李加宏 趙鵬 宋方方 楊瑞娟 陳俊凌

(中國(guó)科學(xué)院等離子體物理研究所計(jì)劃財(cái)務(wù)處，安徽 合肥 230001)

0 引言

財(cái)政直接支付制度是我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理改革的核心部分。隨著該制度的日趨完善，越來(lái)越多的國(guó)家財(cái)政撥款的科研項(xiàng)目開始實(shí)行“項(xiàng)目預(yù)算支出與財(cái)政直接支付相統(tǒng)一”的經(jīng)費(fèi)管理模式。財(cái)政直接支付是指預(yù)算單位按照經(jīng)由財(cái)政部門審核批復(fù)后的用款計(jì)劃，提出支付申請(qǐng)，并通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的財(cái)政零余額賬戶直接將財(cái)政性資金支付到收款人或收款單位賬戶。財(cái)政直接支付制度的推行有利于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)科研項(xiàng)目和資金配置的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，降低資金運(yùn)行成本[1]，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管力度，最大限度地提高科研院所的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效益，不僅能提高科研項(xiàng)目在采購(gòu)、外包及勞務(wù)等經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的公開度和透明度，還能提高科研院所的物資采購(gòu)管理水平和經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理能力。

我國(guó)公共財(cái)政體制改革不斷深化的過(guò)程，也是財(cái)政直接支付覆蓋范圍與比例不斷擴(kuò)大的過(guò)程。在這種改革背景下，如何進(jìn)一步規(guī)范科研項(xiàng)目下的物資采購(gòu)工作，提高經(jīng)費(fèi)管理水平和使用效益，是各科研院所必須思考和面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文闡述財(cái)政直接支付的優(yōu)點(diǎn)及對(duì)科研項(xiàng)目的物資采購(gòu)等實(shí)際工作帶來(lái)的影響，并從健全內(nèi)控制度、合理編報(bào)用款計(jì)劃等方面探討如何在財(cái)政直接支付體系下更好地進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)的使用與管理，以進(jìn)一步提升科研項(xiàng)目的管理水平。

1 財(cái)政直接支付的積極作用

與傳統(tǒng)分散撥款、各科研院所自行分散支付的模式相比，財(cái)政直接支付是預(yù)算單位根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算按季編制分月用款計(jì)劃并申報(bào)，經(jīng)由主管財(cái)政部門批復(fù)后，在財(cái)政支付系統(tǒng)中自行錄入直接支付申請(qǐng)，輸入每一筆資金的收款單位、開戶銀行、銀行賬號(hào)、支付金額、采購(gòu)合同等數(shù)據(jù)與信息后提交審核，由財(cái)政直接支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核后開具支付令，通過(guò)設(shè)置在代理銀行的財(cái)政零余額賬戶將財(cái)政性資金直接支付給采購(gòu)或勞務(wù)合同的收款人或收款單位賬戶[2]。分散支付與財(cái)政直接支付之間的區(qū)別見表1。

表1 科研院所傳統(tǒng)分散支付制度和財(cái)政直接支付制度的區(qū)別

財(cái)政直接支付的支付步驟如圖1所示。其優(yōu)點(diǎn)在于采用直接性的支付程序，從而有效避免科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中出現(xiàn)“擴(kuò)大用途”“跑冒滴漏”等現(xiàn)象，同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理科研院所的科研經(jīng)費(fèi)，對(duì)經(jīng)費(fèi)支付可以全程監(jiān)督，對(duì)超預(yù)算、超用款計(jì)劃、違反政策法規(guī)、違反合同規(guī)定等資金進(jìn)行相應(yīng)核減，可以有效提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性，同時(shí)使項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程更加公開與透明，充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門在資源配置與宏觀調(diào)控中的基礎(chǔ)性作用。

圖1 科研院所財(cái)政直接支付步驟

財(cái)政直接支付在科研項(xiàng)目的物資采購(gòu)及經(jīng)費(fèi)管理等方面具有一定的積極作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 符合現(xiàn)行科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度的要求

