陳 丹1，婁必縣

(1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湘潭 411105；2.重慶市高級(jí)人民法院,重慶 401147)

2016年3月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》和《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，希望通過(guò)制度化建構(gòu)的方式來(lái)對(duì)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法行為設(shè)置高壓線和防火墻。這說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)干部和法院內(nèi)部人員干預(yù)司法活動(dòng)的現(xiàn)象已經(jīng)得到高層的高度重視。如果拋開(kāi)宏大敘事，從相對(duì)微觀的角度切入，各級(jí)人民法院的院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)一直都是審判權(quán)和司法行政權(quán)匯聚甚至沖突的焦點(diǎn)。從法律文本來(lái)看，院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)均系審判職務(wù)，負(fù)責(zé)組織司法和指揮庭審。庭長(zhǎng)的權(quán)力只有一項(xiàng)，即擔(dān)任審判長(zhǎng)或指定審判長(zhǎng)。在同一個(gè)法院內(nèi)部，院長(zhǎng)的行政職級(jí)高于庭長(zhǎng)，具有比庭長(zhǎng)更寬泛的權(quán)力。為方便討論，習(xí)慣于將院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)合二為一稱之為“院庭長(zhǎng)”。從權(quán)力內(nèi)容來(lái)看，院長(zhǎng)權(quán)力總體比較消極和被動(dòng)：院長(zhǎng)不能直接決定副院長(zhǎng)、審委會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)人選，而只有提名權(quán)；在案件處理上，院庭長(zhǎng)沒(méi)有最終決定權(quán)；作為審判長(zhǎng)審理案件時(shí)，院庭長(zhǎng)與其他法官具有平等的審判權(quán)；在發(fā)現(xiàn)生效裁判文書(shū)錯(cuò)誤時(shí)，院長(zhǎng)只能提交審委會(huì)研究決定是否再審。盡管我國(guó)法院組織法、法官法等對(duì)院庭長(zhǎng)的法官身份和審判職權(quán)做了相應(yīng)規(guī)定，但是并未明確院庭長(zhǎng)的司法行政管理職權(quán)邊界，導(dǎo)致院庭長(zhǎng)履行審判和行政管理職權(quán)時(shí)常常出現(xiàn)權(quán)力角色沖突。

一 我國(guó)法院院庭長(zhǎng)權(quán)力的實(shí)踐樣態(tài)

院庭長(zhǎng)權(quán)力對(duì)于系統(tǒng)外的觀察者而言是一個(gè)神秘的領(lǐng)地，甚至法院系統(tǒng)本身也很難對(duì)其作出精準(zhǔn)的描述。在司法實(shí)踐中，一些法院自行制定了關(guān)于院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)的職責(zé)規(guī)范，這些職責(zé)在一定程度上已經(jīng)超越了現(xiàn)行法律規(guī)定。隨著司法實(shí)踐發(fā)展，院庭長(zhǎng)的權(quán)力始終處于變動(dòng)狀態(tài)，至今尚未體系化。

(一)寬泛的“一崗雙責(zé)”

所謂“一崗雙責(zé)”，是指法院部門領(lǐng)導(dǎo)干部既要抓好審判工作，又要帶好隊(duì)伍，確保黨風(fēng)廉政建設(shè)不出問(wèn)題，就是業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)兩手抓。院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)都肩負(fù)著“一崗雙責(zé)”。一方面，院庭長(zhǎng)自身必須熟悉業(yè)務(wù)，甚至能夠開(kāi)庭審案；另一方面，院庭長(zhǎng)還必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保自己所在部門的法官和其他工作人員清正廉潔。早在2000年，無(wú)錫中院在轄區(qū)兩級(jí)法院逐級(jí)簽訂責(zé)任狀，如果當(dāng)年某單位或部門發(fā)生違紀(jì)違法事件，該單位或部門的責(zé)任人將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，接受處罰[1]。很明顯，“一崗雙責(zé)”的制度基礎(chǔ)是行政化的科層制。在行政語(yǔ)境下，強(qiáng)調(diào)的是下級(jí)服從上級(jí)，追求的是效率，也就是說(shuō)采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的運(yùn)作模式，行政首長(zhǎng)對(duì)本部門的業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)，還要負(fù)責(zé)監(jiān)督下屬，確保清廉。“一崗雙責(zé)”作為一項(xiàng)高度概括的授權(quán)，賦予了院庭長(zhǎng)干預(yù)法官獨(dú)立裁判的正當(dāng)理由。院庭長(zhǎng)既可以要求法官隨時(shí)向其匯報(bào)案情，以確保法官不會(huì)走上錯(cuò)誤道路，也可以廉政的名義對(duì)法官發(fā)出指令，提示裁判的方向。由于“一崗雙責(zé)”定義不清，容易導(dǎo)致院庭長(zhǎng)權(quán)力膨脹，常常干預(yù)到法官獨(dú)立行使審判權(quán)。

