■張婷婷

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

改革開放40年來，城鄉(xiāng)關(guān)系和農(nóng)村自身都發(fā)生了深刻的變化，對“三農(nóng)”工作整體思路需要重新調(diào)整和梳理。目前，我國發(fā)展不平衡不充分的問題在鄉(xiāng)村尤為突出。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是十九大作出的重大決策部署，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。中央農(nóng)村工作會議明確提出“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”，強(qiáng)調(diào)“破除一切束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。作為首次提出的“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”，有必要對其從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角解讀。

一、鄉(xiāng)村振興制度性供給的目標(biāo)

制度安排常常被看作是“公共產(chǎn)品”的供給。制度變遷是在制度性需求和制度性供給的相互影響下得以實(shí)現(xiàn)的，因此對制度性供給的研究必須在制度變遷的“需求——供給”分析框架中進(jìn)行。制度性需求是因?yàn)橹贫饶軌蛱峁┍憷?、增進(jìn)社會利益，這些便利和利益就是制度發(fā)揮的功能和作用。制度可以防備風(fēng)險(xiǎn)，減少不確定性。制度性供給即制度的生產(chǎn)，是對制度需求的回應(yīng)。憲法、制度設(shè)計(jì)成本、實(shí)施新制度安排的預(yù)期成本和現(xiàn)存制度安排都是制度性供給的影響因素。制度作為公共品有共同消費(fèi)的性質(zhì)，是全社會或者某一特定群體共同享用的產(chǎn)品，制度性供給應(yīng)當(dāng)以滿足全社會或者某一特定群體的共同需要、增進(jìn)公共利益為目標(biāo)。影響制度性需求和制度性供給的因素一定時(shí)，制度的供給適應(yīng)制度的需求。制度存在的合理性和必然性就在于它是制度性需求和制度性供給之間達(dá)成均衡的結(jié)果，均衡的制度應(yīng)該是最有效率的，也是最優(yōu)的制度安排。而通常強(qiáng)加的意志的介入使得均衡制度的數(shù)量和價(jià)格常常不是社會最優(yōu)水平，形成制度性供給不足或過剩。制度的供給通常是有效但不足的，而且在時(shí)空的展開過程中同樣面臨制度變遷的問題。當(dāng)制度性供給的預(yù)期收益超過制度創(chuàng)新中產(chǎn)生的創(chuàng)新成本時(shí)，就有足夠的動力推動制度創(chuàng)新的供給。相對要素價(jià)格的變化和個(gè)人偏好的改變會誘使外部利益出現(xiàn)，從而形成制度性供給的需求動力，而利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整導(dǎo)致效用標(biāo)準(zhǔn)的改變、社會意識形態(tài)的變化以及文化的影響會促使個(gè)人偏好的移動，幫助形成制度變遷（供給）的利益動力。制度均衡形成的過程是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的博弈過程，影響的因素遠(yuǎn)比影響商品市場均衡的因素復(fù)雜。當(dāng)制度性供給不足時(shí)，社會對現(xiàn)有制度是不滿足的，之所以不滿足是由于現(xiàn)存制度安排的收益小于另一種可供選擇的制度安排，即出現(xiàn)新的盈利機(jī)會，產(chǎn)生新的潛在制度需求和制度供給。

但制度供給的進(jìn)程需要供給主體來推動。顯然，主體的知識結(jié)構(gòu)與對影響制度的變遷的動力因素的認(rèn)知決定了制度供給的實(shí)際狀況。政府會通過為社會提供“服務(wù)—保護(hù)”以及通過行政力量來促進(jìn)部分或根本的制度創(chuàng)新?，F(xiàn)行的制度決定了制度變遷（供給）的成本與收益的對比，最終會左右未來的制度演變路徑。

目前，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)確定為決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，對于這一戰(zhàn)略實(shí)施產(chǎn)生了新制度需求，而與之相應(yīng)的制度實(shí)際供給尚未形成，從而造成制度有效供給不足。強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給，就是為了更加接近制度安排下的社會最優(yōu)狀態(tài)。強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的目標(biāo)就是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度保障和制度支持。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

二、鄉(xiāng)村振興制度性供給的范圍

近年來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量農(nóng)村勞動力涌入城鎮(zhèn)，在獲得市民化福利的同時(shí)，也為我國二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了更多長期的勞動力轉(zhuǎn)移支持，為實(shí)現(xiàn)中國成為制造業(yè)大國提供了可靠的勞動力資源保障。但與此同時(shí)，農(nóng)村呈現(xiàn)出日益空心化的局面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能有效解決城鎮(zhèn)化陷阱，帶動連片特困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。

從制度的影響范圍來看，制度和外部性的聯(lián)系十分緊密，制度的執(zhí)行在于鼓勵(lì)好的外部性和抑制壞的外部性。鄉(xiāng)村振興制度性供給的范圍包括以下幾個(gè)方面。首先，農(nóng)村基本經(jīng)營制度，涉及穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等。其次，農(nóng)村土地制度，涉及土地管理法、農(nóng)村土地利用管理政策體系、農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策、宅基地“三權(quán)分置”政策、設(shè)施農(nóng)用地政策等。再者，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，涉及集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)、集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法、推進(jìn)集體林權(quán)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域改革。最后，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，涉及建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系、深化農(nóng)產(chǎn)品收儲制度和價(jià)格形成機(jī)制改革、改革完善中央儲備糧管理體制、完善對農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制、加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系等。[1]

三、鄉(xiāng)村振興制度性供給的重點(diǎn)

強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給重點(diǎn)有兩個(gè)方面，完善產(chǎn)權(quán)制度和完善要素市場化配置。

