李耀華 楊佩卿 姚慧琴

內(nèi)容提要 十九大報(bào)告指出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，是規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本遵循。本文構(gòu)建了“制度安排一利益主體一行為博弈一結(jié)構(gòu)偏向”的地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向的理論，發(fā)現(xiàn)在不同約束條件下地方政府有不同的收入結(jié)構(gòu)偏向。且實(shí)證分析結(jié)果表明：中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府的稅收偏向顯著為負(fù)體現(xiàn)在黨代會(huì)換屆的當(dāng)年，而對(duì)非稅偏向正向顯著表現(xiàn)在黨代會(huì)換屆的前一年和當(dāng)年，同時(shí)對(duì)三大區(qū)域的差異也進(jìn)行了分析，表明不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致了一定的差異性。最后從中國(guó)式財(cái)政分權(quán)視角提出應(yīng)在提高中央政績(jī)考核全面性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的基礎(chǔ)上，加快完善地方稅收體系，提高地方政府稅收收益等具體的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 中國(guó)式財(cái)政分權(quán) 地方政府收入結(jié)構(gòu) 分稅制 非稅收入 稅收偏向

〔中圖分類號(hào)〕F812.4 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447—662x（2018）08—0052—10

一、引言和文獻(xiàn)回顧

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，十九大報(bào)告提出要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，這將成為未來(lái)我國(guó)財(cái)稅體制改革的基本遵循。分稅制改革旨在提高中央在財(cái)政收入分配中的比重，提高中央的宏觀調(diào)控能力。但在實(shí)踐中，中央財(cái)政收入雖然穩(wěn)步增加，但地方財(cái)政收入增長(zhǎng)迅猛，有研究指出僅“十二五”期間，西部地區(qū)的財(cái)政收入年均增速超過(guò)30%。同時(shí)地方政府收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，稅收收入占地方財(cái)政收入比重由1994年的99%下降到2010年80.5%，其中最低為2015年，為76%；而同期非稅收入快速增長(zhǎng)，到2015年地方財(cái)政非稅收入占比已經(jīng)達(dá)到24%，這還不包括規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移支付收入、地方政府債務(wù)、土地出讓金、社會(huì)保障基金等未納入地方財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑的各類非稅收入。地方政府非稅收入的快速增長(zhǎng)助長(zhǎng)和演化出諸如亂收費(fèi)、“跑部錢進(jìn)”“土地財(cái)政”、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等各種異化行為，不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，從央地關(guān)系的視角，探討地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向的形成機(jī)理，對(duì)于規(guī)范地方政府收入行為，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度有重要意義。

目前，學(xué)者們對(duì)地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向原因的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政分權(quán)制度視角。郭月梅、歐陽(yáng)潔認(rèn)為預(yù)算軟約束的存在是導(dǎo)致非稅收入過(guò)快增長(zhǎng)的重要因素。喬寶云等則從轉(zhuǎn)移支付的角度出發(fā)，認(rèn)為以稅收返還和總量轉(zhuǎn)移支付為主要方式的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不能很好地激發(fā)地方政府的稅收努力，導(dǎo)致地方征稅積極性降低。邱櫟樺等從地方政府支出的角度出發(fā)，認(rèn)為依靠地方政府財(cái)政收入和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付難以滿足本級(jí)政府財(cái)政支出。二是垂直晉升激勵(lì)視角。蒲丹琳、王善平認(rèn)為地方政府官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度越大，地方政府官員就越有動(dòng)力融資，地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)速度越快，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。孟天廣、蘇政指出，中國(guó)非稅收入膨脹的政治邏輯在于，省內(nèi)地級(jí)市競(jìng)爭(zhēng)的“同儕效應(yīng)”和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的“鄰居效應(yīng)”之間相互作用。王梅婷、張清勇研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制和官員錦標(biāo)賽下，晉升激勵(lì)、財(cái)政分權(quán)使土地出讓面積、新增出讓面積顯著增加。

