鄭功成

2008年美國發(fā)生次貸危機并引發(fā)了世界經濟危機，美國、歐洲及一些發(fā)展中國家的經濟迅速陷入發(fā)展低谷。在這一背景下，一些國家采取緊縮政策來應對危機，也有一些國家選擇經濟刺激政策，而社會保障制度則成了一個被廣泛關注的討論焦點。如何理解并正確處理好社會保障與經濟發(fā)展的關系，客觀上成為擺在世界各國面前的重大議題。在發(fā)達國家經濟增長乏力與福利緊縮并不斷引發(fā)社會、政治危機的背景下，中國卻成功地采取了一種綜合性的策略，使經濟發(fā)展和社會保障制度變革相輔相成，在持續(xù)釋放經濟增長潛力并使綜合國力持續(xù)大幅度提升的同時，又通過社會保障制度改革使人民福利水平得到不斷提升。中國的發(fā)展實踐證明了社會保障與經濟發(fā)展可以共同發(fā)展。

一、中國經濟與社會保障在近40年間雙雙取得巨大成就

作為發(fā)展中國家，中國在20世紀70年代還屬于低收入國家。但自80年代開始經濟體制改革以來，迄今已經保持了30多年的持續(xù)高速增長，并且還在以較高速度繼續(xù)增長?！吨袊y計年鑒》的數據顯示，1978年中國國內生產總值(GDP)為3 645億元人民幣，約合2 165億美元*本文中的美元按照《中國統計年鑒(2016)》中的“歷年平均匯率”折算。；人均GDP為381元人民幣，約合226美元，屬于極低收入國家，處于普遍貧窮狀態(tài)。到2016年，國內生產總值(GDP)增加到744 127億元人民幣，約合11.2萬億美元；人均GDP達53 817元人民幣，約合8 102美元，進入中等偏上收入國家行列，并正在向高收入國家邁進。在改革開放初期，中國GDP只占世界經濟總量的1%；到2015年時，在全球GDP總量74萬億美元中，美國占比24.32%，中國占比提高到14.84%，日本、德國占比分別為5.91%、4.54%*“拿什么超越中國？2016年各國GDP排名：中國第2 為印度5倍”，環(huán)球網國際新聞，2017-08-10，http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-08/11106121.html。，中國成為世界第二大經濟體。按照 2015 年價格計算， 2016年中國、美國、日本對世界經濟增長的貢獻率分別為 41.3%、16.3%、1.4%。*《中國對世界經濟增長的貢獻不斷提高》，載《人民日報》，2017-01-12。

與此同時，中國的產業(yè)結構、就業(yè)結構、城市化率、恩格爾系數等宏觀指標也發(fā)生了深刻變化。其中，第一、二、三產業(yè)的占比從1978年的27.7%、47.7%、24.6%發(fā)展到2015年的8.9%、40.9%、50.2%，按產業(yè)分就業(yè)結構同步從70.5%、17.3%、12.2%發(fā)展到28.3%、29.3%、42.4%，城鎮(zhèn)化率從17.9%增長到56.1%，城、鄉(xiāng)居民恩格爾系數分別從57.5%、67.7%下降到34.8%、37.1%。*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒(2016)》，北京，中國統計出版社，2016。這組數據較為全面地反映了中國近40年的經濟發(fā)展進程，以及與之相關發(fā)展指標的變化。這期間，中國減少貧困人口6.6億人，絕大多數人進入了較為富裕的小康生活階段。而國家的發(fā)展目標是在2020年消滅區(qū)域貧困與絕對貧困現象，全面建成小康社會*參見《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，北京，人民出版社，2016。；到21世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，全體人民共同富?；緦崿F。*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，29頁，北京，人民出版社，2017。

在經濟體制改革的觸發(fā)下，中國的社會保障也在20世紀80年代中期進入全面而深刻的制度變革時期。社會保障體制的改革采取與經濟體制改革相似的漸進改革方式，經歷了從被動變革到主動變革，從自下而上到自上而下，從試點先行與單項推進到中央政府頂層設計與全面推進，從服務并服從于經濟體制改革到獨成體系地影響、維系和促進社會公正與經濟發(fā)展的轉變過程。目前，中國的社會保障體系已經從總體上完成了制度轉型，即從計劃經濟時代的國家負責、單位包辦、全面保障、板塊結構、封閉運行式的社會保障制度轉換成政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的新型社會保障體系，實現了從國家—單位保障制到國家—社會保障制的轉型。

進入21世紀后，特別是2008年美國次貸危機爆發(fā)后，中央政府在2009年決定加快社會保障發(fā)展步伐，并通過持續(xù)加大財政投入來實現全面推進社會保障發(fā)展的目標，取得了巨大的成效。2016年全國參加養(yǎng)老保險人數近8.9億人，領取養(yǎng)老金人數達2.6億人，97%的人口已經被職工醫(yī)療保險制度或居民醫(yī)療保險制度覆蓋。*中華人民共和國人力資源和社會保障部：《2016年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/syrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tigb/201705/wo20170531358206938948.pdf。由政府負責并面向低收入群體的綜合型社會救助制度全面確立，惠及了占總人口近10%的低收入家庭，救助水平在不斷提升。包括保障性住房建設、養(yǎng)老服務、殘疾人保障、兒童福利等在內的其他福利制度也在改革和發(fā)展。社會保障在從被動地應對貧困的體系轉化為主動地將國家經濟發(fā)展成果重新分配給有需要的人并惠及全民的過程中，事實上已經成為全體人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。*鄭功成：《中國社會保障發(fā)展總報告——“十二五”回顧與“十三五”展望》，載《中國社會保障發(fā)展報告·2016》，北京，人民出版社，2016。

社會保障的快速發(fā)展，不僅使全體人民的福利水平與民生質量得到大幅度提升，也對世界社會保障發(fā)展做出了重要貢獻。國際社會保障協會秘書長康克樂伍斯基曾指出：“如果不算中國，全世界社保覆蓋面只有50%，算上中國就達到61%，中國對世界社會保障的貢獻是巨大的，為其他國家做出表率。”*《中國政府獲國際“社會保障杰出成就獎”》，載《人民日報》，2016-11-19。2016年11月17日，國際社會保障協會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府，以表彰中國近年來在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。

由上可見，中國在過去30多年間取得的是經濟持續(xù)高速增長與社會保障持續(xù)快速發(fā)展的雙成就。這種現象并不是偶然的，而是將社會保障作為應對改革風險和改善民生的重要治理工具，并堅信不斷發(fā)展的社會保障與經濟發(fā)展之間的積極關系的結果。正是在轉型過程中，中國依靠對經濟和勞動力市場發(fā)展與社會保障者間內在關系的妥善、積極和前瞻性處理，以及有效利用社會保障的核心功能，使得經濟改革與發(fā)展得以順利推進。這一過程同時對中國社會保障制度建設產生積極的影響，化解風險并不斷增進人民福祉。中國經濟的快速發(fā)展為社會保障制度的更為有效和“慷慨”提供了物質基礎，而社會保障則為經濟體制改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會環(huán)境及相關條件。中國為當今世界妥善處理社會保障與經濟發(fā)展的關系提供了一個極為正面的范例。

