□ 徐藝真

廠網(wǎng)分開(kāi)應(yīng)該是我國(guó)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革的大方向。無(wú)論是體制改革還是機(jī)制改革，都必然打破原有格局，同時(shí)平衡各方利益。

管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)體制的改革，可牽動(dòng)油氣業(yè)上下游的改革。關(guān)俊嶺 攝

2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。醞釀兩年多的油氣體制改革由此正式拉開(kāi)帷幕。

仔細(xì)研究《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》這個(gè)油氣領(lǐng)域改革的綱領(lǐng)性文件可以發(fā)現(xiàn)，未來(lái)我國(guó)油氣領(lǐng)域改革的思路，是沿兩條主線開(kāi)展：以體制改革為主，所有制改革為輔。而改革的一個(gè)重點(diǎn)，是管網(wǎng)環(huán)節(jié)的改革。

油氣領(lǐng)域改革需從管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)切入

我國(guó)油氣領(lǐng)域改革的主要方向或切入點(diǎn)，為何是管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革？

第一，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)體制的改革，可牽動(dòng)油氣業(yè)上下游的改革。

在整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)鏈上，管網(wǎng)處于中游，連接著上下游，上游是勘探開(kāi)發(fā)，下游是加工和銷售。實(shí)踐表明，油氣企業(yè)既生產(chǎn)油氣，又用自己的管道輸送，同時(shí)控制著銷售，這有悖于市場(chǎng)化改革，不利于油氣行業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革讓管道獨(dú)立，最直接的好處就是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)脫離，這也容易促進(jìn)整個(gè)行業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，只有管道獨(dú)立，才會(huì)有生產(chǎn)商、管道公司、銷售公司等油氣各個(gè)環(huán)節(jié)的充分競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)的油氣管道獨(dú)立，就促成了期貨市場(chǎng)與現(xiàn)貨市場(chǎng)的建設(shè)，幾萬(wàn)家油氣生產(chǎn)商、管道商、銷售商，眾多的交易主體的形成，也構(gòu)成了美國(guó)油氣期貨市場(chǎng)的基礎(chǔ)。油氣管道獨(dú)立，因此客觀上是美國(guó)油氣市場(chǎng)建立的基礎(chǔ)。雖然我國(guó)的情況與美國(guó)不同，油氣上游企業(yè)太少，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革未必會(huì)獲得美國(guó)管道獨(dú)立的相同效果，但推動(dòng)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革有利于放大上游業(yè)務(wù)壟斷的弊端，可以促進(jìn)上游業(yè)務(wù)的進(jìn)一步改革。

第二，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)高度壟斷，已成阻礙油氣領(lǐng)域改革的障礙。

據(jù)了解，目前我國(guó)陸上油氣管道總里程超過(guò)12萬(wàn)千米，覆蓋31個(gè)省區(qū)市和特別行政區(qū)。但我國(guó)油氣中游輸配環(huán)節(jié)高度集中在“三桶油”手中，中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油分別占到85%、8%和5%。國(guó)家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，13家跨省管道運(yùn)輸企業(yè)共擁有長(zhǎng)輸管道4.5萬(wàn)千米左右，2016年輸送天然氣1950億立方米左右。中央企業(yè)總里程達(dá)到10.4萬(wàn)千米，占總里程近90%。截至2015年底，中國(guó)石油集團(tuán)原油管道18917千米，占全國(guó)的69.8%；天然氣管道50928千米，占全國(guó)的76.2%；成品油管道10091千米，占全國(guó)的46.3%。

油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)壟斷，過(guò)于集中在少數(shù)國(guó)有企業(yè)手中，造成不同企業(yè)間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度不夠；掌握著油氣管道的油氣生產(chǎn)巨頭可以阻礙非央企供應(yīng)商利用管道，帶來(lái)不公平競(jìng)爭(zhēng)；壟斷之下，攔截收費(fèi)、強(qiáng)制服務(wù)、層層加價(jià)、終端用戶得不到改革紅利，就會(huì)成為可能。

推動(dòng)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革，讓油氣管道獨(dú)立，可以促使油氣管道企業(yè)從企業(yè)盈利考量，主動(dòng)與生產(chǎn)商、供應(yīng)商積極協(xié)調(diào)，讓管道輸送能力達(dá)到最大化；同時(shí)也可打破企業(yè)間、區(qū)域間及行政性壟斷，利于其他的生產(chǎn)商進(jìn)入，形成上游與下游的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，避免其他非央企油氣供應(yīng)商因遭遇壟斷，被迫修建自己的管道，阻礙社會(huì)資源的優(yōu)化配置，造成浪費(fèi)。

第三，管網(wǎng)的需求潛力很大，要求吸引更多社會(huì)資本投入。我國(guó)與美國(guó)國(guó)土面積相當(dāng)，但我國(guó)原油、成品油、天然氣主干管道里程分別為2.7萬(wàn)、2.1萬(wàn)和6.4萬(wàn)千米，分別只有美國(guó)的23%、19%和13%，我國(guó)的石油和天然氣消費(fèi)也僅有美國(guó)的67%和27%，這意味著我國(guó)未來(lái)油氣消費(fèi)需求的增長(zhǎng)潛力還很大，管網(wǎng)建設(shè)也將加速。

