(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610065)

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，也是全黨工作的重心之一。十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，包括產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文明、治理、生活等五個方面，而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大又是實現(xiàn)五大統(tǒng)籌目標(biāo)的關(guān)鍵所在。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必將成為新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力引擎。然而，任何一項改革都有風(fēng)險，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也不例外。在市場經(jīng)濟(jì)體制還沒有完全建成、政府與市場關(guān)系還沒有厘清的背景下進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)業(yè)的特殊性將有可能加劇改革過程的不可控性，加大改革風(fēng)險的發(fā)生概率，這就不能簡單地以“好心辦壞事”來解釋了。有研究表明，農(nóng)業(yè)風(fēng)險率已經(jīng)超過56%[1]。在如此高風(fēng)險下進(jìn)行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革甚至有可能放大原有的風(fēng)險發(fā)生概率，還有可能出現(xiàn)改革風(fēng)險與既有風(fēng)險的疊加。因而，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中，政府掌握著大量政策資源，而且是最大的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主體，它將如何進(jìn)行制度選擇、是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險防范的主體責(zé)任等等，既關(guān)系到制度選擇的恰當(dāng)性，又關(guān)系到農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和政府職能轉(zhuǎn)變的成敗。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革話題的研究是近兩年來國內(nèi)學(xué)界的研究熱點。王浦劬、李志鵬、石瑛等人認(rèn)為，要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就必須要轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)調(diào)政府在改革中的主體責(zé)任與引導(dǎo)作用[2-4]；涂圣偉認(rèn)為，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有風(fēng)險，政府的主要職責(zé)既要完成農(nóng)業(yè)的“去庫存、降成本、補(bǔ)短板”任務(wù)，還要扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展失衡等問題[5]。從國內(nèi)研究現(xiàn)狀來看，對于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主體責(zé)任已經(jīng)達(dá)成共識，但仍存在以下問題有待理清：這是否是地方政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中必然的制度選擇和主體責(zé)任呢？將有哪些因素影響利益相關(guān)者的決策與行動，從而確保制度選擇不會產(chǎn)生偏差并有效防范風(fēng)險，進(jìn)而推動改革進(jìn)程？等等。對此，本研究將采用奧斯特洛姆的制度分析與發(fā)展框架來探討農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的制度選擇路徑與政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，厘清政府在“創(chuàng)新需求、制造供給”的制度選擇中應(yīng)承擔(dān)怎樣責(zé)任，這對打破“供給約束”與“供給抑制”的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范來說尤為重要。

一 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革風(fēng)險防范制度選擇中政府責(zé)任

(一)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革風(fēng)險概述

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，但與其他領(lǐng)域的改革相比，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的“降、去、補(bǔ)”不僅關(guān)系到億萬農(nóng)民增收的問題，還關(guān)系到全國人民吃飯的大事情；改革中的扭轉(zhuǎn)多種失衡問題，不僅涉及到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，還關(guān)系到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策執(zhí)行的可控程度。因此，改革的復(fù)雜性與不可控性將有可能帶來糧食安全風(fēng)險、農(nóng)民收入下降風(fēng)險、政策執(zhí)行風(fēng)險等。從糧食安全風(fēng)險來看，一方面農(nóng)產(chǎn)品庫存去除的速度與質(zhì)量可能會影響農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，另一方面非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加，工資性收入成為農(nóng)民收入的主要來源，農(nóng)產(chǎn)品積壓與價格低迷將加速農(nóng)業(yè)勞動力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，糧食安全將成為影響國家穩(wěn)定的頭等大事。從農(nóng)民收入風(fēng)險來看，隨著近年來我國全行業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增速放緩，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為家庭農(nóng)場和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，但是糧食產(chǎn)銷中的“賣糧難”和農(nóng)業(yè)發(fā)展的“政策市”等因素，使農(nóng)民收入增長陷入徘徊不前的風(fēng)險，甚至是下降的風(fēng)險。從政策執(zhí)行風(fēng)險來看，“三農(nóng)”改革周期長、見效慢，而且農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更需要配套政策支持和其他行業(yè)改革，從而形成政策工具的合力以推動改革的深入，然而，不同步的改革和不匹配的政策支持使得基層政府執(zhí)行改革的積極性不高，甚至?xí)x擇性執(zhí)行，從而加劇了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的風(fēng)險。由此可見，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度選擇中，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，為改革的深入推進(jìn)和目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。