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，提出要加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范和完善項(xiàng)目預(yù)算管理，規(guī)范科研項(xiàng)目資金使用行為并改進(jìn)資金結(jié)算方式，改進(jìn)和加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金的監(jiān)管，建立符合科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新規(guī)律的科研項(xiàng)目與資金管理機(jī)制。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，進(jìn)一步提出要建立和完善適應(yīng)科研工作規(guī)律與科技工作特點(diǎn)的科技經(jīng)費(fèi)管理制度，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目資金監(jiān)督的制度規(guī)范、年度計(jì)劃、結(jié)果運(yùn)用等的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)的協(xié)同工作機(jī)制，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式。

1.2 實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，提高規(guī)范性

財(cái)政部門在科研項(xiàng)目立項(xiàng)后將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以指標(biāo)的形式下達(dá)各科研院所，各單位只能嚴(yán)格按照已經(jīng)申報(bào)且批復(fù)的用款計(jì)劃使用相應(yīng)額度的資金，并通過(guò)圖1的支付步驟將款項(xiàng)劃撥給采購(gòu)(外包)合同的供應(yīng)商。在科研院所的賬戶上沒(méi)有沉淀資金，不僅提高了財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用功能，而且對(duì)于科研院所的每一筆款項(xiàng)所涉及信息均在系統(tǒng)中記錄與備案。財(cái)政部門對(duì)資金支付的前、中、后的全過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與動(dòng)態(tài)監(jiān)督，從而了解該單位的資金使用狀況，并掌握資金流向，從而促使科研院所提高使用經(jīng)費(fèi)的規(guī)范性以及自律性。

1.3 減少中間環(huán)節(jié)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率

科研項(xiàng)目組按照財(cái)政部門的要求，編制科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算以及資金的用款計(jì)劃，經(jīng)過(guò)財(cái)政部門批準(zhǔn)和授權(quán)后，就可以直接從國(guó)庫(kù)單一賬戶上支出資金，而不必再等財(cái)政資金的層層審批及撥付，有效提高了經(jīng)費(fèi)的使用效率。

1.4 相互監(jiān)督制約，提高經(jīng)費(fèi)管理水平

財(cái)政直接支付制度實(shí)施以后，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行中，強(qiáng)化了經(jīng)費(fèi)預(yù)算及用款計(jì)劃的控制功能；在監(jiān)督制約上，也從科研院所的內(nèi)部管理轉(zhuǎn)變成由財(cái)政部門、科研院所、代理銀行等多個(gè)部門組成的多層面、多環(huán)節(jié)的互相交叉監(jiān)督。這種新的管理機(jī)制客觀上促使科研院所的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度逐步從過(guò)去的“重分配、輕管理”向合理性、系統(tǒng)性管理轉(zhuǎn)變[3]。

2 財(cái)政直接支付對(duì)科研項(xiàng)目物資采購(gòu)等工作的影響

科研院所推行財(cái)政直接支付制度后，取得了一定的成效。但財(cái)政直接支付制度在賬戶體系及資金運(yùn)作方式的改變，在實(shí)施的過(guò)程中也給科研院所物資采購(gòu)及經(jīng)費(fèi)管理等方面帶來(lái)許多新的問(wèn)題[4]。

2.1 財(cái)政直接支付對(duì)物資采購(gòu)管理提出了更高的要求

傳統(tǒng)的科研院所的物資采購(gòu)?fù)^多地遵循單位內(nèi)部的管理制度，按照既定的流程開展科研項(xiàng)目?jī)?nèi)設(shè)備與材料等物資的申購(gòu)、審批、簽約、付款、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，整個(gè)采購(gòu)業(yè)務(wù)流程經(jīng)單位內(nèi)部管理部門處理即可完成，各環(huán)節(jié)的工作開展均具有很強(qiáng)的靈活性和自主性。實(shí)行財(cái)政直接支付后，由于經(jīng)費(fèi)的使用必須嚴(yán)格按照項(xiàng)目預(yù)算及用款計(jì)劃執(zhí)行，在資金支付環(huán)節(jié)，除了財(cái)務(wù)部門的初審之外，還增加了支付中心的復(fù)核。整個(gè)過(guò)程對(duì)材料的齊全性要求更高，從而對(duì)科研院所的物資采購(gòu)和經(jīng)費(fèi)管理提出了更嚴(yán)格的要求[5]。

