趙平莉

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，各行各業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)如火如荼，地方政府融資平臺(tái)作為地方城建的融資渠道，其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型刻不容緩。因此，開(kāi)展地方政府融資平臺(tái)實(shí)體化、市場(chǎng)化的財(cái)務(wù)分析，有助于融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步推進(jìn)。本文基于財(cái)務(wù)角度，分析我國(guó)地方政府融資平臺(tái)實(shí)體化、市場(chǎng)化的困境，并提出相應(yīng)的解決措施，為融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型出謀劃策。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái)；實(shí)體化；市場(chǎng)化；財(cái)務(wù)能力

2018年3月9日，國(guó)家發(fā)改委頒布《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》指出，推進(jìn)地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，既彰顯出政府倡導(dǎo)國(guó)企改革的決心，又顯現(xiàn)出融資平臺(tái)實(shí)體化的迫切。然而，自1994年分稅制改革，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)便已成立，長(zhǎng)期以來(lái)的管理體制、經(jīng)營(yíng)模式根深蒂固，嚴(yán)重阻礙著平臺(tái)的市場(chǎng)化進(jìn)程，尤以財(cái)務(wù)能力為甚。為了加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)實(shí)體化，必須提高地方政府融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)水平，推動(dòng)其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

一、地方政府融資平臺(tái)實(shí)體化、市場(chǎng)化的財(cái)務(wù)能力

（一）財(cái)務(wù)管理能力較差

首先，地方政府融資平臺(tái)由地方政府設(shè)立，其經(jīng)營(yíng)管理受制于地方政府，融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)決策由政府主導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，融資平臺(tái)喪失自主決策能力，表現(xiàn)為財(cái)務(wù)決策水平較低、決策民主性差、環(huán)境應(yīng)變能力弱，嚴(yán)重阻礙著融資平臺(tái)的市場(chǎng)化進(jìn)程。其次，融資平臺(tái)以地方政府市政等項(xiàng)目的融資需求為準(zhǔn)，在地方政府的擔(dān)保下，能夠較易籌集資金，無(wú)需對(duì)融資金額、融資渠道、償還方案等開(kāi)展嚴(yán)格的規(guī)劃，久而久之便形成松弛的財(cái)務(wù)規(guī)劃模式。一旦融資平臺(tái)進(jìn)入實(shí)體化市場(chǎng)，現(xiàn)有的規(guī)劃能力將難以籌集到所需資金。再者，作為地方政府的融資平臺(tái)，從建立之初便一直為政府效勞，無(wú)論是制度建設(shè)、組織設(shè)置，還是人事管理、成本控制，地方政府都占據(jù)著舉足輕重的地位，融資平臺(tái)所擁有的控制力相當(dāng)有限。最后，管理觀念落后、財(cái)務(wù)目標(biāo)單一、管理手段死板、治理制度萬(wàn)成不變，融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)創(chuàng)新能力亟待提高。

（二）財(cái)務(wù)活動(dòng)能力不善

其一是籌資能力。近年來(lái)，地方政府融資需求越發(fā)急迫，公司數(shù)量逐年增加，融資規(guī)模日益龐大，但部分融資平臺(tái)存量債務(wù)居高不下，資產(chǎn)負(fù)債率臨近監(jiān)管上限。相比其他盈利性企業(yè)，融資平臺(tái)參與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力弱，面對(duì)需求不減的融資金額，恐難籌到所需資金，經(jīng)常通過(guò)以新?lián)Q舊、信用背書(shū)等方式滿(mǎn)足資金需求。同時(shí)，調(diào)控政策的不斷收緊，使銀行表內(nèi)表外資金難以進(jìn)入融資平臺(tái)，資產(chǎn)注入的嚴(yán)格要求讓平臺(tái)困難重重，土地出讓制度的規(guī)范更是讓擁有存量土地的平臺(tái)舉步維艱。其二是投資能力。由于部分地方政府資金有限，融資平臺(tái)的資本金落實(shí)不到位。為了維持融資平臺(tái)的正常運(yùn)營(yíng)，地方政府向平臺(tái)注入存量土地、非經(jīng)營(yíng)性市政資產(chǎn)等，這些資產(chǎn)流動(dòng)性低，可變現(xiàn)能力差，甚至某些諸如公園、道路等公益性資產(chǎn)根本無(wú)法變現(xiàn)，也無(wú)法進(jìn)行投資。多數(shù)融資平臺(tái)的現(xiàn)金流入小于現(xiàn)金流出，自身創(chuàng)造現(xiàn)金的能力較弱，現(xiàn)金流量滿(mǎn)足率低，難以滿(mǎn)足融資平臺(tái)的投資需求，再投資能力不強(qiáng)。