(二)政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范責(zé)任的內(nèi)在依據(jù)

政府在任何公共活動里都不能退出，對于農(nóng)業(yè)改革風(fēng)險的責(zé)任承擔(dān)同樣如此。(1)政府改革的主體地位決定了它必須承擔(dān)改革責(zé)任。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是自上而下推動的，政府是改革的核心主體之一，具有“兜底”職能，這種職能決定著政府在市場、社會無法承擔(dān)巨大風(fēng)險防范責(zé)任之時必須守住責(zé)任的底線。(2)農(nóng)業(yè)改革的公平與效率目標(biāo)決定了政府必須承擔(dān)改革風(fēng)險的主體責(zé)任。只要是改革，就具有價值理性與工具理性的一致性，市場的工具理性會壓抑其價值理性的發(fā)揮，而社會對公平與效率價值的追求的力度往往不夠，所以實現(xiàn)公平與效率統(tǒng)一的責(zé)任便落在了政府身上。(3)政府本身對合法性與公共性的追求決定了它必須承擔(dān)改革風(fēng)險的主體責(zé)任。合法性乃政府之根本，它要求一切行為都要維護(hù)人民權(quán)利，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革行為也不例外；而為了保障政府的合法性，它在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及其風(fēng)險防范來實現(xiàn)改革的公共性，以保持自身的合法穩(wěn)定。

(三)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中政府責(zé)任的多層次分析

根據(jù)奧斯特洛姆的制度分析與發(fā)展框架，制度存在操作的、集體的和立憲的三個規(guī)則層次，且內(nèi)隱著執(zhí)行性、政策性和政治性三種特征。同時，從政府的合法性與“理念的公共性”及“能力的公共性”[6]65的關(guān)系來看，政府在農(nóng)業(yè)改革風(fēng)險防范中承擔(dān)著推動改革、提升農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力等以維護(hù)合法性的責(zé)任，制定符合公共利益的政策以追求公共價值的責(zé)任，提升農(nóng)業(yè)改革能力以踐行公共性的責(zé)任。據(jù)此，筆者認(rèn)為在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的制度選擇中，政府應(yīng)該承擔(dān)政治、政策和行政三個層次的責(zé)任(見圖1)。

首先，政府應(yīng)該承擔(dān)立憲規(guī)則下農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不動搖國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的風(fēng)險發(fā)生的政治責(zé)任。立憲規(guī)則是關(guān)于上位法的規(guī)則，它對改革方向做出了戰(zhàn)略性規(guī)劃，改革不動搖國之根本是政府合法性的基礎(chǔ)。只要是改革，就會有既得利益者的損失和改革參與者的收益，如何不影響弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)中合法既得利益者收益，又能調(diào)動其他利益相關(guān)者積極進(jìn)行風(fēng)險防范的制度選擇，只有政府才能肩負(fù)起破解該悖論的重任。一方面，政府要通過邊界規(guī)則的確定，來改變風(fēng)險防范制度的直接收益與擴(kuò)散效應(yīng)。邊界規(guī)則大致可以包括：改革的直接利益相關(guān)者、農(nóng)業(yè)的內(nèi)部屬性與外部條件、利益相關(guān)者與農(nóng)業(yè)改革的互動關(guān)系。只有清晰界定改革風(fēng)險防范制度選擇邊界，才能避免改革風(fēng)險防范制度創(chuàng)新收益分配蛋糕分配不足的現(xiàn)象出現(xiàn)。另一方面，政府要通過改革風(fēng)險防范制度選擇者的身份規(guī)則，來創(chuàng)建激勵約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，避免某些參與者的“坐享其成”，促進(jìn)風(fēng)險防范機(jī)制的穩(wěn)定，并成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“助推劑”。