2.2 國(guó)庫(kù)支付審批嚴(yán)格，支付流程繁雜

按照目前財(cái)政直接支付制度的要求，科研院所在使用資金時(shí)，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的用款計(jì)劃審批和支付程序。從合同簽訂后的款項(xiàng)支付至到貨后的驗(yàn)收?qǐng)?bào)銷，需經(jīng)過(guò)科研院所提出用款申請(qǐng)、財(cái)政部門審核、銀行支付、對(duì)方單位收款等步驟，但在實(shí)際操作流程中各種審核審批環(huán)節(jié)較多。以科研院所的采用財(cái)政直接支付的物資采購(gòu)為例，具體流程如圖2所示。

圖2 科研院所的物資采購(gòu)財(cái)政直接支付流程圖

目前的“財(cái)政直接支付網(wǎng)上申報(bào)審核系統(tǒng)”為半網(wǎng)絡(luò)化、半人工化的處理方式，僅預(yù)算單位與財(cái)政部地區(qū)專員辦之間通過(guò)該系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)審批，后續(xù)環(huán)節(jié)由預(yù)算單位遞交紙質(zhì)材料至專員辦蓋章，再將蓋章確認(rèn)后的材料提交至主管部位并流轉(zhuǎn)至國(guó)庫(kù)支付中心及代理銀行才能完成撥付資金的整個(gè)流程，使得科研院所需要花大量的人力和時(shí)間在申請(qǐng)的程序上，整體審核時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，支付效率偏低[6-8]。

2.3 科研項(xiàng)目實(shí)際開展情況與財(cái)政直接支付要求的矛盾

財(cái)政直接支付制度要求以經(jīng)費(fèi)預(yù)算為基礎(chǔ)，按季度編制分月用款計(jì)劃，申報(bào)經(jīng)審核批復(fù)后，需嚴(yán)格根據(jù)用款計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用和支出。而科研項(xiàng)目的開展均具有一定的周期性和不可預(yù)料性，如系統(tǒng)的實(shí)驗(yàn)期、維護(hù)期等交替運(yùn)行，實(shí)驗(yàn)期間因突發(fā)性故障而中止并進(jìn)入維修期等，容易造成科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在時(shí)間上相對(duì)集中使用與財(cái)政直接支付制度要求下的資金需嚴(yán)格按項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行的矛盾，在一定程度上影響了科研項(xiàng)目的自主開展。

3 財(cái)政直接支付體系下的科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理策略

財(cái)政直接支付制度雖然有效加強(qiáng)了主管部門對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的財(cái)政監(jiān)督，但對(duì)科研院所的物資采購(gòu)等經(jīng)費(fèi)的使用與管理帶來(lái)不可回避的影響，也在一定程度上影響了該制度的順利推行及科研項(xiàng)目的有序開展。加強(qiáng)和完善科研經(jīng)費(fèi)的管理的策略如下。

3.1 更新觀念，領(lǐng)會(huì)財(cái)政直接支付的政策和管理辦法

對(duì)內(nèi)要積極開展項(xiàng)目組科研人員和管理人員的研討與交流，深層次理解財(cái)政直接支付制度的政策法規(guī)，掌握財(cái)政資金的支付方式和科研經(jīng)費(fèi)核算方法的變化；對(duì)外要與專員辦、代理銀行等部門建立良好的業(yè)務(wù)聯(lián)系與溝通，及時(shí)掌握國(guó)庫(kù)支付制度的最新動(dòng)態(tài)，實(shí)時(shí)反饋工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題。

3.2 建立健全財(cái)政直接支付內(nèi)控制度

由于科研院所的國(guó)庫(kù)集中支付是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，具有較強(qiáng)的政策性和行政性。在實(shí)踐工作中，項(xiàng)目組人員和財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)遵守相關(guān)法規(guī)制度，以財(cái)政直接支付制度為根本，逐步建立健全具有良好可操作性的財(cái)政直接支付管理辦法，并結(jié)合單位實(shí)際情況納入內(nèi)部控制制度體系中，對(duì)財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)的審核與批準(zhǔn)、授權(quán)與執(zhí)行、記錄與存檔等全方位嚴(yán)格控制，在設(shè)置部門與人員分工時(shí)，進(jìn)一步明確相應(yīng)的責(zé)任與獎(jiǎng)懲制度。