通過(guò)梳理既有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們借鑒西方財(cái)政分權(quán)理論并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)中國(guó)地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進(jìn)行了深入的探討，是本文繼續(xù)研究的重要前提。有兩方面需要進(jìn)一步研究：一是將財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)有機(jī)結(jié)合對(duì)地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進(jìn)行理論和實(shí)證分析的文獻(xiàn)還相對(duì)較少；二是中國(guó)各個(gè)區(qū)域差異較大，對(duì)區(qū)域之間地方政府收入結(jié)構(gòu)的差異性研究較少?；诖耍疚脑诂F(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，做了以下三個(gè)方面改進(jìn)：一是從央地關(guān)系入手，從中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的制度視角，構(gòu)建了“制度安排一利益主體一行為博弈一結(jié)構(gòu)偏向”的地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向產(chǎn)生機(jī)理的理論分析框架；二是在實(shí)證層面將財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)的交叉項(xiàng)作為中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)度量，并基于地方政府晉升激勵(lì)的周期性，實(shí)證檢驗(yàn)了中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下地方政府收入是否存在偏向；三是對(duì)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下三大區(qū)域地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進(jìn)行了比較，并分析了區(qū)域差異產(chǎn)生的原因。

二、地方政府財(cái)政收入偏向分析的理論分析

1.制度安排：中國(guó)式財(cái)政分權(quán)

對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的理解必須從制度背景進(jìn)行考察，中央與地方權(quán)限劃分的領(lǐng)域以及各自掌握權(quán)限的大小構(gòu)成一個(gè)社會(huì)制度環(huán)境最核心的內(nèi)容。在中央與地方權(quán)限分配中，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生決定性影響的制度參數(shù)主要有兩個(gè)，即經(jīng)濟(jì)權(quán)限分配制度和組織人事制度?，F(xiàn)階段，以分稅制為主的財(cái)政分權(quán)制度和以垂直晉升激勵(lì)為主的政治體制所形成的中國(guó)式財(cái)政分權(quán)，成為影響地方政府行為的最重要制度安排。一是以分稅制為主的財(cái)政分權(quán)。1994年的分稅制改革對(duì)中央與地方的收入劃分，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)允許地方政府在稅收收入之外有非稅收入，構(gòu)成了中央和地方政府之間基本的收入分配依據(jù)。二是以垂直晉升激勵(lì)為主的行政體制。在“金字塔”式的政府職位設(shè)置約束下，中央政府通過(guò)構(gòu)建考核評(píng)價(jià)體系，并依據(jù)考核結(jié)果來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方主要官員的選拔和任命，這決定了地方官員在晉升上必然存在“錦標(biāo)賽”式的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的核心內(nèi)涵是將財(cái)政分權(quán)和垂直晉升激勵(lì)兩者有機(jī)結(jié)合：一方面，中央實(shí)現(xiàn)垂直晉升激勵(lì)必須以財(cái)政分權(quán)為前提，中央對(duì)地方的考核必須賦予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)限，并運(yùn)用所掌握的財(cái)政收入，來(lái)完成中央的考核任務(wù)；另一方面，中央對(duì)地方實(shí)施財(cái)政分權(quán)必須以垂直晉升激勵(lì)為約束，中央對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性來(lái)完成中央的考核任務(wù)，如果沒(méi)有政治約束，地方政府或造成“割據(jù)”，或沒(méi)有積極性來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，必須通過(guò)垂直晉升激勵(lì)來(lái)確保以財(cái)政分權(quán)為主的制度不偏離中央政府的目標(biāo)。財(cái)政分權(quán)和垂直晉升激勵(lì)相互作用、相互影響，成為中央政府激勵(lì)和約束地方政府最重要的制度安排。

2.利益主體：中央和地方政府目標(biāo)取向偏差

對(duì)政府行為的研究需要對(duì)政府理性定位。對(duì)政府理性認(rèn)識(shí)有兩個(gè)極端——把政府看作“公共人”或“經(jīng)濟(jì)人”。在中國(guó)的實(shí)踐中，兩種極端只能是理想模式。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的制度約束下，地方政府因?yàn)閾碛胸?cái)政收支自主決策權(quán)而形成的相對(duì)獨(dú)立的利益主體，在一定程度上形成了“經(jīng)濟(jì)人”；同時(shí)“以人民為中心”的發(fā)展理念是各級(jí)地方政府的基本遵循，這與“公共人”的假設(shè)不謀而合。本文借鑒陳慶云等提出的“比較利益人”概念，認(rèn)為地方政府屬于“比較利益人”，其決策行為是基于對(duì)多種利益的權(quán)衡，在不同約束條件下，這個(gè)比較利益平衡點(diǎn)會(huì)發(fā)生偏移，其行為方式趨向“公共人”還是“經(jīng)濟(jì)人”主要取決于風(fēng)險(xiǎn)一收益的價(jià)值判斷。在缺乏有效監(jiān)督制約的條件下，總會(huì)表現(xiàn)出更強(qiáng)的自利性。