圖1.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的政府責(zé)任框架

其次，政府應(yīng)該承擔(dān)起集體選擇規(guī)則下出臺農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度的政策責(zé)任。因為，政策是政府進(jìn)行改革的工具和手段，其最終目的是維護(hù)全體人民的公共利益。弗雷德里克森認(rèn)為，“公共性”是一種理念，公共意味著所有的人們?yōu)榱斯驳睦?，而不是出于個人的或者家庭的目的才走到一起來”[6]105。所以政府在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中的政策責(zé)任是不以任何個人和利益集團(tuán)的目的為導(dǎo)向的，而是為了惠及全部公民群體。但是，部分政府機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行人員的風(fēng)險防范理念并沒有因為風(fēng)險防范制度的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性而達(dá)成一致，無法排除改革參與者的搭便車行為，更不可能對搭便車行為進(jìn)行任何處罰，由此導(dǎo)致邊界規(guī)則和選擇規(guī)則確立的監(jiān)督與制裁規(guī)則難以確立。但這并不能成為政府放棄或弱化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度選擇的主體責(zé)任借口，反而要在“公共性”引領(lǐng)下強(qiáng)化“行政人”的最大化效用，以政府主導(dǎo)、市場配置相結(jié)合的方式形成改革風(fēng)險防范的制度安排與政策體系，以清晰的身份與償付規(guī)則來履行其應(yīng)有的扶持與保障責(zé)任。

最后，政府應(yīng)該承擔(dān)操作規(guī)則下培育市場和社會主體提升農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的行政責(zé)任。在制度分析與發(fā)展框架內(nèi)，操作規(guī)則展現(xiàn)出了執(zhí)行特性。一項制度安排形成后，最為重要的步驟就是將其付諸實踐。而農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度的推行和政策的執(zhí)行需要制度選擇主體明晰范圍規(guī)則與信息規(guī)則，具備良好的執(zhí)行能力，“作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力”[6]23。這種能力也是責(zé)任，也只有政府才在不對稱聚合規(guī)則的行動情境結(jié)構(gòu)中擁有對改革風(fēng)險防范制度選擇的絕對控制權(quán)。因為相對于政府而言，市場和社會在改革風(fēng)險防范制度選擇中的信息獲取能力弱于政府，且它們的參與能力因受到不完全情境的干擾而大打折扣。因此，政府肩負(fù)著培育市場和社會主體以提升它們的參與改革風(fēng)險制度選擇能力的行政責(zé)任。

二 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革風(fēng)險防范制度選擇中政府責(zé)任缺失表現(xiàn)及原因分析

盡管在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中，地方政府承擔(dān)著主體性責(zé)任，但是從2015年以來政府實施的“市場化收購+補(bǔ)貼”政策來看，政府盲目的“市場”轉(zhuǎn)向反而加劇了“賣糧難”和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題。從西方國家對農(nóng)業(yè)的長期扶持現(xiàn)狀來看，顯然，我國政府急于“甩包袱”的行為并沒有助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，反而加劇了改革風(fēng)險，這也是政府在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中主體責(zé)任缺失的典型表現(xiàn)。另外，地方政府在中央主導(dǎo)下，對于財政預(yù)算軟約束引致的道德風(fēng)險、金融市場不健全引致的地方債務(wù)風(fēng)險等已經(jīng)采取了相應(yīng)的風(fēng)險防范措施[7]。而農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革風(fēng)險缺乏自上而下的強(qiáng)力推動，使得地方政府缺乏風(fēng)險防范的主體責(zé)任承擔(dān)意識。因此，本文將通過奧斯特洛姆制度分析與發(fā)展框架中的憲法的、集體選擇的和操作的三個層次的規(guī)則探討政府在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度選擇中的責(zé)任缺失表現(xiàn)及原因(見圖2)。