二、社會保障對中國經濟體制改革與經濟發(fā)展的貢獻

社會保障體系的日益健全和社會保障水平的持續(xù)提升，為中國的經濟體制改革和社會轉型創(chuàng)造了相對安定的社會環(huán)境，形塑了可以在全國范圍內自由流動的統一勞動力市場；同時亦直接增加了城鄉(xiāng)居民的福利收入，大幅度地消解了人民生活的后顧之憂，進而極大地提振了城鄉(xiāng)居民的消費欲望與消費能力。根據商務部的報告，2014—2016年最終消費(包括居民消費和政府消費)對中國經濟增長的貢獻率達48.8%、59.7%、64.6%，分別比投資貢獻率高1.9、18.1和22.4個百分點，消費動力不斷增強，消費已成中國經濟增長的最重要引擎。*《消費仍是經濟增長“第一引擎”》，載《人民日報(海外版)》，2017-07-23。這在很大程度上要歸功于全民社會保障目標的初步實現。職工養(yǎng)老金在2005—2015年間每年增長10%，2016年增長6.5%，2017年增長5.5%，同時醫(yī)療保險水平持續(xù)提高，這些措施增強了居民的購買能力，也同步減少了居民為養(yǎng)老、醫(yī)療所做的預防性儲蓄，直接刺激了消費增長。因此，中國社會保障制度的變革與發(fā)展過程，既是促進和維系市場經濟體制改革與經濟增長的過程，也是維護社會公平和實現中國超越經濟領域外的全面發(fā)展的過程。

總體而言，社會保障對經濟發(fā)展的貢獻主要表現在如下方面：

(一)創(chuàng)設失業(yè)保險制度與下崗職工基本生活保障制度，為國有企業(yè)改革勞動用工制度和市場化改革提供了必要條件

中國經濟體制改革的目標是從高度集權的計劃經濟轉向更具效率的社會主義市場經濟。在這場異常深刻的變革中，國有企業(yè)處于中心位置，只有讓其成為真正的市場主體，才能與逐漸發(fā)展壯大的私有企業(yè)一起展開自主、公平的競爭，而讓國有企業(yè)職工從終生“鐵飯碗”轉化為自由地簽訂和終止合同(“雙向選擇”就業(yè))并融入統一勞動力市場就構成了這場改革最為關鍵的內容。在這樣的背景下，中國經歷了兩次國有企業(yè)改革大潮。

第一次改革是20世紀80年代讓國有企業(yè)從高度集權的指令性計劃經濟步入市場競爭環(huán)境，開始允許效益不良的國有企業(yè)走向破產，同時建立起勞動合同制度，這些措施激發(fā)了國有企業(yè)與勞動力市場的活力，也為優(yōu)化企業(yè)人力資源配置和提高勞動生產率創(chuàng)造了條件，但失業(yè)工人卻缺乏應有的制度保障，這一度成為影響國有企業(yè)市場化改革的重大阻礙因素。為解決這個問題，1986年，國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，建立起面向國有企業(yè)工人的失業(yè)保險制度，它標志著中國正式進入重構與市場經濟相適應的社會保險制度新時代。正是由于失業(yè)保險制度的建立，國有企業(yè)改革中出現的失業(yè)工人才有了基本的生活保障和重新就業(yè)的緩沖期，這一制度構成了改革初期推進國有企業(yè)市場化的必要條件。

第二次改革是1998年啟動的讓國有企業(yè)能夠卸下與其直接經營目的無關的負擔，輕裝融入市場經濟。這一輪改革的主要目標是大規(guī)模裁減國有企業(yè)中的冗員，同時完善社會保障制度以減輕國有企業(yè)傳承已久的社會負擔。但若簡單地采取讓國有企業(yè)工人失業(yè)并進入就業(yè)市場的辦法，不僅勞動者一時無法適應，亦有違當初用工的社會契約精神，還會產生巨大的社會震蕩。為此，中央政府在推進養(yǎng)老保險、社會救助及相關公共服務等發(fā)展的同時，創(chuàng)建了有中國特色的下崗職工基本生活保障制度，即讓國有企業(yè)冗員離開勞動崗位進入企業(yè)再就業(yè)服務中心，政府通過財政撥款、失業(yè)保險基金調劑、國有企業(yè)負擔各占三分之一的比例建立下崗職工基本生活保障基金，在政策規(guī)定的期限(最長3年)內向下崗工人發(fā)放生活補貼。這一制度為1998—2003年下崗的3 000多萬名國有企業(yè)職工提供了基本生活保障，為順利實現國有企業(yè)裁員的目標做出了特殊的貢獻。社會保障改革與制度建設的發(fā)展，為國有企業(yè)融入市場經濟并加速發(fā)展提供了保障性條件，也奠定了經濟持續(xù)高速增長的穩(wěn)定基石。

(二)實現社會保障制度從單位保障制向社會保障制轉型，為經濟體制改革與經濟發(fā)展營造了有利環(huán)境

在計劃經濟體制下，中國實行的是單位包辦的社會保障制，城鎮(zhèn)勞動者被固定在機關事業(yè)單位或國有企業(yè)，所在單位直接負責勞動者的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及其他各種福利保障，并惠及其家屬，國家對城鎮(zhèn)單位實行財政補貼；鄉(xiāng)村人口則被固定分割在不同的基層組織，居民福利主要通過福利化的分配制度在集體成員之間實現互助，政府只負責有限的救災濟貧工作。這種單位保障制既將勞動者固定在不同的單位而制約著勞動者的自由流動與人力資源的優(yōu)化配置，也讓各個單位承擔著無所不包的社會保障事務而無法真正成為市場或社會主體。因此，中國社會保障制度改革的重要方向就是讓社會保障從單位保障制走向超越單位的社會保障制，即在企事業(yè)單位之外建立自成體系的社會保障制度。經過近30多年的制度變革，基本實現了社會保障社會化改革任務。一方面，社會保險從單位包辦走向政府主導、用人單位與參保者個人繳費、專業(yè)機構經辦，實現了社會化管理與運行。它不僅覆蓋了國有單位的工作人員，也覆蓋了私有企業(yè)等的勞動者與靈活就業(yè)者，養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險更是擴展到全民。這一改革使企事業(yè)單位得以從繁重的社會保障事務中解脫出來，各類企業(yè)逐漸成為平等競爭的市場主體。另一方面，社會救助與社會福利亦從政府包辦的狹窄格局走向匯集政府、社會及個人力量的社會范疇。計劃經濟時代的社會救助與社會福利只面向城鎮(zhèn)中沒有單位歸屬的孤寡老幼，改革后的社會救助與社會福利則面向全體國民。社會化改革使社會保障制度構筑起日益嚴密的社會安全網，既有效地化解了市場競爭與天災人禍衍生出來的社會風險，也有效地促進了社會公正。

