邵凌云　余冬平

摘要：在推行軍費(fèi)績(jī)效管理的大背景下，績(jī)效管理已經(jīng)迫在眉睫。對(duì)國(guó)防預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是國(guó)防績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算的有效性審查，不僅能夠摒除以往投入型預(yù)算的重復(fù)建設(shè)、投入分散、資源浪費(fèi)等弊端，而且能夠提升軍事資源的配置效率和部隊(duì)的戰(zhàn)斗力，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，在梳理該領(lǐng)域的相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，分析了國(guó)內(nèi)外國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題、現(xiàn)狀，最后提出未來(lái)的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：國(guó)防預(yù)算； 績(jī)效評(píng)價(jià)； 問(wèn)題與現(xiàn)狀

中圖分類(lèi)號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.04.056

1引言

2017年我國(guó)國(guó)防預(yù)算為10211億元，首次突破一萬(wàn)億元大關(guān)，盡管只比2016年的國(guó)防預(yù)算增長(zhǎng)了7%，但還是引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。但是近年來(lái)，恐怖主義日益猖獗，朝鮮核問(wèn)題等都使我國(guó)的國(guó)家安全形勢(shì)變得日益復(fù)雜，仍需大量投入來(lái)保障國(guó)家安全。所以，在財(cái)政資源約束和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)的大背景下，加強(qiáng)國(guó)防預(yù)算評(píng)價(jià)和管理，用有限的預(yù)算解決關(guān)鍵的國(guó)防問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。另外，研究我國(guó)國(guó)防預(yù)算的績(jī)效水平，了解與國(guó)外的差距，為建立適合我國(guó)的國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)提升我國(guó)國(guó)防預(yù)算績(jī)效水平至關(guān)重要。

由于國(guó)防預(yù)算績(jī)的范圍十分廣泛，因此本文在研究過(guò)程中，對(duì)相關(guān)的國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)、軍費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)防績(jī)效管理等方面都進(jìn)行了梳理。本文以國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究為主線，以國(guó)內(nèi)、國(guó)外的國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)估過(guò)程和方法為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行歸納和梳理，分析了國(guó)外國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要流程以及國(guó)內(nèi)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的現(xiàn)狀和問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)還沒(méi)有形成系統(tǒng)的國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)于國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)取得了一些研究成果，但是也存在制度建設(shè)不完善、指標(biāo)權(quán)重賦值和評(píng)價(jià)方法單一的問(wèn)題。

2國(guó)外國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)概述

在國(guó)防預(yù)算績(jī)效管理方面，美國(guó)的國(guó)防預(yù)算績(jī)效管理從技術(shù)和流程上來(lái)說(shuō)都比較成熟和完善，具有借鑒意義，因此本文主要以美國(guó)為例進(jìn)行說(shuō)明。

美國(guó)國(guó)防部在國(guó)防預(yù)算的制定和實(shí)施過(guò)程中采用規(guī)劃-計(jì)劃-預(yù)算-執(zhí)行系統(tǒng)（PPBE）。美國(guó)國(guó)防部門(mén)的績(jī)效評(píng)估過(guò)程包括預(yù)算的制定及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估。在每個(gè)財(cái)年開(kāi)始之前，國(guó)防部長(zhǎng)辦公室要擬定下一個(gè)財(cái)年的《計(jì)劃預(yù)算決議》，總統(tǒng)簽署后交予管理與預(yù)算辦公室，最后提交給國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)審議通過(guò)后，同意按照《計(jì)劃預(yù)算決議》劃撥軍費(fèi)。資金劃撥完成后，內(nèi)部和外部審計(jì)系統(tǒng)要對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行評(píng)估審計(jì)。國(guó)防部系統(tǒng)以外的政府責(zé)任辦公室（GAO）則負(fù)責(zé)外部審計(jì)，對(duì)國(guó)防部的資金使用、軍事采辦等諸多項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，確保國(guó)防經(jīng)費(fèi)得以合理利用，并對(duì)浪費(fèi)情況進(jìn)行披露。