圖2.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中的政府責(zé)任體系

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任缺失及原因分析

在政府形態(tài)轉(zhuǎn)變過程中，政府職能由政治到經(jīng)濟(jì)，再到社會為軸心，政府角色不斷轉(zhuǎn)換，政府責(zé)任體系也在不斷調(diào)整，但政府的統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任始終沒有改變。從規(guī)則層次來看，統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任屬于國家層面職能，是中央政府對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及其風(fēng)險防范的整體制度設(shè)計，包括立法機(jī)構(gòu)、管制機(jī)構(gòu)和法庭等參與者對統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容的影響。對于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度集合來說，承擔(dān)風(fēng)險防范責(zé)任的主體是多元且無法衡量確切的參與者數(shù)量，很難以一次博弈或多次博弈行為達(dá)成風(fēng)險防范的制度選擇共識，基于經(jīng)驗或財政的風(fēng)險防范措施在如此復(fù)雜的行動情境中失效。此時，“邀請”非自愿參與者強(qiáng)制進(jìn)入風(fēng)險防范制度選擇行動舞臺就成為政府的統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任。由于參與者身份的不確定性和搭便車心理，使得政府在制度集合的規(guī)劃統(tǒng)籌、評判與修改目標(biāo)上難以實現(xiàn)，于是抱著多一事不如少一事和法不責(zé)眾的態(tài)度規(guī)避改革風(fēng)險防范制度選擇的主體責(zé)任，降低改變規(guī)則給個人和組織帶來的不確定性風(fēng)險。這種心態(tài)在農(nóng)業(yè)扶貧政策和國家公園試點方案推進(jìn)過程中表現(xiàn)得尤為明顯，從而降低了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的邊際效應(yīng)。

(二)扶持與保障責(zé)任缺失及原因分析

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因其弱質(zhì)性和比較收益低等因素，政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)等方面的投入逐年增加。截至2015年，中央預(yù)算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”的比重已經(jīng)連續(xù)五年超過50%，其投資增速明顯高于全社會固定資產(chǎn)投資的平均增速[8]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營環(huán)境得到明顯改善。但是，由于多輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的非持續(xù)性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)出現(xiàn)階段性的供過于求和供給不足同時并存，要素投入結(jié)構(gòu)、政市關(guān)系、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展等同時失衡，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢在必行。然而，風(fēng)險與改革相伴，改革需要風(fēng)險防范制度保駕護(hù)航。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)制度創(chuàng)新的預(yù)期收益低于成本時，需要政府發(fā)揮“強(qiáng)制性”或“指導(dǎo)性”、“誘導(dǎo)性”作用，通過發(fā)動正式或非正式的集體選擇論壇，構(gòu)建起實施風(fēng)險防范制度選擇的集體行動基礎(chǔ)，明確參與者的成本分擔(dān)機(jī)制，降低制度創(chuàng)新收益低于成本的心理預(yù)期。但是，對于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一龐大的系統(tǒng)工程，地方政府缺乏通過修正償付規(guī)則和身份規(guī)則改變結(jié)果的激勵，比如“三權(quán)分置”政策的實行可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但是由于非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民集體成員權(quán)退出方面缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展均受到較大制約，基層政府也不愿意承擔(dān)試錯責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的扶持與保障的責(zé)任主體缺位。