(三)中國社會保障改革與發(fā)展直接推動著國民經濟持續(xù)高速增長

(1)社會化的新型社會保障制度掃除了單位保障制度下阻礙勞動力自由流動的壁壘，使豐富的人力資源在全國范圍內不斷得到優(yōu)化配置。一方面，農村剩余勞動力大規(guī)模地進入城鎮(zhèn)，3億多農村勞動力從第一產業(yè)轉移到第二、三產業(yè)就業(yè)，并逐步享受到與城鎮(zhèn)人口相似的社會保障；另一方面，城鎮(zhèn)之間、不同機構或單位之間的人員流動也日益頻繁，計劃經濟時代從屬于單位保障制的就業(yè)分割格局被完全打破，新型社會保障制度避免了因工作單位或就業(yè)地域變換而造成福利受損。國家統計局歷次全國人口普查和全國1%抽樣調查數據顯示，全國流動人口數量(居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口)在20世紀80年代是以百萬計，到90年代則從千萬計到逾億計，2000年為2.61億人，2015年達到2.92億人。因此，實現人力資源在全國范圍內的優(yōu)化配置，是中國經濟發(fā)展始終保持活力與動力的重要原因。

(2)公共教育事業(yè)大發(fā)展為經濟增長提供了高素質的勞動力。近30多年來，中國的教育事業(yè)大致經歷了從低水平免費教育到多元投資混合型教育，再到教育的公共福利屬性不斷增強的發(fā)展過程。在20世紀80年代以前，實施與計劃經濟體制相適應的低水平全面免費教育，但限于國家財力，高、中等教育發(fā)展不足，只有極少數人能夠享受高中教育與高等教育。在20世紀最后10多年，伴隨國家福利的整體削減，義務教育繼續(xù)免費并全部由國家財政投入，高等和中等教育適度收費，并允許民間力量投資辦各類教育，全社會教育總投入大幅度增加，但財政性投入比重有所下降。進入21世紀以來，教育的公共福利性又開始增強，困難群體教育幫扶體系逐步完善。從1991年到2016年,中國財政性教育經費投入由618億元增長至31 396.25億元，其占GDP的比重從1991年不足3%增長至2012年的4%，近5年保持在4%以上，2016年為4.22%。*《2015年全國教育經費執(zhí)行情況統計公告》，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_ 288422.html。這使得教育事業(yè)獲得了全面發(fā)展，高等教育毛入學率從不到1%上升到2016年的42.7%，超過中高收入國家平均水平，進入了高等教育大眾化時代。*中共教育部黨組：《發(fā)展具有中國特色世界水平的現代教育》，載《求是》，2017(16)。全社會人力資本水平得以大幅度提升，支撐著勞動生產率的持續(xù)增長。1996—2015年，中國勞動生產率年平均增速為8.6%，高于同期世界平均水平。*⑤ 國家統計局國際統計信息中心：《世界經濟統計公告》，http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2016-09-19/doc-ifxvyqvy6701963.shtml。2014年，全國勞動年齡人口平均受教育年限達到10.05年，高于世界平均水平*中央財經大學中國人力資本與勞動研究中心：《中國人力資本報告2016》，北京，中央財經大學出版社，2016。；新增勞動力平均受教育年限達到13年左右，接近中等發(fā)達國家平均水平，處于發(fā)展中國家前列⑤。這無疑有益于支撐國民經濟持續(xù)發(fā)展，并使人口紅利由數量型向質量型轉變。

(3)城鎮(zhèn)居民住房體制改革的去福利化極大地激活了房地產業(yè)的發(fā)展，不僅使人民的居住條件持續(xù)得到大幅度改善，同時也使房地產成了重要支柱性產業(yè)。20世紀90年代掀起的大規(guī)模住房體制改革的實質是去福利化，核心內容是推行住宅商品化、自有化，由此催生出規(guī)模日益巨大的房地產業(yè)。2003年以來，房地產投資一直呈上升趨勢，占全社會固定資產投資規(guī)模僅次于制造業(yè)。2016年全國房地產增加值占GDP的比重達6.5%。*與此同時，房地產業(yè)帶動了包括鋼鐵、煤炭等上游產業(yè)和用氣、用電等下游產業(yè)的發(fā)展，產生了乘數效應。還產生了顯著的就業(yè)拉動效應，2015年房地產和建筑業(yè)就業(yè)人口超過3 200萬人，占當年城鎮(zhèn)就業(yè)總人數的18%，僅低于制造業(yè)。*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒(2016)》，北京，中國統計出版社，2016。同時，居民居住條件也迅速得到改善，城市人均住宅建筑面積從1978年的6.7平方米增加到2016年的33平方米。*住房和城鄉(xiāng)建設部：《2016年城鄉(xiāng)建設統計公報》,http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytigb/tixxtjgb/201708/t20170818_232983.html。據中國社會科學院的一項調研，2015年受訪家庭居民住房自有率為95.4%，其中城鎮(zhèn)居民家庭自有率為91.2%，19.7%的家庭擁有兩套以上的住房。*李培林、陳光金、張翼編：《社會藍皮書：2016年中國社會形勢分析與預測》，北京，社會科學文獻出版社，2015。不過，住房商品化改革也帶來了房地產市場“過熱”和“泡沫”現象，使住房從生活消費品異化成為市場投資品、投機品，一些中低收入群體則無法承受房價快速上漲的壓力，住房成為一個社會問題，因此需要在一定程度上增加住房福利的供給。但總體而言，住房改革與經濟發(fā)展仍然具有正相關性。

(4)社會保障的快速發(fā)展培育了民生經濟新的增長點。近年來，基于養(yǎng)老、健康、兒童、教育等民生方面的需求日益高漲，政府在努力增加公共投入和提供基本公共服務的同時，實行對社會資本開放的政策，促使私人資本投向這些服務領域的投資規(guī)模持續(xù)擴張，福利領域吸引了越來越多的勞動力就業(yè)，并成為民生經濟新的增長點。例如，民政部《社會服務發(fā)展統計公報》顯示，中國養(yǎng)老機構床位數從2000年的113萬張增加到2010年的349.6萬張，再到2016年的730.2萬張，由企業(yè)或社會投資建設的占40%。*民政部：《2016年社會服務發(fā)展統計公報》，民政部網站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.Shtml。這些依靠社會力量興建的養(yǎng)老機構，既滿足了一部分老年人入院養(yǎng)老的需求，亦增加了社會就業(yè)。這種現象在健康、教育服務領域同樣存在。因此，向社會資本開放社會福利領域，壯大了社會保障體系的物質基礎，也更好地滿足了有需要者的需求。