美國(guó)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的問(wèn)題主要在于技術(shù)和配套制度方面。首先，美國(guó)國(guó)防績(jī)效評(píng)價(jià)采用的核心技術(shù)是平衡計(jì)分卡技術(shù)。平衡計(jì)分卡在國(guó)防中的應(yīng)用就是將整個(gè)國(guó)防任務(wù)劃分為不同的方面，然后設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)或目標(biāo)值，用實(shí)際的執(zhí)行結(jié)果與設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)照，以此為該項(xiàng)任務(wù)的完成情況打分。平衡計(jì)分卡雖然能量化績(jī)效結(jié)果，但如果指標(biāo)值和戰(zhàn)略任務(wù)的劃分不能緊密聯(lián)系起來(lái)，測(cè)算出來(lái)的績(jī)效結(jié)果也將失去實(shí)際意義。其次，美國(guó)軍費(fèi)績(jī)效管理在配套制度方面也存在許多漏洞，如財(cái)務(wù)系統(tǒng)更新滯后；軍費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的一些績(jī)效指標(biāo)難以量化；即便推行的是績(jī)效預(yù)算制度，但評(píng)估結(jié)果與預(yù)算編制的聯(lián)系仍不夠緊密。

3我國(guó)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的現(xiàn)狀和問(wèn)題

相比于美國(guó)，我國(guó)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)起步晚，績(jī)效評(píng)價(jià)還不完善。但是國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，本文將圍繞國(guó)防預(yù)算績(jī)效管理的制度建設(shè)、指標(biāo)建立和評(píng)價(jià)方法三個(gè)方面來(lái)分析我國(guó)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀和問(wèn)題。

3.1國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的現(xiàn)狀

3.1.1國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度方面的現(xiàn)狀

相比于美國(guó)完善的國(guó)防績(jī)效管理體系，我國(guó)的國(guó)防績(jī)效管理制度建設(shè)不夠全面，沒(méi)有形成系統(tǒng)的、有針對(duì)性的國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章制度。

目前我國(guó)軍隊(duì)中與國(guó)防預(yù)算有關(guān)的規(guī)章制度較少，相關(guān)的制度有《中國(guó)人民解放軍財(cái)務(wù)條例》、《軍隊(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)定》。有學(xué)者指出，我國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該借鑒美軍的做法，盡快制定國(guó)防預(yù)算績(jī)效管理方面的制度條例，如可以制定《中國(guó)人民解放軍軍費(fèi)績(jī)效管理?xiàng)l例》，為國(guó)防預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)制定依據(jù)。

3.1.2國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的現(xiàn)狀

科學(xué)實(shí)用的預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是實(shí)施績(jī)效評(píng)估的重要基礎(chǔ)，因此指標(biāo)體系的建立一直是我國(guó)研究國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)的學(xué)者們十分關(guān)心的問(wèn)題。

目前，我國(guó)還沒(méi)有建立起統(tǒng)一的國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但已有部分學(xué)者在相關(guān)方面進(jìn)行了研究，建立起軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系以及軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系等績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。

軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建過(guò)程是根據(jù)軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)來(lái)確定軍隊(duì)預(yù)算的績(jī)效指標(biāo)體系，再依據(jù)不同的分析視角將績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行維度的劃分。也有學(xué)者從會(huì)計(jì)和實(shí)務(wù)的角度構(gòu)建預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出基本情況指標(biāo)、預(yù)算調(diào)整情況指標(biāo)、預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收支情況指標(biāo)、歷年經(jīng)費(fèi)結(jié)余使用情況指標(biāo)和實(shí)物資產(chǎn)管理情況指標(biāo)。

軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是一個(gè)多層次、多方位的層級(jí)結(jié)構(gòu)，在總體指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立二級(jí)指標(biāo)和下層指標(biāo)，并且要根據(jù)指標(biāo)體系的特點(diǎn)選擇層次分析法、排序法或者專(zhuān)家直觀判斷法來(lái)對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行合理賦值。還有學(xué)者認(rèn)為軍費(fèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)分為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)兩大類(lèi)，并采用層次分析法等多種方法對(duì)指標(biāo)權(quán)重賦值。

3.1.3國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究方法的現(xiàn)狀

（1）方法論的現(xiàn)狀。

方法論探討主要是評(píng)價(jià)方法在國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用研究。早期的國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要包括國(guó)防支出前的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和支出后的績(jī)效評(píng)價(jià)。運(yùn)用的主要方法就是借鑒平衡計(jì)分卡技術(shù)，通過(guò)實(shí)際成本—預(yù)算成本、實(shí)際績(jī)效指標(biāo)—預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的比較來(lái)衡量某一項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)節(jié)約性，測(cè)度項(xiàng)目的有效性。后來(lái)有學(xué)者借鑒了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一般績(jī)效評(píng)價(jià)方法，提出對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)可以采用成本-效益分析、專(zhuān)家評(píng)議以及問(wèn)卷調(diào)查的方法。endprint

