王正清

【摘 要】為進(jìn)一步提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠，資產(chǎn)的安全完整，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部先后兩次就加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作下發(fā)了通知。但從當(dāng)前一些事業(yè)單位執(zhí)行的實(shí)際情況來(lái)看，效果并不理想。本文從事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)務(wù)的角度分析研究了存在的主要問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控意識(shí)；內(nèi)控制度；監(jiān)督考核

為進(jìn)一步提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)規(guī)范化管理，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，財(cái)政部分別下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《單位內(nèi)控規(guī)范》）和《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求所有行政事業(yè)單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。當(dāng)前，很多事業(yè)單位內(nèi)部控制制度仍然停留在“掛嘴上、貼墻上”， 卻沒(méi)有落到實(shí)處。

一、事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制意義深遠(yuǎn)

事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。目的是保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、保證單位資產(chǎn)安全和使用有效、保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。事業(yè)單位實(shí)施《單位內(nèi)控規(guī)范》意義深遠(yuǎn)。

1.進(jìn)一步提高事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平

這主要是針對(duì)目前一些事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部管理不夠重視、缺乏基本的內(nèi)控要求和措施、防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱。同時(shí)，一些事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部管理制度，但沒(méi)有形成體系，使得制度執(zhí)行不到位。

2.有利于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

事業(yè)單位管理者和工作人員出現(xiàn)違法亂紀(jì)的情況多與單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)，要推進(jìn)廉政建設(shè)，也需要從事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)入手加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控、嚴(yán)管權(quán)力行使，運(yùn)用相互制衡機(jī)制加強(qiáng)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理。同時(shí)，《單位內(nèi)控規(guī)范》還有利于推進(jìn)財(cái)政規(guī)范化、科學(xué)化、信息化管理。隨著事業(yè)單位和財(cái)政管理體系改革的不斷深入，建立和實(shí)施完善的內(nèi)部控制勢(shì)在必行。

二、當(dāng)前事業(yè)單位落實(shí)內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

隨著我國(guó)財(cái)政管理體制改革的不斷深化，事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加多樣復(fù)雜，建立單位內(nèi)部控制更為重要。當(dāng)前，在實(shí)際工作中尚未有權(quán)威性機(jī)構(gòu)正式制定事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，而且事業(yè)單位性質(zhì)多樣、大小不一，導(dǎo)致事業(yè)單位在落實(shí)內(nèi)部控制工作中水平不一、參差不齊，存在很多問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：

1.內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)相對(duì)薄弱

當(dāng)前，一些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的基礎(chǔ)性作用認(rèn)識(shí)不到位，重視不夠，內(nèi)部控制制度在事業(yè)單位內(nèi)只存在制定幾項(xiàng)很常規(guī)的制度，經(jīng)常是寫(xiě)在紙、掛在墻、風(fēng)吹落在地上，沒(méi)有嚴(yán)格去執(zhí)行。或許制定了幾項(xiàng)簡(jiǎn)單的制度，也沒(méi)有具體的實(shí)施措施，可操作性不強(qiáng)，根本發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。由于重視不夠，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)缺失。很多單位領(lǐng)導(dǎo)由于受貫性思維影響，總覺(jué)得行政事業(yè)單位收入是財(cái)政撥給，支出是有定額指標(biāo)限制，只要按規(guī)定完成每年的工作任務(wù)就行，內(nèi)部控制好像沒(méi)多重要。認(rèn)為事業(yè)單位無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)，出不了什么大事，不要草木皆兵。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為制度多了，條條框框也就多了，一定程度上會(huì)影響工作的正常開(kāi)展。因此，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，防范風(fēng)險(xiǎn)措施缺失。