(5)社會保障制度的日益健全激發(fā)了城鄉(xiāng)居民的消費欲望，直接提升了其消費能力，消費擴張優(yōu)化對經濟增長的貢獻率持續(xù)加大。伴隨社會保障覆蓋面的持續(xù)快速擴大和養(yǎng)老金等福利待遇持續(xù)提升，全國的最終消費(包括居民消費和政府消費)支出保持了較快增長。特別是2012年以來養(yǎng)老保險制度惠及所有老年人、醫(yī)保制度覆蓋全民后，消費對經濟增長的貢獻率更是不斷提高。據人力資源和社會保障部發(fā)布的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統計公報》，從2009年到2016年，領取養(yǎng)老金的人數從7 142萬人增長到25 373萬人。其中，退休職工月人均養(yǎng)老金從2009年的1 276.41元提高到2016年的2 627.44元，增長了1倍多；農村老年人與城鎮(zhèn)非工薪老年人月均養(yǎng)老金從2009年的40.7元提高到117.33元，增長了近2倍。而全民醫(yī)保體系的建立和患者自付比例從1995年的46.4%降至2014年的31.99%，減輕了人們的醫(yī)療費用負擔及未來應對疾病風險的儲蓄積累，進而帶來居民消費急劇增長。據統計，全國商品性消費繼2008年、2012年先后突破10萬億元、20萬億元之后，2015年社會消費品零售總額突破30萬億元大關。*《2015年零售銷售首破30萬億，消費市場增長動能結構正在轉換》，載《中國信息報》，2016-01-25。

(四)社會保障制度在中國遭遇經濟發(fā)展危機時發(fā)揮了關鍵性的促進作用

最能夠全面、綜合地反映社會保障制度促進中國經濟發(fā)展的是1998、2009年兩個時間點。這兩個重要時間點的共同背景是在國際金融危機背景下，中國的經濟發(fā)展也遇到了危機，而政府采取了擴張投資、刺激消費等措施，社會保障制度發(fā)揮了特別重要的作用。

1997年東南亞地區(qū)爆發(fā)金融危機，構成了不利的外部環(huán)境。在國內，由于一段時期內偏重經濟增長而忽略了保障民生，社會保障制度改革亦偏重控制政府支出而未能顧及勞動者的合法權益，一度出現數以百萬計的企業(yè)退休人員不能按時足額領取養(yǎng)老金、許多職工不能報銷醫(yī)療費用等現象，造成了城市新貧困人口劇增，社會不安全感急劇上升，并直接衍生出居民消費率下降、企業(yè)庫存劇增、國有企業(yè)虧損面急劇擴大等問題，國民經濟也陷入困境。1998年，中央政府認識到消費不旺是由于社會保障欠缺所致，便將社會保障改革與制度建設擺到各級政府頭等重要的位置上，強力落實“兩個確保、三條保障線”，即通過國家財政補貼來確保退休人員按時足額領取養(yǎng)老金，確保國有企業(yè)下崗職工按時足額領到基本生活保障金，同時建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度，推進醫(yī)療保險改革與住房體制改革，還建立了應對未來人口老齡化高峰的社會保障戰(zhàn)略儲備基金——全國社會保障基金。通過全面落實這些重大的社會保障措施，不僅解決了城鄉(xiāng)居民的現實困難，也重振了人們對社會保障制度的信心，提振了居民消費，有效地化解了當時的社會風險，創(chuàng)造了較為安定的社會環(huán)境條件，這是1998年后全面推進各項重大改革并實現國民經濟再次持續(xù)高速增長的一個奧秘。

2008年爆發(fā)的美國次貸危機引發(fā)了全球經濟危機，中國經濟也深受其害，支撐經濟增長的主要引擎——外貿受到巨大沖擊。商務部發(fā)布的《2009年中國對外貿易發(fā)展報告》顯示，2009年全國進出口額下降幅度高達13%，許多企業(yè)破產，失業(yè)工人增加。中央政府認識到，對外貿過度依賴是不可持續(xù)的發(fā)展模式，必須調動國內居民的消費，但如果不能有效地解除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等方面的后顧之憂，內需就不可能調動起來；沒有國內消費增長助力，中國經濟就將面臨步入低谷無法自拔的風險。因此，2009年，中央政府在推出四萬億元投資刺激經濟增長的同時，強力推進各項社會保障制度建設，包括開始為農民建立養(yǎng)老保險制度并很快實現制度全覆蓋的目標，啟動三年醫(yī)改計劃并很快實現醫(yī)保覆蓋全民的目標，還掀起大規(guī)模的保障性住房建設，再加上在四川汶川大地震后的救災與災后重建、擴大高等學校招生規(guī)模等方面加大投入力度，城鄉(xiāng)居民的社會保障水平普遍得到大幅度提升。這些重大舉措減輕了人民的后顧之憂，也增加了城鄉(xiāng)居民的收入，促使居民消費快速增長，逐漸成為拉動國民經濟增長的第一大引擎，綜合國力顯著增強。

回顧近20年來的發(fā)展，如果沒有中央政府在1998、2009年兩個關鍵時間點上強力推進社會保障制度建設，民生遭受經濟危機的影響將不可避免，也不可能有1998、2009年后的快速發(fā)展。這表明，不重視社會保障，經濟發(fā)展也不會一帆風順，發(fā)生危機更難以自拔；重視社會保障，則有助于國民經濟持續(xù)發(fā)展，即使遭遇了經濟危機，也能夠很快地從危機中走出來，因而，發(fā)展社會保障和維護與促進經濟發(fā)展并不矛盾，而是可以相得益彰地發(fā)展。

三、處理經濟發(fā)展與社會保障關系的中國經驗

中國的經濟發(fā)展成就為世界所公認，中國經濟成為當今世界經濟增長的主要引擎；中國的社會保障改革與發(fā)展也取得了巨大成就，引起國際社會的廣泛關注。這兩方面的成就不是偶然地重疊在一起的，而是有著非常緊密的內在關聯性。從總體上看，中國實現了經濟發(fā)展與社會保障可以良性互動和共同發(fā)展的目標，其經驗主要體現在五個方面。

(一)堅持經濟增長與社會保障相互促進

近40年來，中國確立的是以經濟建設為中心的發(fā)展方略，而追求經濟增長的目的是為了快速擺脫貧困狀態(tài)并持續(xù)不斷地改善人民生活。特別是進入21世紀后，更是明確地將保障和改善民生作為經濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，同時讓改善民生成為促進經濟發(fā)展的恒久動力。在這種發(fā)展理念指導下，伴隨中國經濟的持續(xù)高速增長，財政收入也大幅度增加。據財政部公布的《2009年全國財政收入決算表》和《2016年全國財政收支情況》數據，僅個人所得稅收入就從2009年的3 949億元增長到2016年的10 089億元，這些資金無疑成為政府提供社會保障的重要資金來源。中國經濟增長與財政收入增長的進程也是政府持續(xù)加大對社會保障及公共衛(wèi)生與公共教育投入的進程，這使得社會保障體系日益健全，人民福利以較快的速度持續(xù)增長。中國的發(fā)展實踐證明：經濟發(fā)展是保障與改善民生的基礎和前提，保障與改善民生是經濟發(fā)展的目的和動力。只有將兩者有機結合起來，實現良性循環(huán)，國民經濟才能在科學發(fā)展之路上行穩(wěn)致遠。