(三)改革風(fēng)險的管控責(zé)任缺失及原因分析

現(xiàn)代社會制度的發(fā)展以及它們在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)張，為人類創(chuàng)造了數(shù)不勝數(shù)的享受安全和有成就的生活機(jī)會，但是現(xiàn)代性也有其陰暗面，使“我們置身于風(fēng)險叢林之中和一個‘除了冒險別無選擇的社會’[9]6-9，即風(fēng)險社會。因而，政府風(fēng)險管理是風(fēng)險社會的必然路徑。政府只有通過最低化風(fēng)險發(fā)生概率和最小化社會服務(wù)管理差評來提升公眾滿意度和穩(wěn)定執(zhí)政合法性基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了政府需要履行改革風(fēng)險的管理責(zé)任。但是，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革集合中的主體多元、目標(biāo)多元、任務(wù)多元等特征決定了風(fēng)險防范信息傳遞通道短、堵，管理層級最底端的工作人員很難判定誰能進(jìn)行有效的制度選擇、誰能享有風(fēng)險防范制度帶來的好處、誰來執(zhí)行改革風(fēng)險防范制度的實施和監(jiān)督。事實上，當(dāng)改革風(fēng)險防范可獲取資源所屬區(qū)域越小，行動舞臺中的參與者們就會更加信任、互惠，相互的監(jiān)督才能成為可能，組織目標(biāo)才能按時完成和朝著參與者們期望的方向發(fā)展。調(diào)查結(jié)果也顯示，八成以上的基層干部認(rèn)為“改革”是“你要我改”而不是“我要改”，風(fēng)險防范責(zé)任更與“我”無關(guān)①。由此可見，改革的政策供給與需求不匹配，風(fēng)險防范信息、成本與責(zé)任分擔(dān)、激勵與約束機(jī)制等的缺失，使得部分政府人員更加忽略改革風(fēng)險管控的主體責(zé)任。

三 地方政府農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革風(fēng)險防范責(zé)任的制度分析框架建構(gòu)

菲尼認(rèn)為，按照現(xiàn)有安排，經(jīng)濟(jì)主體無法獲得潛在的利益，或者為了獲得既定利益付出了更大的成本，那么就會積極行動起來改變現(xiàn)有的制度安排，去獲取原有制度下得不到的預(yù)期利益，即產(chǎn)生制度創(chuàng)新需求[10]138。制度需求與供給相輔相存，沒有制度的需求沒有制度供給時，國家是制度的最大供給者。雖然政府不能決定一個制度怎樣運(yùn)行，卻有權(quán)“決定什么樣的制度存在”。根據(jù)埃麗諾·奧斯特洛姆的制度分析與發(fā)展框架，制度選擇過程中，存在以政府為主導(dǎo)的多個行動者在行動舞臺上的博弈，并因內(nèi)外部環(huán)境的變化而使得制度選擇結(jié)果不同。她通過對多個自然資源自主治理案例的解剖，認(rèn)為國家雖然有效防止了“公地悲劇”卻并未實現(xiàn)最佳資源配置，市場雖然實現(xiàn)了帕累托改進(jìn)卻并不能推動利益相關(guān)者對規(guī)則的遵守，而只有行動舞臺中所有主體均表達(dá)了他們的政策方案，才能在較長時間內(nèi)實行適度治理?；诖耍疚慕梃b奧斯特洛姆的制度分析與發(fā)展框架，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的制度選擇與政府主體責(zé)任履行的實施框架(見圖3)，從理論層面說明構(gòu)建該框架有助于地方政府的風(fēng)險防范選擇與主體責(zé)任履行。

(一)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的制度分析框架解釋

在奧斯特洛姆的制度分析與發(fā)展框架中，包括了三組外生變量、七組應(yīng)用規(guī)則、四個行為假設(shè)和三個層次的決策策略等。當(dāng)人們針對特定領(lǐng)域進(jìn)行制度選擇時，既有具備該領(lǐng)域的行動者身份，還要綜合考量其他參與者身份、自身及他人的行為與可能的結(jié)果，以及全部參與人的信息量及其對制度抉擇的控制力，甚至包括制度選擇的成本與收益率。然而，由于這七組變量在一個行動情境中不可能一次完成，只要有多次互動和博弈，其他參與者的行為則有可能發(fā)生改變。為了確保單一事項行動舞臺中的參與人達(dá)成一致的制度安排，需要一個強(qiáng)有力的引導(dǎo)者從憲法、集體與操作三個層面推動七大規(guī)則的應(yīng)用，從而為實現(xiàn)預(yù)期結(jié)果而努力維持情境秩序，避免參與者存在理解上的分歧，同時也是對多維博弈情境中人們在行為規(guī)則、規(guī)范和策略選擇時的約束。