（三）財(cái)務(wù)關(guān)系能力低下

當(dāng)前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)普遍存在著財(cái)務(wù)關(guān)系能力低下的問(wèn)題，反映在平衡關(guān)系能力及財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)能力兩方面。一方面，平衡關(guān)系能力不足。從外部協(xié)調(diào)看，融資平臺(tái)由于擁有地方政府的擔(dān)保，能夠較容易從銀行等金融機(jī)構(gòu)融資，但隨著銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)禁銀行接受地方政府擔(dān)保兜底、“央媽”“財(cái)爸”互懟事件的爆發(fā)，這無(wú)疑不顯示著地方政府融資平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)之間的緊張關(guān)系。從內(nèi)部協(xié)調(diào)看，財(cái)務(wù)管理部門(mén)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，以及與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)需要強(qiáng)化。例如融資崗位與投資崗位工作不配合，無(wú)法為投資方案籌集資金，便難以繼續(xù)開(kāi)展投資活動(dòng)；法務(wù)管理部對(duì)融資合同的條款審查不仔細(xì)，法律風(fēng)險(xiǎn)防范不到位，延誤財(cái)務(wù)管理部的融資事宜。另一方面，財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)能力較差。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)而言，部分財(cái)務(wù)制度規(guī)范性有待加強(qiáng)，員工流動(dòng)性高，財(cái)務(wù)關(guān)系穩(wěn)定性差，財(cái)務(wù)行為的規(guī)范程度急需提高，融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)較為波動(dòng)。

（四）財(cái)務(wù)表現(xiàn)能力不佳

第一，資產(chǎn)負(fù)債率高。當(dāng)前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)主要采用以銀行貸款為主的負(fù)債融資，資產(chǎn)規(guī)模有限，負(fù)債金額龐大，呈現(xiàn)出高水平的資產(chǎn)負(fù)債率。以發(fā)行債券的平臺(tái)公司為例，2017年地方政府融資平臺(tái)平均資產(chǎn)負(fù)債率為57.32%，其中西藏地區(qū)資產(chǎn)負(fù)債率最高為72.61%，只有四個(gè)省的資產(chǎn)負(fù)債率小于50%。高資產(chǎn)負(fù)債率，不僅僅是長(zhǎng)期償債能力弱的表現(xiàn)，更意味著平臺(tái)一旦剝離政府融資職能，將可能無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)，面臨嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)困境。第二，到期償付債務(wù)比例高。2017年末，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)合計(jì)16.5萬(wàn)億元，其中融資平臺(tái)5.4萬(wàn)億元；地方政府或有負(fù)債共14.1萬(wàn)億元，其中融資平臺(tái)4.8萬(wàn)億元。從債務(wù)占比來(lái)看，融資平臺(tái)具有較高的對(duì)外擔(dān)保比重，且或有負(fù)債舉借主體的比重34.04%，大于負(fù)有償還責(zé)任的比重32.73%，可能引發(fā)債務(wù)代償。第三，盈利能力差。融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大多為公益性，回收期長(zhǎng)且一般無(wú)法創(chuàng)造利潤(rùn)，導(dǎo)致融資平臺(tái)缺乏持續(xù)的現(xiàn)金流量，自身造血能力差，難以在短時(shí)間內(nèi)與地方政府理清關(guān)系，制約了融資平臺(tái)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

二、推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)實(shí)體化、市場(chǎng)化的財(cái)務(wù)對(duì)策

