67億元，對境內(nèi)需恢復(fù)治理的無主礦山、尾礦庫和地質(zhì)災(zāi)害點進行全面恢復(fù)治理。建議國家在山水林田湖生態(tài)修復(fù)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)災(zāi)害治理等重大生態(tài)工程項目和資金上對肅南縣給予傾斜支持。

4.建議支持肅南發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，促進生態(tài)環(huán)境保護。為加快推進農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、集中定居，通過舍飼養(yǎng)殖轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，肅南縣在祁連山外圍地帶規(guī)劃建設(shè)飼草料基地約20萬畝，規(guī)劃建設(shè)18個定居點，但一方面定居點供水、供暖、污水、垃圾處理等配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善；另一方面，因沒有黑河生態(tài)用水初始分配權(quán)，飼草料基地建設(shè)項目難以落地實施。建議對農(nóng)牧民定居區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予傾斜支持，加強生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)的政策扶持，尤其是在黑河初始水權(quán)分配上考慮肅南縣生態(tài)用水指標，支持飼草料基地建設(shè)，促進農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，減輕天然草原生態(tài)壓力，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展上減少對自然環(huán)境的干擾破壞。