圖3.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的制度分析與發(fā)展框架圖

由圖3可以看出，在如此復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境變量影響下，多元主體是如何進(jìn)行制度選擇、誰能擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)作用，最終產(chǎn)出與各自預(yù)期一致的制度安排？奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架正好能回答上述問題。它通過界定外部條件、共同體屬性、規(guī)則等三個外部變量和行動舞臺、行動情境、參與者等三個概念單元，建構(gòu)起單元間的相互作用關(guān)系，以及變量和應(yīng)用規(guī)則對行動舞臺的作用，最后形成共同選擇。其直接結(jié)果在綜合評估后，當(dāng)制度創(chuàng)新收益小于成本時又會反作用于整個制度分析與發(fā)展框架，并開啟第二輪循環(huán)，直到多數(shù)參與者的制度選擇收益最大化為止。因而，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的制度分析與發(fā)展框架中包含了兩個維度，并回答三個問題：(1)宏觀層面，通過對外生變量的分析，回答影響制度安排形成的因素；(2)微觀層面，通過對行動舞臺內(nèi)的參與者與行動情境的互動關(guān)系來回答選擇何種制度的問題；(3)以多層次思維方法論為基礎(chǔ)，探討外生變量發(fā)生變化、出現(xiàn)多個行動情境結(jié)構(gòu)時，改革風(fēng)險可能發(fā)生時誰應(yīng)該承擔(dān)什么層次的責(zé)任問題。

(二)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的外部變量分析

制度分析與發(fā)展框架認(rèn)為，在公共池塘資源的治理中，外生變量有三種：自然物質(zhì)條件(大氣、降水量、動植物種類、土壤等)、群體屬性(池塘資源的公共產(chǎn)品屬性)和規(guī)則(社區(qū)文化)。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中，自然物質(zhì)條件不能等同于奧斯特羅姆分析公共池塘資源的外部條件，它強(qiáng)調(diào)風(fēng)險成本的分擔(dān)與轉(zhuǎn)移，通過遏制機(jī)會主義行為來推進(jìn)改革。尤其出現(xiàn)不同的土地供需結(jié)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展制約因素、省際間農(nóng)業(yè)發(fā)展需求、農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理水平時，參與者均會表現(xiàn)出不同的風(fēng)險偏好，尤其是缺乏激勵約束機(jī)制時，制度選擇偏好也會呈現(xiàn)出較大差異性。因而，上述五因素構(gòu)成了風(fēng)險防范制度選擇的自然條件。當(dāng)參與者明確了解改革風(fēng)險防范的自然條件是如何影響行動情境結(jié)構(gòu)，并清楚知道行動——產(chǎn)出的結(jié)果時，就可以認(rèn)為他已經(jīng)完全了解改革風(fēng)險防范制度的產(chǎn)品屬性。

改革風(fēng)險不同于農(nóng)業(yè)風(fēng)險、行業(yè)風(fēng)險，后者可以通過天氣狀況、市場情境、合同的逆向選擇條款等預(yù)判風(fēng)險的大小與可控程度來選擇行動，但改革風(fēng)險無法通過預(yù)測改革參與者行為和國際國內(nèi)環(huán)境變化來防范。迄今為止，還沒有發(fā)現(xiàn)一個地方政府針對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險出臺過預(yù)案。這也表明，改革風(fēng)險具有隱蔽性、不確定性，如果事先進(jìn)行預(yù)防，必然會涉及到成本，即誰來承擔(dān)？也會涉及創(chuàng)新性收益分配，即制度擴(kuò)散效應(yīng)與正外部性使得諸多搭便車紛踏而至，包括首創(chuàng)者以外的其他地方政府；如果不進(jìn)行防范，地方政府官員和農(nóng)民以及其他參與者的改革創(chuàng)新動力將受到影響，這一點在集成推進(jìn)統(tǒng)籌綜合改革中已經(jīng)得到驗證，由于沒有人愿意承擔(dān)改革風(fēng)險，以及內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制部分失效和囚徒困境等原因，從而導(dǎo)致統(tǒng)籌綜合改革失敗。由此可見，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范是一種公共需要，具有“非排他性”、“非競爭性”，但邊際成本不為零的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，需要地方政府積極引導(dǎo)多元主體的制度選擇行為，以有效降低利益相關(guān)方的剩余損失和制度創(chuàng)新效率損失。