對(duì)中央政府來(lái)講，其比較利益主要體現(xiàn)在：中央既具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，采取一系列加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的舉措來(lái)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展；也具有“公共人”的屬性，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式調(diào)劑不同地區(qū)的地方政府間的財(cái)政資源，促使不同區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化，使之朝著符合自己意志的方向發(fā)展。對(duì)地方政府而言，實(shí)現(xiàn)政治晉升是地方政府作為“比較利益人”的自我理性最核心的追求，在財(cái)政收入中主要體現(xiàn)為預(yù)算收入規(guī)模最大化。在財(cái)政支出壓力不斷增大的背景下，地方政府在一定限制條件下必然通過(guò)多種手段來(lái)增加其收入，特別是會(huì)更加傾向于通過(guò)自身較小努力就可在短期內(nèi)獲得較高收益的收入項(xiàng)目。通過(guò)對(duì)中央和地方政府的目標(biāo)分析可知，在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的基本制度約束下，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，中央政府和地方政府的利益既有一致性，又有沖突性。

3.行為博弈：中央和地方之間的演化博弈

演化博弈理論將博弈理論與生物進(jìn)化發(fā)展思想有機(jī)結(jié)合，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中個(gè)體之間通過(guò)模仿、學(xué)習(xí)、突變等過(guò)程趨向于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的策略，可更好地刻畫經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題動(dòng)態(tài)變化。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的制度約束下，中央和地方的行為都是漸變的。運(yùn)用演化博弈有助于剖析這兩個(gè)群體內(nèi)部及相互之間策略選擇規(guī)律、動(dòng)態(tài)演化路徑、穩(wěn)定狀態(tài)獲得等行為特征，是研究中央政府和地方政府之間策略行為選擇的有效工具。

（1）博弈模型的基本假設(shè)

其中Y：地方政府稅收總額；t：中央和地方稅收收入分成比例，反映中央對(duì)地方政府稅收收入的汲取程度；X：地方政府基本非稅收入；α：地方政府稅收偏向的收益系數(shù)，一般來(lái)講努力之后會(huì)有回報(bào)，假定α>1；盧：地方政府非稅偏向的收益系數(shù)，與α類似，β>1；Y₁：中央政府選擇民生改善策略時(shí)的基本收益；Y₂：中央政府選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略時(shí)的基本收益；C：地方政府策略選擇與中央政府不一致時(shí)，中央政府的損失；E：中央政府對(duì)地方政府政績(jī)考核中的獎(jiǎng)懲權(quán)重。

根據(jù)前文對(duì)中央和地方政府目標(biāo)函數(shù)的分析，對(duì)于中央政府來(lái)講，有兩種策略選擇，即民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！懊裆纳啤辈呗灾饕侵醒胝С值胤秸ㄔO(shè)“民生型財(cái)政”，各項(xiàng)財(cái)政支出主要目標(biāo)是保障基本民生需求底線，在財(cái)政收入上要求地方政府更多注重稅收收入，減少非稅收入來(lái)保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展”策略主要是中央政府支持地方政府建設(shè)“發(fā)展型財(cái)政”，發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)和撬動(dòng)作用，通過(guò)積極財(cái)稅政策支持地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，假設(shè)中央政府的收益函數(shù)為線性，如果地方政府選擇稅收偏向策略，則地方政府減少了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的干擾，有利于中央有關(guān)民生改善系列政策的實(shí)施，則中央政府民生改善的收益為tY₁，不利于地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的收益為tY₂-C。如果地方政策選擇非稅偏向的策略，則地方容易出現(xiàn)大量的政府債務(wù)、土地出讓等行為，不利于中央政府民生改善策略的實(shí)施，這時(shí)中央政府民生改善的收益為tY¹-C，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的收益為tY²。本模型假設(shè)中央政府在〔0，1〕區(qū)間內(nèi)，以q的概率選擇民生改善策略，以1-q的概率選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)策略。