2.崗位設(shè)置不科學(xué)，職責(zé)劃分不合理

由于單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)工作基礎(chǔ)性作用認(rèn)識(shí)不夠，在崗位設(shè)置、人員編制配置上不重視，甚至將不具備財(cái)會(huì)專業(yè)的人員安排到財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)，嚴(yán)重限制了崗位的科學(xué)設(shè)置和合理分工。同時(shí)，在實(shí)際工作中，由于內(nèi)控工作都是由財(cái)政系統(tǒng)安排布置，具體到每個(gè)行政事業(yè)單位，基本上都?xì)w集到財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)落實(shí)。而大部分事業(yè)單位（特別是人員少、資金量小的單位），財(cái)務(wù)人員本身就少，有的還兼職做其他工作，而且內(nèi)部控制工作涉及到單位的方方面面，工作量很大，又容易得罪人，所以工作積極性不高。有的可能出于應(yīng)付上級(jí)檢查，將內(nèi)控規(guī)章制度建了，自評(píng)報(bào)告也寫(xiě)了，但沒(méi)有真正將內(nèi)控工作嵌入到單位整體工作中去。職責(zé)劃分不合理，影響了內(nèi)部控制的落實(shí)。

3.資金投入不足，缺乏專業(yè)人才

內(nèi)控制度作用的發(fā)揮，是一個(gè)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是一個(gè)系統(tǒng)工程。本人認(rèn)為，要加強(qiáng)單位內(nèi)部控制工作，必須加大人力和財(cái)力的投入，特別是內(nèi)控信息化建設(shè)方面。由于單位人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等均有定額，很多事業(yè)單位都是財(cái)政撥款，沒(méi)有額外收入來(lái)源，也很難有高技術(shù)的內(nèi)控和軟件管理方面的人才，而單位內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行、評(píng)審等均需要由第三方（審計(jì)事務(wù)所、軟件開(kāi)發(fā)商等）來(lái)協(xié)助完成，這些工作的完成，將支付少則幾萬(wàn)、多則幾十甚至上百萬(wàn)元的資金，對(duì)于靠財(cái)政撥款維持正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)的事業(yè)單位，是一大難題。

4.內(nèi)控監(jiān)督及考核不到位

很多事業(yè)單位因?yàn)槿藛T少，內(nèi)控監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)只有空殼，沒(méi)有專職人員來(lái)履行內(nèi)控監(jiān)督和考核工作。所謂的監(jiān)督考核機(jī)制，只是為了應(yīng)對(duì)檢查時(shí)拿得出來(lái)擺在桌面上的一紙空文，更談不上考核結(jié)果與職工見(jiàn)面、與獎(jiǎng)懲掛鉤。同時(shí)，事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督人員受單位領(lǐng)導(dǎo)管理，責(zé)任心不強(qiáng)的勢(shì)必會(huì)刻意揣摩領(lǐng)導(dǎo)的意圖和目的，出現(xiàn)“燈下黑”的現(xiàn)象。由于領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)問(wèn)題，往往會(huì)凌駕于內(nèi)部控制制度之上，內(nèi)部控制執(zhí)行不力，制衡機(jī)制“失靈”。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施建議

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不能腐、不敢腐、不想腐敗的體制機(jī)制。因此，搞好事業(yè)單位內(nèi)部控制，能夠起到扎實(shí)制度“籠子”的作用。

1.加大宣傳教育力度，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

根據(jù)《會(huì)計(jì)法》和《單位內(nèi)控規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。要加大對(duì)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層的進(jìn)行培訓(xùn)力度，使其更加深刻理解內(nèi)部控制重要性和意義，從思想上、行動(dòng)上真正重視支持此項(xiàng)工作開(kāi)展；要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行層全體人員的培訓(xùn)和宣傳，讓每一個(gè)職工都認(rèn)識(shí)并理解內(nèi)部控制的作用，提高執(zhí)行能力。通過(guò)宣傳教育，達(dá)到內(nèi)化于心、外化于行的目的，自覺(jué)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，確保權(quán)力規(guī)范有效運(yùn)行。同時(shí)，要建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)，有效控制風(fēng)險(xiǎn)。要專門(mén)安排相關(guān)部門(mén)和人員制定行之有效的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，并行成體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的防范；要強(qiáng)化預(yù)算管理，確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做到事前有方案、事中有監(jiān)督、事后有審核；要加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)和具體經(jīng)辦人員的管理，做到全過(guò)程對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范；一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，要認(rèn)真分析和認(rèn)定，及時(shí)采取有效措施，切實(shí)加以解決，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最低范圍；事后要分析研究風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的成因，總結(jié)教訓(xùn)，確保同樣的風(fēng)險(xiǎn)不再發(fā)生。endprint