而且，管網(wǎng)是連接資源和市場(chǎng)的橋梁，適度超前建設(shè)有利于加快擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，降低運(yùn)輸成本和用戶用能成本。油氣供應(yīng)安全，也是我國(guó)能源安全的關(guān)鍵，目前我國(guó)油氣對(duì)外依存度分別達(dá)到65%和34%，未來(lái)仍將繼續(xù)上升，這也要求管網(wǎng)建設(shè)加速。國(guó)家《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》因此提出，到2025年，我國(guó)油氣管網(wǎng)規(guī)模將達(dá)24萬(wàn)千米。成品油管道、天然氣管網(wǎng)和LNG接卸能力要較2015年翻一番，原油管道也要相應(yīng)增加37%左右。到2030年，由于天然氣利用將逐步覆蓋至小城市、城郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，這要求屆時(shí)基本建成現(xiàn)代油氣管網(wǎng)體系。

然而，油氣管道系統(tǒng)包括油氣集輸管道、油氣長(zhǎng)輸管道和油氣分輸管道，從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，都需要巨大的投入。投資因此成為管道建設(shè)的一大制約。通過(guò)推進(jìn)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革，引導(dǎo)社會(huì)資本、民間資本進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，加速建設(shè)油氣管網(wǎng)，很有必要。

油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革的路徑選擇

管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革勢(shì)在必行。所以，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》在表述深化石油天然氣體制改革的總體思路時(shí)，將管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)與油氣勘查開(kāi)采、進(jìn)出口管理、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)這5個(gè)方面，同列為石油天然氣體制重點(diǎn)解決的深層次矛盾和問(wèn)題；在部署八個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)中，也將油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革列入。

管網(wǎng)獨(dú)立是改革的大方向，但需要分階段進(jìn)行。國(guó)家《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》已經(jīng)明確了管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革的基本思路，強(qiáng)調(diào)“分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放?！?/p>

油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，究竟怎么搞？國(guó)外的做法有一定借鑒意義。

國(guó)外的油氣管網(wǎng)體制大體有三種模式。其一是以俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司為代表的上下一體化模式。天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、配送、銷售，基本上由一家國(guó)有公司或國(guó)有控股公司壟斷經(jīng)營(yíng)。發(fā)展中國(guó)家和部分發(fā)達(dá)國(guó)家多采取這種模式。

其二是英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利等為代表的西歐國(guó)家，由2～3家大型公司分別經(jīng)營(yíng)全國(guó)的主要輸氣管網(wǎng)，壟斷絕大部分管輸市場(chǎng)，國(guó)家對(duì)公司的控股比例相對(duì)較高。

其三是以美國(guó)、加拿大為代表的北美國(guó)家，這些國(guó)家管道公司相對(duì)較多，且以私營(yíng)為主，形成多家管道公司的主要背景是天然氣生產(chǎn)和銷售競(jìng)爭(zhēng)程度較高，政府對(duì)管輸價(jià)格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和公平開(kāi)放實(shí)施監(jiān)管。

我國(guó)的國(guó)情不一樣，油氣管理體制和傳統(tǒng)決定了油氣管理體制改革和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，不能照搬國(guó)外。但廠網(wǎng)分開(kāi)應(yīng)該是我國(guó)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革的大方向。處于中游的管道連接著上下游，管道若不能獨(dú)立于上游，社會(huì)資本控股的管道就無(wú)法和上游公司平等參與管道競(jìng)爭(zhēng)；如果管道管理體制不能打破封閉獨(dú)立之下的省級(jí)管網(wǎng)公司的壟斷，民營(yíng)煉化企業(yè)就將永遠(yuǎn)被卡脖子。這顯然不利于油氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革。所以，油氣管道網(wǎng)絡(luò)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大基礎(chǔ)性設(shè)施，如何從油氣生產(chǎn)環(huán)節(jié)中獨(dú)立出來(lái)，實(shí)現(xiàn)安全運(yùn)營(yíng)和管理，是油氣體制改革必須推進(jìn)的重點(diǎn)內(nèi)容。

管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)改革勢(shì)在必行。張義海 攝

推進(jìn)管網(wǎng)管理體制改革，有4條應(yīng)注意：

第一，跨省長(zhǎng)輸管道從原油氣公司分離出來(lái)，組建獨(dú)立運(yùn)行的子公司，必須引入合資方，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)。

第二，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)，包括天然氣配氣、儲(chǔ)備、進(jìn)口及終端利用投資等，在實(shí)現(xiàn)賬戶獨(dú)立、法人地位獨(dú)立后，必須堅(jiān)持非排他性和非歧視性原則，向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放。

第三，油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)必須接受國(guó)家監(jiān)管。油氣管道獨(dú)立帶有很強(qiáng)的壟斷性，必須按照公共屬性定位，對(duì)生產(chǎn)商、消費(fèi)者無(wú)歧視公平開(kāi)放，并在管道公司之間互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)雙向輸送。政府從準(zhǔn)入、合同、交易規(guī)則、成本、價(jià)格和財(cái)務(wù)方面對(duì)其監(jiān)管，重要性遠(yuǎn)高于上游生產(chǎn)商和下游消費(fèi)環(huán)節(jié)。

第四，管網(wǎng)向民營(yíng)或非公有制資本開(kāi)放，這涉及體制改革；管網(wǎng)分離無(wú)論是管網(wǎng)獨(dú)立或成立管網(wǎng)公司，若只是在國(guó)資范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，這就是機(jī)制改革。無(wú)論體制改革還是機(jī)制改革，都必然打破原有利益格局，因此必須在堅(jiān)決推進(jìn)改革時(shí)，注意利益平衡。