從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的規(guī)則變量來看，身份規(guī)則可以聯(lián)系參與者及其行為關(guān)系，聚合規(guī)則可以了解個體因勢位差對結(jié)果的控制力，范圍、信息、償付規(guī)則也會不同程度地改變行動情境結(jié)構(gòu)，但是在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中，邊界規(guī)則與選擇規(guī)則更具有決定性意義。邊界規(guī)則將在政府、市場和社會主體的行動場域內(nèi)劃定清晰的行動邊界和責(zé)任標(biāo)線，但改革職能的部分轉(zhuǎn)移并不意味著政府退出和責(zé)任推卸。政府仍然承擔(dān)著搭建框架、抑制失靈和培育市場、社會的功能。因此，從主體職能和責(zé)任來看，我們不能由“職能清單來倒推責(zé)任清單”，不能因為政府在改革中的“兜底”作用而將其責(zé)任隱匿于市場和社會之后，反而要因其特定的權(quán)威身份影響其他參與者的行為選擇，明確標(biāo)示出“必須”、“可以”、“不可以”等個體行為規(guī)則，有效合作建構(gòu)合作治理的制度結(jié)構(gòu)，從而改變行動情境所容納的權(quán)力總和與權(quán)力分配，避免“無知之幕”所帶來的秩序混亂與行為的非理性化，這也是風(fēng)險防范措施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性所決定的。

(三)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的行動舞臺及互動過程分析

制度分析與發(fā)展理論認(rèn)為，無論采用哪種分析層次或方法，都需要首先明確一個概念單位，即參與者相互作用的空間——行動舞臺，包含行動情境與行動者兩個部分，可以用來分析、預(yù)測和解釋制度選擇集合中的主體行為。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范將局限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)利益相關(guān)者的利益和相互間的聯(lián)系，既有政府相關(guān)部門和農(nóng)民、企業(yè)等法人和個體，也有涉農(nóng)的黨組織、基層組織、社會組織等正式與非正式組織機(jī)構(gòu)，在如此復(fù)雜的行動舞臺中，參與者受到七組外生變量的影響而呈現(xiàn)多元互動博弈的行動情境。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范中，在行動設(shè)計上，政府擔(dān)負(fù)起宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃職能，合理界定政府、市場、社會的邊界，引導(dǎo)多元主體積極參與到風(fēng)險防范的制度選擇中；在信息獲取能力上，政府基于國家強(qiáng)制力的行政力量而擁有更強(qiáng)的風(fēng)險防范制度建設(shè)的控制力，卻不如市場所獲取的信息質(zhì)量高；在行為實施上，政府因官僚科層制結(jié)構(gòu)而能迅速實施其戰(zhàn)略意圖，卻囿于參與者的風(fēng)險偏好而難以組織起有效的風(fēng)險防范成本分擔(dān)機(jī)制。由此顯示出，政府作為行動舞臺中的多個具有實體性內(nèi)涵的“不完全理性”參與者之一，似乎對行動情境結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化無能為力。對于這種表象，可以借鑒奧斯特羅姆的行動舞臺框架來進(jìn)行解釋。首先，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度變遷集合中人數(shù)眾多、身份差別較大、信息獲取能力不同、政府并非唯一主體、參與者重點關(guān)心成本收益比等，故而風(fēng)險防范制度安排既不能一家主導(dǎo)，也不能一呼百應(yīng)；其次，諸多參與者在復(fù)雜行動情境中交叉使用或部分使用七種應(yīng)用規(guī)則，政府很難以一己之力掌握行動舞臺中的絕對控制權(quán)來要求參與者“必須為”、“可以為”或“不可以為”，它只是一個關(guān)鍵參與者而已。