（一）完善產(chǎn)權(quán)制度

任何一種制度安排的出現(xiàn)，即使是無摩擦成本的情形，均需斟酌成本與收益的衡量，產(chǎn)權(quán)制度的確立為成本收益的計(jì)算提供了現(xiàn)實(shí)的承擔(dān)實(shí)體與面向未來的激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)新的制度供給帶來的收益超過新制度產(chǎn)生的成本，或者舊制度安排的成本高于新制度安排的成本，制度性供給就會發(fā)生。我國的鄉(xiāng)村之所以在整體經(jīng)濟(jì)崛起時(shí)出現(xiàn)衰敗，一定程度上是產(chǎn)權(quán)制度阻礙了發(fā)展，讓資源難以成為資產(chǎn)。推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給必須把制度建設(shè)貫穿其中，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場。[2]中央審議通過的有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，目標(biāo)就在于探索明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。

中共十九大報(bào)告提出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，接下來將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，以及承包地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等制度。

農(nóng)民的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地承包期限、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度是涉農(nóng)關(guān)鍵的制度安排。對于這些重大問題既要?jiǎng)?chuàng)新路徑，又要審慎推進(jìn)。關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在集體所有制下，大力鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，兼顧制度穩(wěn)定性和效率性，提高土地利用率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。制度安排要既保障集體成員土地權(quán)益，比如收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等，又保障經(jīng)營權(quán)增加收入，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，為農(nóng)地經(jīng)營制度創(chuàng)新提供制度空間。關(guān)于承包期限，落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，銜接好第二輪承包到期后再順延30年，兼顧制度的穩(wěn)定性與農(nóng)民對未來相對穩(wěn)定的制度預(yù)期。穩(wěn)定預(yù)期的核心不在于期限，在于防止公權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)。在承包期限內(nèi)，農(nóng)民關(guān)心的是權(quán)利，權(quán)利保護(hù)的程度，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革方向。關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，在原有的適度規(guī)模經(jīng)營和經(jīng)營主體松綁基礎(chǔ)上，明確提出“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”，實(shí)際上是對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的定位。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)地三權(quán)分置作為一項(xiàng)重要的制度安排，逐漸明晰化是農(nóng)村深化改革的核心內(nèi)容之一，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，將對中國未來的農(nóng)地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重大影響。

（二）優(yōu)化要素市場配置

農(nóng)村存在的制度障礙，客觀造成了農(nóng)村農(nóng)民的貧困。在我國戶籍管理制度的限制下，很長一段時(shí)間勞動力無法自由流動，即使流動也很難獲得市民資格并享受相應(yīng)的福利待遇。另外，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度也使得閑置的資產(chǎn)很難變現(xiàn)流通。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)以固化的方式存在，城鎮(zhèn)對農(nóng)村的擴(kuò)散效應(yīng)在一定時(shí)期受到限制，農(nóng)村長期貧困是客觀現(xiàn)實(shí)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，主要靠體制機(jī)制的創(chuàng)新。

振興鄉(xiāng)村的若干制約因素中，如何推動資源要素真正地向農(nóng)村流動至關(guān)重要。在市場化進(jìn)程中，勞動力、資本和技術(shù)都有追逐更高收益的特征，資源要素總是傾向于向工業(yè)和城市等效率高的部門和區(qū)域轉(zhuǎn)移。若市場發(fā)揮作用，則勞動力會由邊緣的低收入?yún)^(qū)域遷移至高收入中心區(qū)域；通過勞動力外遷，低收入地區(qū)的勞動力資源變得稀缺，這會導(dǎo)致工資上漲，而在高收入中心地區(qū)勞動力會出現(xiàn)剩余，工資下降，其結(jié)果是收入趨同。因而，政府干預(yù)的關(guān)鍵是克服那些妨礙市場機(jī)制發(fā)揮的因素。如果沒有國家的規(guī)劃和政策的干預(yù)，鄉(xiāng)村甚至包括農(nóng)業(yè)就會自然地衰落下去。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，用“制度性供給”來矯正市場，要推動公共資源向鄉(xiāng)村優(yōu)先配置并促進(jìn)城鄉(xiāng)資源合理化配置。就公共資源而言，既要消除城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的存量差距，又要防止城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)出現(xiàn)增量差距。目前，農(nóng)村公共服務(wù)的保障水平仍然很低，公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)缺口還很大。所以，要著力提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，著力增加農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，著力提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面。加大農(nóng)村道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投入，加快農(nóng)村生活垃圾、污水處理能力建設(shè)。 就城鄉(xiāng)資源合理化配置而言，工業(yè)由農(nóng)村疏散布局方式集中到農(nóng)村中心，人口、建筑等要素在農(nóng)村快速發(fā)展，城鎮(zhèn)得以形成。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度，原已積聚的資金和技術(shù)力量開始尋求更高發(fā)展機(jī)會，于是出現(xiàn)由增長點(diǎn)向周邊地區(qū)的擴(kuò)散，帶動周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí)，也意味著該地區(qū)居民收入的增加和財(cái)富的增長，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展提供了技術(shù)和資本，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民生活品質(zhì)。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中必須重視農(nóng)村城鎮(zhèn)化的同步推進(jìn)，合理引導(dǎo)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各類市場主體的作用，充分調(diào)動和發(fā)揮不同所有制市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的合力。

參考文獻(xiàn)；

[1][2]國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[M].北京：人民出版社，2018.

[3]趙永平,王浩.全面振興鄉(xiāng)村怎么干[N].人民日報(bào)，2018-2-7.