(二)混沌的“審判管理”

案件質(zhì)量評(píng)估是審判管理的重要手段，審判績(jī)效考核是法院績(jī)效考核的主要內(nèi)容[2]。司法活動(dòng)及其裁判作為一種權(quán)力運(yùn)行方式，有必要建立一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系，以衡量法院和法官的工作效率與質(zhì)量。反觀我國(guó)的案件績(jī)效評(píng)估，指標(biāo)主要由院長(zhǎng)設(shè)定，由院庭長(zhǎng)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果關(guān)系到法官的經(jīng)濟(jì)待遇和職務(wù)升遷。有學(xué)者指出，無(wú)視初審和上訴審職能分工和審級(jí)差異的績(jī)效考評(píng)……不僅無(wú)法有效測(cè)度法官工作的努力度和廉潔度，更在很大程度上有損審判獨(dú)立、程序價(jià)值等法治原則[3]。也有法院院長(zhǎng)分析，審判管理遠(yuǎn)超出了案件質(zhì)量管理和績(jī)效評(píng)估的范疇，大致包括四個(gè)方面的內(nèi)容：審判職權(quán)配置、審判績(jī)效管理、審判流程控制和案件質(zhì)量管理[4]。很明顯，法官的整個(gè)司法活動(dòng)都被院庭長(zhǎng)所控制，即便我國(guó)訴訟法通過(guò)審限的方式對(duì)案件審判流程做了幾乎是終局性的規(guī)定，但是院庭長(zhǎng)還是可以通過(guò)審判管理這一手段，對(duì)法官的辦案流程進(jìn)行指揮和控制。除了程序上的控制外，院庭長(zhǎng)還可以從實(shí)體上進(jìn)行個(gè)案審核、重點(diǎn)案件把關(guān)等，這些都給法官審判權(quán)行使造成實(shí)質(zhì)影響。

(三)隱晦的“案件審批”

案件審批制度與我國(guó)的法治發(fā)展?fàn)顩r緊密相連。從革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期開(kāi)始，一直到解放戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，由于法律不健全，主要依靠黨政部門所頒行的政策、命令、指示等辦案，案件審批制度有利于貫徹各種政策。同時(shí)，由于法學(xué)教育落后，在一段時(shí)間里，法院通過(guò)招干的方式補(bǔ)充辦案人員，導(dǎo)致法官法學(xué)理論水平欠缺，司法經(jīng)驗(yàn)不足，案件審批有利于確保案件質(zhì)量。隨著我國(guó)立法逐步完善，法官的裁判標(biāo)準(zhǔn)也逐步統(tǒng)一，法官素質(zhì)也有了顯著提升，我國(guó)法院初步具備了向現(xiàn)代司法轉(zhuǎn)向的能力。但由于深受傳統(tǒng)的影響，案件審批制度一直沿襲至今。隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，院庭長(zhǎng)審批案件的做法正在逐步取消，但歷史上形成的關(guān)于案件審批的一些觀念和思維還未完全消除。

當(dāng)然，上述對(duì)院庭長(zhǎng)的權(quán)力樣態(tài)的描述并不完整，只是希望列舉院庭長(zhǎng)行使權(quán)力的具體方式，給人以直觀的感受。事實(shí)上，院庭長(zhǎng)的權(quán)力存在以下三個(gè)特點(diǎn)。

第一，權(quán)力規(guī)定模糊化。我國(guó)法院組織法雖然規(guī)定，法院由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)組成，卻沒(méi)有進(jìn)一步明確這些角色的具體職責(zé)。法官法雖然規(guī)定院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)除履行審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)。但是，與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)到底是什么職責(zé)呢？相關(guān)法律并無(wú)明確規(guī)定。當(dāng)前院庭長(zhǎng)行使的除審判權(quán)以外的職權(quán)，缺乏法律依據(jù)支撐，可以說(shuō)是一大立法缺陷。