以上這些方法是績(jī)效管理中常見(jiàn)的評(píng)價(jià)方法，但是分析都還局限于單一方法的應(yīng)用上。隨著研究的深入，有學(xué)者提出要根據(jù)國(guó)防支出不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇與之適應(yīng)的評(píng)價(jià)方法，不能一刀切。

（2）實(shí)證研究現(xiàn)狀。

早期研究該問(wèn)題的學(xué)者構(gòu)建了國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)的微觀模型，從預(yù)算—成本—過(guò)程考核—效益—有效性這五個(gè)環(huán)節(jié)，分別考察績(jī)效評(píng)價(jià)情況。分析思路主要還是基于傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本-收益分析，資源配置問(wèn)題、既定預(yù)算約束下如何能取得最大效用的分析，由于缺乏實(shí)際數(shù)據(jù)支撐，無(wú)法直觀上觀測(cè)出國(guó)防支出績(jī)效水平的高低，但還是為國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究奠定了基礎(chǔ)。

2012年有學(xué)者首次使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法中的CCR和BCC模型測(cè)算出了31個(gè)樣本國(guó)家2010年的國(guó)防支出的相對(duì)績(jī)效值，并對(duì)樣本國(guó)家的國(guó)防支出效率進(jìn)行了比較分析。該研究從中發(fā)現(xiàn)當(dāng)期績(jī)效整體無(wú)效率的原因來(lái)自于純技術(shù)效率較低，國(guó)防產(chǎn)出不足。比較分析的結(jié)果表明國(guó)防支出績(jī)效水平與收入水平呈反方向變化。

近年來(lái)，出現(xiàn)運(yùn)用模糊理論對(duì)國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行定量分析的研究，結(jié)果表明我國(guó)國(guó)防支出績(jī)效總評(píng)價(jià)為一般，特別是國(guó)防支出結(jié)構(gòu)績(jī)效較差，說(shuō)明我國(guó)國(guó)防支出的結(jié)構(gòu)有待改善。未來(lái)的研究將不再局限于單一的方法論探討，將各種方法綜合使用將成為發(fā)展趨勢(shì)。

3.2國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的問(wèn)題

3.2.1國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)問(wèn)題

首先，國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度不夠完善，已有制度條例尚不能夠?qū)δ壳暗能娰M(fèi)績(jī)效管理問(wèn)題做出規(guī)范。此外，通常的績(jī)效評(píng)價(jià)往往只重視最終預(yù)算的使用水平，而忽視了國(guó)防預(yù)算全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀和全面。鑒于此，有研究指出有必要依據(jù)國(guó)防支出績(jī)效管理的前期、中期、后期的不同特點(diǎn)，分階段建立績(jī)效管理制度。前期建立績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和方案，中期確立績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容和績(jī)效報(bào)告制度，后期建立信息績(jī)效審計(jì)、結(jié)果公示和問(wèn)責(zé)制度，對(duì)國(guó)防支出績(jī)效進(jìn)行全過(guò)程的評(píng)價(jià)。

3.2.2國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系問(wèn)題

首先，上述的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系各有其優(yōu)點(diǎn)，但是也存在一些不足。軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系從宏觀上給出了構(gòu)架指標(biāo)體系的基本思路，但是對(duì)于維度劃分依據(jù)的原因、何種情況下適用何種指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)并未做出說(shuō)明，還沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的指標(biāo)體系。

其次，國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要應(yīng)用到實(shí)際工作中必須要解決權(quán)重賦值問(wèn)題，指標(biāo)權(quán)重賦值問(wèn)題得不到解決，國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將成為空中樓閣。而如何選取權(quán)重的賦值方法以及如何規(guī)避權(quán)重賦值過(guò)程中的主觀性問(wèn)題還有待進(jìn)一步研究。

3.2.3國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究方法問(wèn)題

最初通過(guò)實(shí)際成本和預(yù)算成本比較來(lái)確定國(guó)防預(yù)算績(jī)效水平的方法對(duì)于定量指標(biāo)的測(cè)定較為有效，但是國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中不僅包含定量指標(biāo)，還有眾多無(wú)法核算的定性指標(biāo)，單純使用實(shí)際成本和預(yù)算成本來(lái)比較將不能客觀的反映出國(guó)防預(yù)算的實(shí)際績(jī)效水平。