(二)將社會保障作為保障與改善民生的基本制度保障，堅持福利水平與經濟發(fā)展水平相適應

據統計，從2007年到2016年間，中國一般公共預算收入從51 321.78億元增加到159 552億元，增長了2.1倍；而社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、教育三項加總從19 191.47億元增加到62 758億元，增長了2.3倍，超過一般公共預算收入增長速度。*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒(2016)》，北京，中國統計出版社，2016。如果再加上在一般公共預算之外的各項社會保險基金收支規(guī)模，那么，支撐這一制度的物質基礎就更為雄厚。近40年間中國衛(wèi)生費用支出的變化也從一個側面反映了用于民生的支出在快速增長。全國衛(wèi)生總費用占GDP之比從1978年的3%增長到1990年的4%，再到2010年的4.98%，于2015年達到6.05%，2016年達到6.2%*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒(2016)》，北京，中國統計出版社，2016。2016年數據來源于《2016年我國衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)發(fā)展統計公報》。，其中社會醫(yī)療保險支出扮演了極為重要的角色，所表明的是社會保險制度與經濟發(fā)展、政府財政性投入基本實現了同步增長。正是由于財政投入的持續(xù)增長，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險才能迅速覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民，社會救助才能成為解除低收入困難群體的重要制度保障，教育事業(yè)才能得以快速長足發(fā)展。因此，中國的經濟增長成果通過社會保障制度惠及全體人民，這一制度又反過來構成支撐中國經濟擺脫困境并持續(xù)增長的重要因素。

(三)堅持共建與共享相結合，建立以權利義務相結合的社會保險為主體的社會保障體系

作為世界典型的以工作和勞動生產力為導向的社會，中國社會保障制度改革的一個重要目標就是改變原有的風險分擔與籌資方式，從由政府包辦轉化成政府、企業(yè)、個人多方共擔風險的籌資機制。因此，中國確立的是以基于勞動者的社會保險為主體的制度體系。其中，從非繳費型轉向繳費型的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險是最重要的保障項目。對于基于社會救助家計調查原則而享受最低生活保障的貧困人口和重度殘疾人，政府還提供專門的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險繳費補貼。這種權利與義務相結合的制度安排，實質上是追求共建共享。以養(yǎng)老保險為例，計劃經濟時代實施的是由國家負責的非繳費型退休金制度，1991年國務院啟動企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，自此開始進入繳費型養(yǎng)老金時代。1995年國務院推行統賬結合的職工養(yǎng)老保險改革試點，1997年正式建立面向企業(yè)職工和城鎮(zhèn)個體勞動者的基本養(yǎng)老保險制度，實行統賬結合的財務模式。*參見鄭功成：《中國社會保障30年》，北京，人民出版社，2008。自2009年開始，以財政資金為主，先后為農民和城鎮(zhèn)非工薪居民逐步建立基本養(yǎng)老保險制度，2012年即實現了制度城鄉(xiāng)全覆蓋。2015年又將國家機關和事業(yè)單位工作人員納入社會養(yǎng)老保險制度，非繳費型養(yǎng)老金制度完全被繳費型養(yǎng)老金制度所替代。從1998年到2016年，職工基本養(yǎng)老保險參保人數由11 203.1萬人增加到37 930萬人，城鄉(xiāng)居民參保人數由8 025萬人增加到50 847萬人。社會養(yǎng)老保險制度從單位保障向社會保險轉型不僅順應了國有企業(yè)改革的要求，相對均衡了企業(yè)之間的負擔，增強了企業(yè)的經濟活力，而且為勞動者提供了更加可靠的養(yǎng)老金保障，也提增了其消費能力和消費信心。盡管現行基本養(yǎng)老保險制度還處于地區(qū)分割、群體分割狀態(tài)，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險制度存在著繳費負擔不公、基金余缺并存的現象，進而加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，也影響了市場經濟條件下的公平競爭，但伴隨基本養(yǎng)老保險制度全國統籌的加快實現和多層次養(yǎng)老保險體系的建成，這一制度將繼續(xù)成為支持中國經濟增長的有益力量。

(四)高度重視解決貧困問題，通過有效的社會救助和有力的扶貧開發(fā)，保障人民的基本生活并最終消除貧困

一方面，針對市場經濟體制改革導致原有的由單位負責的救助系統失效和因退休、失業(yè)及下崗等帶來的新城鎮(zhèn)貧困人口現象，我國于20世紀90年代末建立了最低生活保障制度并逐步覆蓋到城鄉(xiāng)居民，現在已經形成了以最低生活保障為主體，同時設置有災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助、臨時救助等多個救助項目的綜合型保障制度，這一制度體系面向低收入困難群體與天災人禍中的不幸者。根據民政部發(fā)布的歷年《民政事業(yè)發(fā)展統計公報》和《社會服務發(fā)展統計公報》，2000年享受低保待遇的城鄉(xiāng)居民為702.8萬人，2005年為3 059.2萬人，2010年為7 524.5萬人，2015年為6 604.7萬人；2007年國家財政用于城鄉(xiāng)居民低保的支出為386.5億元，2016年增長到1 702.4億元。這意味著享受最低生活保障待遇的貧困人口在經歷一段時期增長后開始減少，而低保標準在不斷提高。社會救助制度的全面建立，不僅有效地保障了貧困人口的基本生活，也促進了社會公正與經濟轉型。因為低保資金全部來自國家財政，具有很強的收入再分配效應，低保對象得到這些資金后，增加了有效需求，助力經濟增長。另一方面，早在20世紀80年代中期，中國就掀起了扶貧運動高潮，根據貧困地區(qū)的貧困程度確定國家、省級貧困縣并采取相應的扶持政策，取得了良好的效果，但因人口基數大、地區(qū)發(fā)展不平衡，到2012年仍有7 000萬農村人口處于溫飽問題尚未解決的貧困狀態(tài)。中共十八大后，國家加大了扶貧投入，并將消除貧困列入地方的重要政治目標。政府動員社會慈善資源與市場資源投向貧困地區(qū)，中央要求發(fā)達省市對欠發(fā)達地區(qū)實行對口支援。正是在這樣強有力的推動下，中國在減少貧困方面取得了舉世矚目的卓越成效。