2.建立和完善內(nèi)部控制制度，確保制度的有效執(zhí)行

事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)要求，結(jié)合本單位實(shí)際，建立和完善內(nèi)控制度。內(nèi)控制度要貫穿單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，規(guī)范單位內(nèi)部的全體管理者和具體工作人員；要根據(jù)單位的工作實(shí)際，科學(xué)、合理制定崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制，全方位實(shí)施內(nèi)部控制；要認(rèn)真分析各部門(mén)、各崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，合理配置權(quán)力和責(zé)任；如內(nèi)部權(quán)力比較集中的財(cái)務(wù)管理部門(mén)和物資采購(gòu)部門(mén)等；要強(qiáng)化分權(quán)制衡，確保權(quán)力和責(zé)任既不能出現(xiàn)重疊，也不能出現(xiàn)真空，做到事事有人管，人人有專責(zé)。

3.內(nèi)外結(jié)合，強(qiáng)化內(nèi)部控制的監(jiān)督考核

沒(méi)有監(jiān)督和考核的內(nèi)控制度形同虛設(shè)，內(nèi)控沒(méi)有與考核掛鉤，很難落到實(shí)處。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)控監(jiān)督檢查及自我評(píng)價(jià)制度，要充分發(fā)揮內(nèi)控與其他內(nèi)部監(jiān)督的相互促進(jìn)作用；要切實(shí)履行內(nèi)控的主體責(zé)任，借助第三方參與單位內(nèi)控建設(shè)并發(fā)揮外部監(jiān)督作用；要通過(guò)日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、堵塞漏洞、認(rèn)真整改；要建立績(jī)效獎(jiǎng)罰制度，將內(nèi)控監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)結(jié)果與職工年終考核、職稱評(píng)定、職務(wù)提升相結(jié)合，強(qiáng)化自我監(jiān)督、自我約束的自覺(jué)性，促進(jìn)自我監(jiān)督和約束機(jī)制的不斷完善。

4.加大投入，確保內(nèi)部控制的組織實(shí)施

要加大資金投入。古人說(shuō)：“兵馬未動(dòng)糧草先行?！痹诰幹颇甓阮A(yù)算時(shí)，要把內(nèi)部控制作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，科學(xué)測(cè)算，安排必要的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，解決好有錢(qián)辦事的問(wèn)題；要成立專門(mén)組織。由單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，成立一個(gè)由辦公室、財(cái)會(huì)部門(mén)、信息化管理部門(mén)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)共同參與的組織，抽調(diào)精兵強(qiáng)將，解決好有人辦事的問(wèn)題；要提高內(nèi)部控制信息化管理水平。信息化是單位內(nèi)部控制組織實(shí)施和規(guī)范管理的重要措施和手段，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加大對(duì)信息化建設(shè)的組織和實(shí)施。信息化管理系統(tǒng)一定要涵蓋預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理等方方面面的情況。使單位的相關(guān)內(nèi)控制度、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等納入信息管理系統(tǒng)，提高內(nèi)部控制的科學(xué)化管理水平。

5.合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格劃分崗位職責(zé)

多措并舉，把內(nèi)部控制落到實(shí)處。要建立以預(yù)防為主要內(nèi)容的監(jiān)控體系，規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的申請(qǐng)審批以及實(shí)施的執(zhí)行。內(nèi)部控制的基礎(chǔ)是相互制衡機(jī)制，相互制衡往往體現(xiàn)為不同的分工和不同的職能，而這些又反映為組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置和崗位職責(zé)的劃分，歸根到底是權(quán)利和責(zé)任的劃分；要嚴(yán)格明確財(cái)務(wù)部門(mén)內(nèi)部各崗位職責(zé)，不相容的崗位一定要分離，機(jī)構(gòu)的設(shè)置一定要科學(xué)；要建立良好的信息溝通系統(tǒng)。利用現(xiàn)代新媒體，在單位內(nèi)部構(gòu)筑縱向到底、橫向到邊的內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)體系，達(dá)到信息交換的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

總之，內(nèi)部控制貫穿于事業(yè)單位的方方面面，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制體系，是事業(yè)單位不斷實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的必然要求。隨著事業(yè)單位改革的不斷深化，只有建立起完善的內(nèi)部控制，才能更好地發(fā)揮事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)作用。

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