3.3 多部門參與，科學(xué)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算

只有全面、準(zhǔn)確的預(yù)算才能確?？蒲薪?jīng)費(fèi)的有效使用的可行性，因此在財(cái)政直接支付制度下科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制尤其需要科學(xué)、合理，這就對(duì)參與項(xiàng)目預(yù)算編制的科研人員、管理人員提出了更高的預(yù)算編制要求。科研院所應(yīng)多部門參與，密切合作，科學(xué)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算。項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人做好項(xiàng)目申報(bào)和經(jīng)費(fèi)整體框架的構(gòu)建，科研經(jīng)費(fèi)管理部門從經(jīng)費(fèi)管理與核算等方面對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行指導(dǎo)和把關(guān)，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目明細(xì)，確保預(yù)算編制的完整性，并協(xié)助財(cái)務(wù)部門做好科研經(jīng)費(fèi)使用的管理、監(jiān)督、核算及調(diào)整工作等[9]。通過(guò)準(zhǔn)確的、具有前瞻性的科學(xué)化測(cè)算，不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化水平。

3.4 合理編報(bào)用款計(jì)劃，完善科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理

取得科研經(jīng)費(fèi)并編制預(yù)算以后，經(jīng)費(fèi)管理人員應(yīng)在充分參與預(yù)算編制及了解項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)的基礎(chǔ)上與科研人員密切溝通，掌握科研項(xiàng)目開展的進(jìn)度，預(yù)測(cè)經(jīng)費(fèi)使用需求及方式，合理準(zhǔn)確地做好用款計(jì)劃的編報(bào)。在經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用過(guò)程中，要嚴(yán)格按照經(jīng)費(fèi)預(yù)算的條目與性質(zhì)審查各項(xiàng)支出，確保合理合規(guī)地使用科研經(jīng)費(fèi)，同時(shí)要定期跟進(jìn)與了解項(xiàng)目的開展情況，督促科研人員按照編報(bào)的用款計(jì)劃調(diào)整相關(guān)的經(jīng)費(fèi)使用工作。

3.5 加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，優(yōu)化人員配備

財(cái)政直接支付制度的實(shí)施致使科研院所的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、采購(gòu)等經(jīng)費(fèi)使用、撥款程序、報(bào)銷結(jié)算流程等方面都發(fā)生了很大變化，如果管理人員對(duì)政策的理解、預(yù)算編制、會(huì)計(jì)核算等業(yè)務(wù)不熟，就很容易造成額度混用而導(dǎo)致單位預(yù)算與國(guó)庫(kù)支出實(shí)際不符[10]。財(cái)政直接支付增加了財(cái)務(wù)工作的復(fù)雜性，科研院所的管理部門應(yīng)在人員崗位設(shè)置方面做出相應(yīng)調(diào)整，不僅要熟悉財(cái)政直接支付的操作流程，還要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制以及會(huì)計(jì)核算的學(xué)習(xí)，主動(dòng)順應(yīng)科研院所資金支付的改革方向與趨勢(shì)，及時(shí)學(xué)習(xí)新的財(cái)務(wù)綜合知識(shí)和國(guó)家相關(guān)財(cái)政政策，為順利開展財(cái)政直接支付工作提供良好的人員保障。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)踐證明，在科研院所的物資采購(gòu)等科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用與管理工作中，財(cái)政直接支付制度確實(shí)起到了非常積極的作用，不僅促進(jìn)了科研院所的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理水平和內(nèi)控體系的健全發(fā)展，也充分發(fā)揮了財(cái)政資金的作用，有效提高了科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。但同時(shí)，實(shí)行財(cái)政直接支付制度后，對(duì)科研院所的物資采購(gòu)等科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用與管理也提出了更高的要求，并帶來(lái)了一些不可回避的實(shí)際問(wèn)題。作為以財(cái)政資金為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源的科研院所，必須摒棄過(guò)去經(jīng)費(fèi)預(yù)算及物資采購(gòu)中的傳統(tǒng)觀念和做法，創(chuàng)新思維，完善項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理與使用制度，提高預(yù)算與用款計(jì)劃編制的科學(xué)性和可行性，使物資采購(gòu)等科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用與管理在財(cái)政直接支付制度下更合理、更高效。

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