表1所示為參與主體在收入演化博弈中的收益矩陣。對(duì)地方政府而言，其策略選擇為稅收偏向和非稅偏向，其中“稅收偏向”指的是地方政府偏向于通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)獲得稅收收入；“非稅偏向”主要是地方政府注重增加財(cái)政預(yù)算的非稅收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及預(yù)算外收入等，非稅收入的主要特征是通過(guò)政府“尋租”獲得，是不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的。p為地方政府選擇稅收偏向的概率，1-p為地方政府選擇非稅偏向的概率。同時(shí)，假設(shè)地方政府的收益為線性的。當(dāng)中央政府選擇民生改善策略時(shí)，地方政府稅收偏向的收益為α（1-t）Y+X+E，非稅偏向收益為（1-t）Y+βX-E；當(dāng)中央政府選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)策略時(shí)，地方政府稅收偏向的收益為α（1-t）Y+X，非稅偏向的收益為（1-t）Y+βX+E。

可見(jiàn)，中央政府和地方政府的策略選擇有一致性和非一致性兩個(gè)特征。當(dāng)中央政府選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)策略時(shí)，地方政府如果選擇稅收偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有一致性；地方政府如果選擇非稅偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有非一致性。當(dāng)中央政府選擇民生改善策略時(shí)，地方政府如果選擇稅收偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有非一致性；地方政府如果選擇非稅偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有一致性；反之具有非一致性。

（2）博弈模型分析

首先，對(duì)中央政府的策略演化進(jìn)行分析。中央政府策略選擇的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程為：

所以p^*=1是演化穩(wěn)定策略，即地方政府在本博弈中的演化穩(wěn)定策略選擇為“稅收偏向”。

（3）中央政府和地方政府策略的演化穩(wěn)定分析

可根據(jù)該系統(tǒng)雅可比（Jacobi）矩陣的局部穩(wěn)定性，來(lái)分析地方和中央政府在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)偏向的動(dòng)態(tài)演化系統(tǒng)中的穩(wěn)定性。①根據(jù)矩陣的局部分析法，只有在Det（J）>0，Tr（J）<0的情況下，對(duì)應(yīng)的均衡點(diǎn)具有漸進(jìn)穩(wěn)定性質(zhì)。

對(duì)上述五個(gè)均衡點(diǎn)的穩(wěn)定性進(jìn)行檢驗(yàn)，其結(jié)果如表2所示。據(jù)此可見(jiàn)，在不同條件下，本演化系統(tǒng)中有不同的均衡點(diǎn)。一是，當(dāng)（α-1）（1-t）y<（β-1）X+E且tY₁2

三、實(shí)證模型的構(gòu)建和實(shí)證檢驗(yàn)

在對(duì)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)框架下地方政府收入偏向進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進(jìn)行實(shí)證分析。

1.指標(biāo)選擇

（1）被解釋變量

根據(jù)前文的論述，將地方政府收入偏向分為稅收偏向和非稅偏向。稅收偏向（pin）：由于增值稅是地方政府稅收收入的主體稅種之一，本文用地方政府增值稅收入占地方政府總收入的比重來(lái)衡量。非稅偏向（non-pin）：地方政府非稅收入主要包括轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入以及未納入地方政府財(cái)政預(yù)算管理的社保收入、政府性基金收入等。本文用地方政府轉(zhuǎn)移支付收入占地方政府總收入的比重來(lái)衡量。

（2）解釋變量

從財(cái)政分權(quán)看，我國(guó)地方政府的收入來(lái)源復(fù)雜，且非稅收入中的債務(wù)收入、土地出讓金收入等各地也無(wú)官方公布的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，因此，單從收入分權(quán)來(lái)看，不能全面反映各地方政府的財(cái)權(quán)水平，且非稅收入中的債務(wù)收入、土地出讓金收入等各地也無(wú)官方公布的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。而支出分權(quán)能夠全面考察地方政府在接受中央政府的轉(zhuǎn)移支付后用于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和提供公共服務(wù)的可供支配財(cái)力大小。本文借鑒陳碩和高琳、王梅婷等的研究方法，從支出角度測(cè)量中央地方財(cái)政關(guān)系，其計(jì)算公式為：