(五)漸進改革與收入增長替代的策略的實施，成功地使中國度過了社會保障改革的難關

一方面，中國過去30多年的改革是一項有風險的事業(yè)，因為眾多主體、個人和機構卷入了這一改革中并受其影響。雖然改革的長期目標是相對明確的，但具體的每一步驟原則上都可能出錯。因此，為了能夠應對錯誤的發(fā)展、失誤或失敗，同時也對積極的發(fā)展做出反應，政府采取了非常謹慎的試點先行、漸次推進的策略，使得在必要情況下可以快速調整行動方向，不會導致風險過度積累。在中國的改革發(fā)展過程中并未出現社會動蕩，整個社會在改革中保持了安定，有力地促進了經濟改革與經濟增長。這種穩(wěn)定性是因為經濟已經開始增長，并且在改革進程中一直得以維持，人們很快看到個人機會由于“以初次收入增長取代就業(yè)安全的損失”的戰(zhàn)略性策略而增多。同時，自下而上的漸進改革策略也使得人們的態(tài)度更加積極。以醫(yī)療保險為例，最初是個別地方因老國有企業(yè)無法報銷職工醫(yī)療費用而探索醫(yī)療費用社會統籌，1994年國務院決定自上而下推動繳費型醫(yī)療保險改革，但只選擇在江蘇鎮(zhèn)江、江西九江開展統賬結合型的醫(yī)療保險改革試點(簡稱為兩江試點)，1998年正式確定職工基本醫(yī)療保險制度并在全國范圍內實施；2003年開展新型農村合作醫(yī)療試點，2007年將基本醫(yī)療保險制度推廣到城鎮(zhèn)工薪勞動者之外的居民；2009年確立全民醫(yī)保為目標并加速了制度全覆蓋進程。經過上述幾大步驟，目前，全民醫(yī)療保險的目標基本實現。據統計，2000年全國參加社會醫(yī)療保險的人數為0.4億人(不含仍然被免費醫(yī)療制度覆蓋的人口)，2005年增長到3.2億人，2010年達12.7億人，2015年達13.4億人。*參見人力資源和社會保障部發(fā)布的2000、2005、2015年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統計公報》和衛(wèi)生部公布的2000、2005、2015年《中國衛(wèi)生和計劃生育年鑒》。職工基本醫(yī)療保險基金人年均支出在2000年時為328.8元，2015年提高到2 606.7元；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金人年均支出在2004年為33元，2015年增加到450.3元。*根據《中國統計年鑒》、《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統計公報》、《中國衛(wèi)生和計劃生育年鑒》相關數據整理。這種漸進改革和逐步擴大覆蓋面及提高待遇水平的方式，既避免了一項制度的變革在全國范圍內引發(fā)不安與抗議，又為改革者提供了行動參考，為公眾逐漸適應新的制度安排提供了一個相對寬松的過渡期，從而是一種中國特色的改革方式與策略。另一方面，通過增加勞動者與居民的初次分配收入，弱化了城鄉(xiāng)居民對社會保障制度的過度依賴，收入替代效應較為明顯。例如，20世紀80年代初期農村推行承包責任制時，農民的集體福利被削減，但土地承包后延期獲得的收益大大超過了福利即期減少的份額，從而并未引起農民的持續(xù)抗議。此后，從免費醫(yī)療到參保繳費、責任有限的社會醫(yī)療保險，從不用繳費且高替代率的退休金到繳費型且替代率逐漸降低的社會養(yǎng)老保險，之所以未引起社會不安與強烈抗議，主要是因為絕大多數勞動者的報酬與居民收入在不斷增長，人民生活在收入增長過程中得到了普遍改善，它既使中國人的獲得感不斷增強，也為弱化城鎮(zhèn)人口對傳統福利制度的過度依賴創(chuàng)造了條件。因此，漸進改革與收入增長替代作為推進社會保障制度變革并不斷發(fā)展的中國方案，確實是優(yōu)選方案。它同時也表明，要調整社會保障結構并增加國民福利，必須促進經濟發(fā)展并保持相應的經濟增長率。

四、努力維護社會保障與國民經濟共同發(fā)展

(一)中國經濟發(fā)展與社會保障面臨的主要挑戰(zhàn)

中國正在快速步入現代化建設的軌道，綜合國力與人民生活水平均有大幅度提升。中共十九大更是明確勾畫了從現在起到21世紀中葉建成現代化強國的目標與戰(zhàn)略步驟，其確立的是以人民為中心和共同富裕的發(fā)展理念，明確將增進民生福祉作為國家發(fā)展的根本目的，并要求全面建成覆蓋全民、統籌城鄉(xiāng)、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，這為中國社會保障發(fā)展提供了指引。*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京，人民出版社，2017。但經濟發(fā)展已經從高速增長轉向了中高速增長的新常態(tài)，社會保障亦面臨著如何適應新時代發(fā)展更好地滿足人民的福利需要的問題。

總體而言，中國經濟發(fā)展與社會保障面臨的挑戰(zhàn)主要有：

(1)經濟發(fā)展面臨著結構調整、產業(yè)升級、增長方式轉換的壓力。社會保障與經濟發(fā)展相輔相成，中國的社會保障還需要進一步發(fā)展，直至步入有著完善社會保障制度的中國特色的福利國家行列。但正如2016年習近平主席在B20杭州峰會上指出的：“我們清醒認識到，中國經濟發(fā)展不少領域大而不強、大而不優(yōu)，長期以來主要依靠資源、資本、勞動力等要素投入支撐經濟增長和規(guī)模擴張的方式已不可持續(xù)，中國發(fā)展正面臨著動力轉換、方式轉變、結構調整的繁重任務?！?《習近平在二十國集團工商峰會開幕式上的主旨演講》，http://www.b20-China.org/mediacenter/article/406。中國經濟從粗放型到集約化生產方式的必然轉變，對于社會保障的制度設計和管理都具有重要的影響。由于中國采取的是以社會保險為主的解決方案，該制度的進一步發(fā)展還必須尊重社會保險與社會救助及社會福利之間獨立而又互補的功能。如何讓社會保障適應新常態(tài)，推動社會經濟和社會保障的協調發(fā)展，保持和強化社會保障制度設計中促進增長的元素，以維持集約化而非粗放型的較高速度的經濟增長，無疑是一大挑戰(zhàn)。

(2)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和社會不平等現象加劇。根據國家統計局公布的數據，2015年，人均GDP超過1.5萬美元的有北京、上海、天津三市，而甘肅、貴州、云南等省人均GDP只有4 000多美元，相差3倍以上。*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒(2016)》，北京，中國統計出版社，2016。不僅如此，在城鄉(xiāng)之間亦因長期的戶籍制度壁壘及公共資源配置失衡而存在著較大差距，2015年全國城鎮(zhèn)居民可支配收入是農村居民的2.7倍。同時，不同群體之間的收入差距也在擴大，基尼系數長期居于0.4以上的高位。其中，2008年的基尼系數高達0.491，2009年后雖連年下降，但2015年仍達0.462，2016年又回升到0.465。*《2016年全國城鄉(xiāng)收入差距進一步縮小》，新華社，2017-01-20，http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-01/ 20/c_1120353289.htm。此外，社會保障統籌層次低，社會保險制度仍處于地區(qū)分割狀態(tài)，一些保障項目在職工與居民之間亦存在制度分割，這在一定程度上拉大了收入差距。按照現行標準，截至2016年底，農村貧困人口還有4 335萬人。*中共國務院扶貧辦黨組：《脫貧攻堅砥礪奮進的五年》，載《人民日報》，2017-10-17。地區(qū)及城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡與社會不平等現象加劇，既影響到國民經濟的持續(xù)健康發(fā)展，也影響了社會公正，從而是中國現代化進程中必須認真應對的重大挑戰(zhàn)。