由此可見，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范的制度選擇過程中，進(jìn)行制度選擇的行動者是由具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和“不完全理性”的政府、企業(yè)、農(nóng)民和其他社會主體的集合構(gòu)成，具體的行動情境表現(xiàn)為多元主體性、規(guī)則各異性、信息不對稱性等特點，是一種復(fù)雜且不完全的情境條件，這就決定了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范必須要在理念、行動、規(guī)則方面整合集成，規(guī)避復(fù)雜且不確定性行動情境結(jié)構(gòu)給制度選擇行為帶來的“劣幣驅(qū)良幣”現(xiàn)象。對此，改革風(fēng)險防范制度的選擇者還可以通過操作規(guī)則和非正式的監(jiān)督與實施活動來明確政府的主體責(zé)任類型、層次與構(gòu)成要素，但是不同的價值觀與成本函數(shù)使得個體理性成為參與者集體選擇的充分非必要條件，任何一次非正式的“集體論壇”均有可能瓦解操作規(guī)則層面的制度選擇結(jié)果，因而，改革風(fēng)險防范制度操作層次規(guī)則的選擇構(gòu)成了整個農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度選擇的內(nèi)生變量。但是，在操作層次規(guī)則之上的集體的和憲法的規(guī)則并不會同時成為制度選擇的內(nèi)生變量。因為憲法選擇規(guī)則可以通過集體選擇規(guī)則來影響操作活動和結(jié)果，如果憲法選擇規(guī)則成為變量之一，那么整個制度分析與發(fā)展框架就沒有穩(wěn)定性，也就無法分析誰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險的主體責(zé)任、次要責(zé)任等。事實上，憲法選擇規(guī)則一旦生成就基本會保持不變，而操作規(guī)則卻比集體選擇規(guī)則容易改變。所以，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革風(fēng)險防范制度選擇的行動舞臺情境中特定層次的規(guī)則與行動情境結(jié)構(gòu)決定了制度選擇者的行為與政府責(zé)任。

四 結(jié)語

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既是十九大提出振興鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手，也是中央政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化時作出的科學(xué)判斷和出臺的重大舉措。然而，改革風(fēng)險防范制度的選擇則是由具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和“不完全理性”的利益相關(guān)者在具有功能各異性、信息不對稱性等特點的復(fù)雜不完全的情境條件下進(jìn)行取舍的，它們既受農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)外部條件影響，也受到行動舞臺中的互動關(guān)系與規(guī)則的影響。正是由于改革有風(fēng)險、制度選擇也有風(fēng)險，所以政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)改革風(fēng)險防范制度選擇的主體責(zé)任，引導(dǎo)相應(yīng)的制度體系建立健全，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。

注釋：

①資料來源于筆者訪談與問卷整理結(jié)果。

[1]推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革 化解農(nóng)業(yè)發(fā)展系列風(fēng)險[N].新浪財經(jīng)，2016-11-06.

[2]王浦劬.論轉(zhuǎn)變政府職能的若干理論問題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2015，(1):31-39.

[3]李志鵬.供給側(cè)改革背景下的政府職能建設(shè)研究[J].經(jīng)營管理者，2016,(22):299-300.

[4]石瑛. 供給側(cè)改革視角下的政府職能轉(zhuǎn)變[J].長白學(xué)刊，2017,(1):48-54.

[5]涂圣偉.我國農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)失衡的根源與改革著力點[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2016，(11):108-113.

[6]弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[7]鄭小平.我國地方債務(wù)的風(fēng)險成因及改革路徑[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2016，(3):48-53.

[8]2015年中央預(yù)算內(nèi)“三農(nóng)”投資連續(xù)第五年超50%[N].中國網(wǎng)，2016-04-27.

[9]〔英〕安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].南京：譯林出版社,2000.

[10]D·菲尼.制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇[M].北京：商務(wù)印書館，2001.