其中下標(biāo)i表示省份，t表示時(shí)間。該公式的分子和分母用人均標(biāo)準(zhǔn)化，以此控制人口因素對(duì)財(cái)政資源分配的影響。

從垂直晉升激勵(lì)來(lái)講，由于地方官員的一屆任期是五年，中央每五年對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整。本文借鑒肖潔等、項(xiàng)后軍等的方法，采用五年一次的省級(jí)黨代會(huì)作為晉升激勵(lì)的代理變量，考察垂直晉升激勵(lì)作用于地方政府收入結(jié)構(gòu)的沖擊效果。用party（-1）、party和party（+1）來(lái)分別衡量黨代會(huì)換屆的前一年、黨代會(huì)換屆當(dāng)年和黨代會(huì)換屆后一年的晉升激勵(lì)指標(biāo)。

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的核心是分稅制為主的財(cái)政分權(quán)與垂直晉升激勵(lì)為主的政治體制的有機(jī)結(jié)合，本文選用財(cái)政分權(quán)和垂直晉升激勵(lì)的交互項(xiàng)，作為對(duì)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的度量。由于晉升激勵(lì)的指標(biāo)為三個(gè)虛擬變量，以財(cái)政分權(quán)和垂直晉升激勵(lì)的交互項(xiàng)fdparty（-1）、fdparty和fdparty（+1）三個(gè)變量來(lái)分別衡量黨代會(huì)換屆的前一年、黨代會(huì)換屆當(dāng)年和黨代會(huì)換屆后一年的中國(guó)式財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。

（3）控制變量

財(cái)政分權(quán)的平方項(xiàng)（fd²）：加入財(cái)政分權(quán)的平方項(xiàng)主要是考察財(cái)政分權(quán)制度是否對(duì)于地方政府稅收偏向和非稅偏向具有非線性的關(guān)系；國(guó)有化水平（natl）：用地區(qū)國(guó)有固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重來(lái)衡量，反映地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的干預(yù)程度；地方政府規(guī)模（scal）：用地方財(cái)政支出占GDP的比重來(lái)衡量，地方政府規(guī)模越大則所需要的財(cái)政資源就越多，可能會(huì)影響地方政府的收入結(jié)構(gòu)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（pgdp）：用人均GDP表示，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，可能會(huì)影響地方政府非稅收入的積極性。

2.實(shí)證模型

基于前文理論框架和數(shù)據(jù)的可得性，在上述變量定義的基礎(chǔ)上提出了如下實(shí)證模型：

由（1）（4）列可知，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府稅收偏向具有顯著正向影響；由（5）（8）列可知，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府非稅偏向也具有顯著的正向影響，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府稅收偏向和非稅偏向均具有顯著正相關(guān)的原因在于在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府財(cái)政收支嚴(yán)重失衡，地方政府不僅需要大量的非稅收入，而且也需要稅收收入來(lái)滿足各類財(cái)政支出，因此，地方政府不僅對(duì)非稅收入，而且對(duì)稅收收入也具有較強(qiáng)的正向偏好。由（2）（4）列可知，垂直晉升激勵(lì)對(duì)地方政府的稅收偏向基本呈現(xiàn)負(fù)向影響，不論是否加入其他控制變量，在黨代會(huì)換屆當(dāng)年顯著為負(fù)，其原因可能在于由于地區(qū)稅源培育需要較長(zhǎng)時(shí)間，稅收收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，黨代會(huì)換屆當(dāng)年是地方政府晉升的關(guān)鍵時(shí)期，稅收收入在黨代會(huì)換屆的當(dāng)年更容易遭到忽視。由（6）（8）列可知，垂直晉升激勵(lì)對(duì)地方政府的非稅偏向有正向影響，特別是不論是否加入其他控制變量，在黨代會(huì)換屆的前一年有顯著的負(fù)向影響。其原因在于在黨代會(huì)換屆的前一年，地方政府為在政績(jī)考核的“錦標(biāo)賽”中獲勝，在短期內(nèi)只有通過(guò)獲得非稅收入來(lái)實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政績(jī)考核任務(wù)。