(3)少子高齡化日益顯性化與傳統保障機制持續(xù)弱化。伴隨社會發(fā)展進步所帶來的生育率下降與人均預期壽命持續(xù)延長，加上以往30多年間推行獨生子女政策，中國少子高齡化現象日益顯性化，這一點與發(fā)達國家一致。根據國家衛(wèi)計委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報告(2015年)》，中國家庭已經從大家庭型轉向小型化，核心家庭占6成以上，家庭戶平均規(guī)模僅為3.02人，2人、3人家庭成為家庭類型主體，單人家庭、空巢家庭不斷涌現。*《2015家庭發(fā)展報告：空巢老人占老年人總數一半》，人民網，2015-05-13，http://politics.people.com.cn/n/ 2015/ 0513/c70731-26995290.html。1.5億個家庭為獨生子女家庭，80歲以上的高齡老年人年均遞增100萬以上。在兒童照料和養(yǎng)老等方面，傳統的家庭照料模式面臨著日益嚴峻的挑戰(zhàn)，對社會服務的需求較大。與此同時，傳統的鄰里互助因人口的高流動性而為“陌生人社會”所替代，傳統的功能強大的單位保障制因市場經濟改革被瓦解。家庭保障、鄰里互助、單位保障等傳統保障機制快速弱化，使城鄉(xiāng)居民對社會化保障及服務的需求急劇上升，亟待國家和社會來填補。

(4)社會保障制度還未完全成熟，面向老年人、兒童、殘疾人的基本公共服務供給不足。中國社會保障制度改革采取的是試點先行、漸次推進的策略，雖然取得了較大的成就，但也必然因路徑依賴而存在歷史的局限性，導致現行社會保障制度存在缺陷。比如，法定養(yǎng)老保險還停留在地區(qū)分割統籌狀態(tài)，全國統一的法定目標尚未實現，繳費滿15年可領取全額養(yǎng)老金的規(guī)制陷入僵化，影響到制度的可持續(xù)發(fā)展；醫(yī)療保險亦分為職工與居民兩大群體，退休人員不需繳納醫(yī)療保險費的法律規(guī)制亟待改進；中央與地方政府的社會保障責任未明確劃分；社會保障管理體制亦需要深化改革才能最終定型。同時，在家庭保障功能持續(xù)弱化的條件下，數以億計的老年人口、兒童以及8 000多萬殘疾人，均迫切需要相應的社會福利與社會化服務，但目前國家與社會還無法全面滿足這些群體的訴求，既影響了民生保障與民生質量，也不利于國民經濟發(fā)展。因此，要真正促進中國社會保障制度走向成熟、定型，還需要更加科學的頂層設計和全面促進相關服務的發(fā)展，這方面的任務非常繁重，特別需要政治智慧與政治魄力。

(5)中國還面臨著大規(guī)模人口流動、快速工業(yè)化與城市化、社會結構轉型，以及各種新業(yè)態(tài)的出現等問題，這些既對經濟發(fā)展產生直接影響，也對社會保障發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。特別是以互聯網、智能化為代表的科技進步與新經濟，對人們的工作方式與生活方式產生了直接影響，進而影響著經濟社會結構變化，也給傳統的社會保障經辦方式帶來前所未有的挑戰(zhàn)。中國社會保障制度的改革需要繼續(xù)遵循社會保障的核心原則。政府在確定中國社會保障的指導方針時，宜繼續(xù)推行旨在平衡市場化解決方案(適用于少數高收入者)和社會保障核心原則(針對中低收入者)的政策。

(二)維護社會保障與國民經濟共同發(fā)展的合理取向

要維護社會保障與國民經濟之間的良性關系，還需要調整發(fā)展思路并采取新的舉措。

(1)切實解決好內生動力不足問題，努力使國民經濟繼續(xù)保持中高速增長。中國經濟發(fā)展面臨著資源環(huán)境壓力日益增大、低勞動成本優(yōu)勢逐漸減弱、供需結構性矛盾突出、地區(qū)與行業(yè)走勢出現分化等現實問題，再依靠傳統的粗放型增長模式難以為繼，必須轉向集約化的生產率增長。但要使民生繼續(xù)得到改善，就業(yè)不出現嚴重危機，并擺脫中等收入陷阱，就必須繼續(xù)保持中高速增長，并持續(xù)壯大支撐社會保障制度的物質基礎。因此，中國經濟需要走向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結構更合理、質量更提升的新發(fā)展階段，而切實解決好經濟增長內生動力不足問題成了最大挑戰(zhàn)，這就是要把經濟增長動力更多地放在創(chuàng)新驅動和擴大內需特別是消費需求上。為此，應當同時充分發(fā)揮好政府在公共領域中的決定性作用和市場在資源配置中的決定性作用，在有針對性地解決城鄉(xiāng)居民實際困難和盡快擴大中等收入群體的條件下，讓經濟發(fā)展成果通過社會保障制度更多、更好、更公正地惠及民生，并輔之以促進生產力發(fā)展和工資增長的政策，將為全體人民提供穩(wěn)定安全的社會保障預期擺到國家發(fā)展的更加重要位置上。這是持續(xù)釋放居民消費潛力、進一步激活經濟增長內生動力、促使國民經濟繼續(xù)保持中高速增長的必要舉措，也是真正跨越所謂“中等收入陷阱”的必要舉措，是穩(wěn)步走向共同富裕的必由之路。

(2)尊重社會保障與國家治理關系的歷史邏輯，強化中央政府統籌責任，真正構建起有序組合的多層次社會保障體系。*鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，載《社會保障評論》，2017(1)。一方面，面對新的挑戰(zhàn)，需要將社會保障體系作為一個內容完整、結構優(yōu)化的整體納入國家治理體系，讓其切實擔當起促進社會公正、實現共享發(fā)展的歷史使命，成為全體人民享受世代福祉的基本途徑與制度保障。為此，特別需要對社會保障制度結構與功能異化保持警惕，防止動搖社會保障制度互助共濟、穩(wěn)定安全預期的根本。另一方面，有必要進一步強化政府對社會保障的財政責任，在地區(qū)分割的情形下特別需要強化中央政府的統籌責任，以建設積極、健康的社會保障體系為發(fā)展目標，與時俱進地優(yōu)化制度體系結構。*華穎：《新時期社會保障與經濟發(fā)展關系的再認識——第三屆全國社會保障學術大會論要》，載《社會保障評論》，2017(2)。中國需要采取正式制度與非正式制度有機結合，普惠性制度與特惠性制度雙層構架，政府與市場、社會、家庭、個人等多種力量相融合，真正構建起有序組合并且具有一定彈性的多層次社會保障體系。在這一過程中，堅持政府主導并確保中央政府統籌規(guī)劃的權威具有必要性、重要性。當前需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國家層面做好頂層設計。在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下，可以允許一定時期內存在差距，但任何時候都不能動搖統一制度的目標和扭曲通向目標的路徑，應當盡可能地通過社會保障制度的統一來促使公共資源在全國范圍內得到更為公正的配置，讓社會保障成為縮小地區(qū)差距、實現地區(qū)之間公正與協同發(fā)展的重要手段。中央政府宜擔負起做好社會保障體系頂層設計、推動社保立法、合理配置資源、維護制度統一的重大責任。同時，重塑高效率的社會保障運行機制，包括健全治理優(yōu)良的經辦機構，充分利用日益發(fā)達的互聯網、大數據等信息技術，提升制度運行的預測、預警與監(jiān)控能力，在堅持結構與運行穩(wěn)定的同時也要保持一定的靈活性，賦予社會保障制度自我調節(jié)與不斷修正的功能，以適應新業(yè)態(tài)、人口流動性等發(fā)展的要求。*鄭功成：《全面理解十九大報告與中國特色社會保障體系建設》，載《國家行政學院學報》，2017(6)。