（一）加強(qiáng)決策規(guī)劃，促進(jìn)控制創(chuàng)新

第一，建立財(cái)務(wù)決策制度，成立決策管理機(jī)構(gòu)，完善財(cái)務(wù)決策機(jī)制，重大決策采用聯(lián)簽制度或集體審批，一般決策可以多聽(tīng)取基層員工意見(jiàn)，并設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)控平臺(tái)，及時(shí)應(yīng)對(duì)外部市場(chǎng)變化。第二，改進(jìn)財(cái)務(wù)規(guī)劃模式，采用科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)方法，合理預(yù)測(cè)融資金額、成本、風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，不斷提高融資平臺(tái)規(guī)劃能力，推動(dòng)平臺(tái)市場(chǎng)化進(jìn)程。第三，無(wú)論是制度建設(shè)、人事管理，還是財(cái)權(quán)控制、資源配置，都必須嚴(yán)格落實(shí)政企分離，加強(qiáng)融資平臺(tái)對(duì)財(cái)務(wù)的控制管理，提高其財(cái)務(wù)自主性。第四，樹(shù)立先進(jìn)管理理念，設(shè)立多元財(cái)務(wù)目標(biāo)，采用靈活管理手段，合理改進(jìn)治理制度，以提高融資平臺(tái)財(cái)務(wù)創(chuàng)新能力。

（二）創(chuàng)新融資模式，實(shí)施戰(zhàn)略投資

一方面，采用多元化融資形式，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，提高籌資能力。鑒于融資平臺(tái)現(xiàn)有融資渠道，可以善用期權(quán)、期貨、遠(yuǎn)期合約等金融衍生工具，籌集項(xiàng)目所需資金。此外，PPP模式是一種全新融資方式，債務(wù)由融資平臺(tái)舉借和償還，政府承擔(dān)給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等責(zé)任，融資平臺(tái)可以將其用于垃圾處理等公益性項(xiàng)目。另一方面，利用資產(chǎn)證券化，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，增強(qiáng)融資平臺(tái)投資能力。同時(shí)，強(qiáng)化自身創(chuàng)造現(xiàn)金能力，實(shí)施戰(zhàn)略性投資，為投資活動(dòng)提供充足的現(xiàn)金流量。

（三）平衡內(nèi)外關(guān)系，穩(wěn)定財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)

為了促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化，必須提高其財(cái)務(wù)關(guān)系能力，可以從平衡關(guān)系和財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)著手。其一，增強(qiáng)平衡關(guān)系能力。妥善處理融資平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系，嚴(yán)格履行債務(wù)償還合同，提前安排到期債務(wù)事宜，樹(shù)立良好信譽(yù)和資信等級(jí)。在財(cái)務(wù)管理部門(mén)內(nèi)，各崗位需相互配合，加強(qiáng)合作溝通，確保財(cái)務(wù)活動(dòng)協(xié)調(diào)有序；部門(mén)間則需理清職責(zé)權(quán)限，日常工作緊密聯(lián)系，提高部門(mén)間協(xié)調(diào)。其二，加強(qiáng)財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理。不斷完善財(cái)務(wù)制度，健全人才機(jī)制留住員工，規(guī)范財(cái)務(wù)人員行為，提高財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性。

（四）增強(qiáng)償債能力，提高盈利水平

首先，合理增加原始資本，投入部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，變適量債權(quán)融資為股權(quán)融資，降低融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)其長(zhǎng)期償債能力。其次，優(yōu)先化解存量債務(wù)，擔(dān)保債務(wù)、救助債務(wù)和隱性債務(wù)通過(guò)資產(chǎn)盤(pán)活、資產(chǎn)重組等方式，自身債務(wù)以項(xiàng)目收益清償，或通過(guò)債務(wù)重組化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，融資平臺(tái)要發(fā)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化，并善用現(xiàn)有資產(chǎn)，防止資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，增強(qiáng)自身造血能力，提高融資平臺(tái)的盈利能力。

綜上所述，隨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的循序漸進(jìn)，地方政府融資平臺(tái)改革創(chuàng)新勢(shì)在必行，分析其實(shí)體化、市場(chǎng)化的財(cái)務(wù)能力意義深刻。本文立足我國(guó)基本國(guó)情，從財(cái)務(wù)的管理能力、活動(dòng)能力、關(guān)系能力以及表現(xiàn)能力四方面，優(yōu)化融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況，推動(dòng)其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，為我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的實(shí)體化、市場(chǎng)化出謀劃策。

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