由（3）（4）列可知，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府稅收偏向在黨代會(huì)換屆的當(dāng)年有顯著負(fù)向影響，其原因可能在于，雖然分稅制提高了地方政府增加稅收收入的積極性，但在中央對(duì)地方政府的政績(jī)考核壓力下，特別是在黨代會(huì)換屆的當(dāng)年，地方政府為表現(xiàn)出良好的政績(jī)，更如傾向于增加非稅收入，不利于稅收收入的增加。由（7）（8）列可見(jiàn)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府非稅偏向在黨代會(huì)換屆的前一年和當(dāng)年有顯著的正向影響。其原因可能在于，中央對(duì)地方政府的分稅制促使地方政府有積極性通過(guò)非稅收入來(lái)增加自身收入，再加上中央對(duì)地方政府的考核每年都在進(jìn)行，地方政府在政績(jī)考核壓力下，由于短期內(nèi)難以通過(guò)稅收收入以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)支出責(zé)任，則地方政府偏向于通過(guò)非稅收入來(lái)增加財(cái)政收入以實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核目標(biāo)，為在黨代會(huì)換屆時(shí)的“晉升錦標(biāo)賽”中勝出，地方政府作為“比較利益人”需要通過(guò)加大支出來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些在短期內(nèi)難以通過(guò)稅收收入實(shí)現(xiàn)，從而把更多努力轉(zhuǎn)向可由自身掌握的非稅收入完成中央的政績(jī)考核任務(wù)，為其換屆爭(zhēng)取更多的支持。同時(shí)，作為中央政府，在中央自身財(cái)力有限的前提下，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)地方政府利用制度漏洞而采取的增加地方政府債務(wù)、獲得土地出讓金等地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)而采取各種增加非稅收入的行為一定程度上采取了默許態(tài)度。

從控制變量看，由（4）列可知，財(cái)政分權(quán)的平方項(xiàng)系數(shù)對(duì)稅收偏向也顯著為正，表明財(cái)政分權(quán)與地方政府稅收偏向不具有非線性關(guān)系，而由（8）列可知，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府非稅偏向呈顯著正向，而財(cái)政分權(quán)的平方項(xiàng)對(duì)地方政府非稅偏向顯著為負(fù)，說(shuō)明兩者具有倒“U”型的關(guān)系。國(guó)有化程度對(duì)稅收偏向和非稅偏向均呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)，其原因可能在于地方國(guó)有化程度越高，可獲得國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)等非生產(chǎn)性收入，這在一定程度上降低了地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付等非稅收入和稅收收入的依賴程度。地方政府規(guī)模對(duì)地方政府稅收偏向具有顯著負(fù)向影響，而對(duì)非稅收入有顯著的正向影響，說(shuō)明由于中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度的不完善，中央對(duì)地方支出責(zé)任加大，導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)張，促使地方政府在短期內(nèi)難以增加稅收收入時(shí)，通過(guò)爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付等各類非稅性收入以滿足地方支出的需要。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地方政府稅收偏向和非稅偏向都產(chǎn)生顯著正向影響，其原因可能是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府可以獲得的收入總量就越大，稅收收入和非稅收入都能夠?qū)崿F(xiàn)增長(zhǎng)。

4.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

把稅收收入和非稅收入的比重作為稅收偏向的被解釋變量，對(duì)財(cái)政分權(quán)運(yùn)用地方財(cái)政支出與中央財(cái)政支出的比重來(lái)衡量，其檢驗(yàn)結(jié)果如表4所示。在黨代會(huì)換屆的前一年和當(dāng)年，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府稅收偏向有顯著的負(fù)向影響，其影響系數(shù)分別為-0.3207和-0.1438。由此，進(jìn)一步證實(shí)了本文的結(jié)論。