采用成本-效益分析、專(zhuān)家評(píng)議以及問(wèn)卷調(diào)查評(píng)價(jià)預(yù)算經(jīng)費(fèi)績(jī)效水平，將提前設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)體系通過(guò)遞階層次綜合評(píng)價(jià)計(jì)分方法可以計(jì)算得出軍費(fèi)預(yù)算的績(jī)效水平的級(jí)別。盡管這一方法測(cè)算出的績(jī)效水平較為直觀，但是結(jié)果所包含的信息較少，無(wú)法看出影響績(jī)效水平高低的因素，而且對(duì)于無(wú)法采用會(huì)計(jì)核算的指標(biāo)，也不能客觀的測(cè)算出其績(jī)效水平。

相比于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，模糊綜合評(píng)價(jià)法能夠測(cè)算出國(guó)防預(yù)算績(jī)效的絕對(duì)水平，但是由于指標(biāo)權(quán)重賦值環(huán)節(jié)存在主觀性，從而對(duì)績(jī)效水平的科學(xué)性將產(chǎn)生影響。

4展望

以上分析了國(guó)外和國(guó)內(nèi)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的一些現(xiàn)狀和問(wèn)題，筆者認(rèn)為國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還有以下幾個(gè)方面值得深入研究。

首先，國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還沒(méi)有形成清晰一致的概念，這將影響未來(lái)的深入性和科學(xué)性。雖然研究領(lǐng)域出現(xiàn)了國(guó)防支出績(jī)效評(píng)價(jià)、軍費(fèi)績(jī)效評(píng)估等相類(lèi)似的概念，但是不同概念有其研究的不同側(cè)重點(diǎn)，類(lèi)似的概念并不能準(zhǔn)確表達(dá)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的含義。因此，未來(lái)研究應(yīng)當(dāng)深入剖析國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)估概念的內(nèi)涵和外延，使國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)這一概念更加清晰準(zhǔn)確。

其次，國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不能僅局限于對(duì)預(yù)算資金和項(xiàng)目的事后評(píng)價(jià)，而應(yīng)借鑒美國(guó)的國(guó)防預(yù)算績(jī)效管理體系，從預(yù)算制定前、預(yù)算執(zhí)行中、預(yù)算執(zhí)行后進(jìn)行全方位、動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)。動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)要求預(yù)算制定前進(jìn)行績(jī)效預(yù)估以便為預(yù)算編制提供依據(jù)；預(yù)算執(zhí)行中實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，可以根據(jù)資金使用效率及時(shí)調(diào)整預(yù)算水平；預(yù)算執(zhí)行后再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠從整體上把握預(yù)算績(jī)效水平，以便改善未來(lái)預(yù)算編制。

再次，未來(lái)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要進(jìn)行絕對(duì)評(píng)價(jià)還要進(jìn)行相對(duì)評(píng)價(jià)。在對(duì)我國(guó)的國(guó)防預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，跟周邊國(guó)家的國(guó)防預(yù)算績(jī)效水平進(jìn)行一個(gè)橫向的對(duì)比評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)國(guó)防預(yù)算水平與其他國(guó)家的差距，才能夠更加客觀、全面的評(píng)價(jià)我國(guó)國(guó)防預(yù)算的績(jī)效水平，改善我國(guó)的國(guó)防預(yù)算。

最后，要選擇適合國(guó)防預(yù)算特點(diǎn)的評(píng)價(jià)方法。國(guó)防預(yù)算有其自身的特點(diǎn)，國(guó)防預(yù)算投入特別是研發(fā)投入，都是產(chǎn)出周期比較長(zhǎng)的項(xiàng)目，當(dāng)年的投入并不能體現(xiàn)在當(dāng)年的產(chǎn)出上。如果只按照傳統(tǒng)的投入-產(chǎn)出來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，必然使得國(guó)防預(yù)算績(jī)效水平缺乏科學(xué)性。因此，未來(lái)國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)對(duì)產(chǎn)出進(jìn)行調(diào)整，以解決國(guó)防產(chǎn)出的滯后性問(wèn)題，使得國(guó)防預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)更科學(xué)合理。

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