(3)堅持以共享為基石，實行多元主體共建共治。中國已經確立了共享發(fā)展的新理念，它是健全社會保障制度的理論基石。國內外發(fā)展實踐表明，要實現社會保障制度可持續(xù)發(fā)展，須在政府主導下，充分調動各方積極性，讓各方主體參與共建共治。一方面，社會保障肩負收入再分配職能，必須由政府主導，但當前完全由行政系統集權主導的局面不利于這一制度的健康發(fā)展，其方向應當是“讓立法機關、行政機關、司法機關與經辦機構各司其職、各負其責”*鄭功成主編：《中國社會保障發(fā)展報告·2016》，26頁，北京，人民出版社，2016。。同時，還應當讓代表不同群體利益的工會、雇主組織、殘聯等參與制度設計、監(jiān)督制度運行。只有這樣，才能確保各方主體有效地參與共建共治，這是維護社會保障制度健康持續(xù)發(fā)展的重要條件。另一方面，慈善與互助是自愿性共享機制，同樣需要大力發(fā)展。中國有家庭保障、鄰里互助等優(yōu)良傳統，勞動者的職業(yè)福利亦曾十分發(fā)達，但現在這些傳統走向式微，不利于動員更多社會保障資源和提供社會保障服務。因此，社會保障政策還需要與家庭政策、機構福利等有機協同，同時促進互助、慈善及志愿服務不斷發(fā)展，這將有利于不斷壯大整個社會保障體系的物質基礎，為更好地滿足人民不斷增長的福利訴求創(chuàng)造符合中國國情的條件。

(4)促進并維護就業(yè)與社會保障良性互動。社會保障與就業(yè)實質上是共享與共建的關系，兩者之間的良性互動在很大程度上決定著社會保障與經濟發(fā)展的良性互動。因此，在處理二者關系時，需要在提供合理激勵和確保人人有充足保障之間找到均衡點。在政策設計中，應當同時考慮就業(yè)與社會保障相互關聯與相互促進的問題。為此，宜堅持與就業(yè)關聯的社會保險為主體的社會保障制度發(fā)展取向，將健全社會保障制度作為提升就業(yè)質量的重要指標，讓全體勞動者依法獲得相應的社會保險，同時進一步完善非收入關聯型的社會救助等制度，繼續(xù)幫助符合條件的低收入人口與殘疾人參與社會保險，以確保沒有人被排斥在社會保障制度之外，并盡快增加護理保險制度安排，盡可能推進企業(yè)年金等與職業(yè)相關的福利，以為勞動者提供更加全面的保障。同時，提高勞動報酬占GDP之比重，增加工資協商談判。此外，社會保障制度也要有利于促進就業(yè)，包括：堅持保障水平適度，不構成影響就業(yè)的負擔；促進勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮積極的政策效應；讓失業(yè)保險增加預防失業(yè)和提升勞動者就業(yè)的能力，讓社會救助具有激勵就業(yè)的功能，變成積極的制度安排；全面發(fā)展社會保障體系，釋放有質量的就業(yè)崗位，特別是面向老年人、兒童、殘疾人、婦女的各項福利和社會服務，以及健康保障、慈善事業(yè)，都是值得開拓并具有巨大空間的新興就業(yè)領域。

(5)重視發(fā)展教育福利與社會福利服務。教育福利與社會福利服務既是社會保障體系的有機組成部分，也是國家發(fā)展進程中十分重要的人力資本投資，需要得到更高程度的重視。在教育方面，宜以全面覆蓋當地常住人口為目標，盡快將以農民工為主體的流動人口中的適齡兒童納入居住地的義務教育范疇并享受公平的教育機會；適時將義務教育年限從現行的9年制延長到12年制。同時，增加對職業(yè)教育的公共投入，以增強職業(yè)教育的福利性，中央政府宜加強對欠發(fā)達地區(qū)的義務教育與職業(yè)教育的支持力度，以全面實現人口紅利從數量型向質量型轉化。在社會福利服務方面，特別需要加強兒童福利事業(yè)和老年人福利事業(yè)，宜將托兒所、幼兒園納入兒童福利范疇并提供相應的預算保障，將退休人員人力資源再開發(fā)納入養(yǎng)老服務體系，擴充殘疾人福利中的教育內容以開發(fā)殘疾人的人力資源，這將使中國未來的人力資源更加豐富并具有質量，是值得政府努力的重要方向。

(6)重視社會保障法制建設，讓社會保障制度盡快運行在法治軌道上。一個成熟的社會保障制度必定運行在法治軌道上。但基于漸進改革的歷史路徑，現行社會保障制度還缺乏必要且充分的法律規(guī)制與保障，其后果不僅會損害這一制度應有的穩(wěn)定性、權威性與公信力，也容易導致社會保障與經濟發(fā)展的關系產生波動。因此，有必要加快制定綜合性的《社會保障法》和《社會福利法》、《社會救助法》等基本法律，以及《兒童福利法》、《老年人福利法》、《殘疾人福利法》等專門法律，修訂完善《社會保險法》、《軍人保險法》等。在中國加速現代化和社會保障發(fā)展已經取得巨大成就的條件下，讓社會保障制度在法治軌道上運行，將是新時代進一步處理好社會保障與經濟發(fā)展關系的重大任務。

總之，中國已經進入了一個新時代，國家發(fā)展與世界格局正在發(fā)生新的變化，社會保障與經濟發(fā)展所面臨的形勢較之前更加復雜，中國要實現第二個一百年的目標并建成共同富裕的現代化強國，還必須與時俱進地處理好社會保障與經濟發(fā)展的關系。在努力維護國民經濟持續(xù)健康發(fā)展的同時，積極、理性地通過社會保障制度的發(fā)展來持續(xù)不斷地增進人民的福祉將是國家的重要發(fā)展目標。