5.基于東中西部地區(qū)的實(shí)證比較分析

根據(jù)模型1和模型2對(duì)三大區(qū)域分別進(jìn)行分析，結(jié)果如表5所示。中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)三大區(qū)域的稅收偏向的影響與全國(guó)層面基本一致，在黨代會(huì)換屆的當(dāng)年均呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)，三大區(qū)域不同之處在于，對(duì)東部地區(qū)在黨代會(huì)換屆的前一年也具有顯著負(fù)向影響，其原因可能是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，通過(guò)短期內(nèi)的努力實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核實(shí)現(xiàn)晉升的幾率很高，因此，地方政府會(huì)把更多的努力放在爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付等非稅收入；西部地區(qū)的影響在黨代會(huì)換屆的后一年也顯著為負(fù)，可能原因在于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，在換屆之后為了向中央政府顯示發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力，短期內(nèi)難以大幅度提高稅收收入，把更多精力放在非稅收入，所以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)其稅收偏向的影響為負(fù)。中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)三大區(qū)域的非稅偏向在黨代會(huì)換屆的前一年和當(dāng)年具有顯著的正相關(guān)。三大區(qū)域的不同點(diǎn)在于中部地區(qū)在黨代會(huì)換屆的前一年不具有顯著性而在換屆之后的一年具有顯著的正相關(guān)，其原因可能在于中部地方政府為顯示新一屆政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力，實(shí)現(xiàn)在政績(jī)考核中更突出的目標(biāo)，而加大非稅收入的征繳力度以在短期內(nèi)滿足財(cái)政支出壓力。

四、結(jié)論和政策建議

本文構(gòu)建了地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向的“制度安排-利益主體-行為博弈-結(jié)構(gòu)偏向”理論分析框架，即在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的基本制度約束下，地方政府作為“比較利益人”，在財(cái)政收入方面與中央展開(kāi)了演化博弈，在不同約束條件下地方政府有不同的收入偏向。實(shí)證分析的基本結(jié)論為：在黨代會(huì)換屆的當(dāng)年中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)稅收偏向有顯著的負(fù)向影響；中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府非稅偏向有顯著的正向影響，體現(xiàn)在黨代會(huì)召開(kāi)的前一年和當(dāng)年。分區(qū)域看，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度對(duì)三大區(qū)域地方政府稅收偏向和非稅偏向基本呈現(xiàn)與全國(guó)層面一致的結(jié)果，但三大區(qū)域之間略有不同。為了促使動(dòng)態(tài)演化從（經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非稅偏向）走向（民生改善，稅收偏向）的均衡狀態(tài)，必須對(duì)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度進(jìn)行調(diào)整，提高進(jìn)行稅收收入策略的收益系數(shù)α，減少中央對(duì)地方政府收益分配系數(shù)t，采取措施減小地方政府非稅收入的收益系數(shù)β，提升中央政府對(duì)地方政府政績(jī)考核的獎(jiǎng)懲度E。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，中央政府要求提高人民群眾的獲得感和幸福感，其行為策略也要求實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展向改善民生轉(zhuǎn)變，這就要求地方政府策略選擇從非稅偏向轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂掌?。?shí)現(xiàn)地方政府策略選擇的根本轉(zhuǎn)變，必須對(duì)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)進(jìn)行完善，形成中央和地方之間的激勵(lì)相容機(jī)制。一是加快完善地方稅收體系。在現(xiàn)有地方稅的基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展地方稅范圍，試點(diǎn)開(kāi)征房產(chǎn)稅、水資源稅等，完善城市維護(hù)建設(shè)稅。擴(kuò)大中央和地方共享稅的地方分成比例，同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。二是減少中央政府對(duì)地方政府收益分配，合理劃分中央和地方事權(quán)，增加地方政府的財(cái)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，以激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為。三是加快財(cái)政預(yù)算管理制度改革，以減少和規(guī)范地方政府的非稅收入。推進(jìn)全口徑政府預(yù)算管理，把預(yù)算管理的重點(diǎn)放在非稅收入，約束地方政府部門在非稅收入項(xiàng)目的立項(xiàng)、征收、管理與使用中的權(quán)限，抑制地方政府?dāng)U張非稅收入規(guī)模的動(dòng)機(jī)。四是提高中央政績(jī)考核的系統(tǒng)性和科學(xué)性，特別是加大對(duì)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)行考核，稅收收入在地方政府財(cái)政收入必須達(dá)到一定比重。對(duì)于遵守中央規(guī)范的地方政府要加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)違反中央規(guī)定的地方政府進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，確保中央政策能夠落實(shí)到位。