第二，權(quán)力設(shè)置隨意化。正是由于法律規(guī)定不明確，甚至欠缺規(guī)定，院庭長(zhǎng)的權(quán)力行使顯得有些隨意。比如院長(zhǎng)可以決定所在法院各審判庭的經(jīng)費(fèi)分配方式，也可以決定法官的調(diào)動(dòng)。庭長(zhǎng)對(duì)本部門的經(jīng)費(fèi)使用具有最終的支配權(quán)，同時(shí)在案件的分配上，庭長(zhǎng)幾乎也擁有最終的決定權(quán)。由于權(quán)力沒(méi)有明文規(guī)定，權(quán)力的內(nèi)容和權(quán)力的行使方式幾乎都可以根據(jù)自己的需要進(jìn)行創(chuàng)設(shè)和變更。這不可避免地導(dǎo)致司法行政權(quán)力的暗箱操作。

第三，權(quán)力行使功利化。正是由于權(quán)力規(guī)定的模糊化和設(shè)置的隨意化，必然導(dǎo)致權(quán)力行使功利化。正如我們所觀察到的那樣，盡管在憲法框架內(nèi)上下級(jí)法院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)中，隨著審判管理的出現(xiàn)，上級(jí)法院自我創(chuàng)設(shè)了對(duì)下級(jí)法院的考核與評(píng)價(jià)，審級(jí)制度所體現(xiàn)的程序精神沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，科層制下的行政控制越發(fā)強(qiáng)烈。為獲得較好的審判管理指標(biāo)，各級(jí)法院的院庭長(zhǎng)不斷強(qiáng)化對(duì)法官的控制，司法行政權(quán)行使愈發(fā)功利化。

二 院庭長(zhǎng)權(quán)力錯(cuò)位的原因解析

我國(guó)法院院庭長(zhǎng)權(quán)力錯(cuò)位問(wèn)題由來(lái)已久。這既有體制機(jī)制原因，也有理論認(rèn)識(shí)方面的局限；既有國(guó)家立法缺失的遺憾，也面臨著司法實(shí)踐難以突破的現(xiàn)實(shí)瓶頸。盡管本輪司法體系改革通過(guò)司法責(zé)任制的建立已經(jīng)指向一些制約司法權(quán)力運(yùn)行的深層因素，但院庭長(zhǎng)參與辦案尚不足以解決法院內(nèi)部司法與行政混同的現(xiàn)實(shí)難題。

(一)司法邏輯和行政邏輯混同

從性質(zhì)上來(lái)講，司法權(quán)與司法行政權(quán)有著完全不同的組織方式和運(yùn)行邏輯。首先，從權(quán)力的形態(tài)上看，司法權(quán)是獨(dú)立的，即審判時(shí)不受任何人干涉；而司法行政權(quán)是非獨(dú)立的，上級(jí)官吏可以訓(xùn)令下級(jí)官吏，加以指揮，而下級(jí)官吏有服從義務(wù)。也就是說(shuō)，司法權(quán)的組織方式是平權(quán)型的，而司法行政權(quán)的組織方式是科層制的。其次，從權(quán)力的運(yùn)行方式上看，司法權(quán)較為強(qiáng)烈地體現(xiàn)權(quán)力行使者的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)，正如霍姆斯所指出的那樣，司法的生命在于經(jīng)驗(yàn)而非邏輯[5]1。也就是說(shuō)，司法者的人生經(jīng)驗(yàn)、司法知識(shí)、處世智慧和庭審經(jīng)歷會(huì)對(duì)其即將作出的裁判產(chǎn)生較大影響。但司法行政權(quán)更加強(qiáng)調(diào)科層制，強(qiáng)調(diào)服從紀(jì)律，下級(jí)只需按照上級(jí)的安排按部就班地開(kāi)展工作，權(quán)力行使者的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)在權(quán)力行使過(guò)程中的意義不大。最后，二者的價(jià)值追求也有極大差異。公平和正義是司法權(quán)所追求的核心價(jià)值，盡管法諺聲稱遲來(lái)的正義為非正義，但在司法范疇內(nèi)，效率永遠(yuǎn)都不可能與公平正義等量齊觀，只有在公平正義得到完全保障后，效率追求才會(huì)有意義。司法行政權(quán)卻必須保證自身的工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為司法權(quán)的行使提供及時(shí)的保障，以確保公平正義不會(huì)遲到。此外，現(xiàn)實(shí)中的法院并未有效區(qū)分司法邏輯和行政邏輯，不管是一崗雙責(zé)還是審判管理，其形式都是對(duì)行政管理的簡(jiǎn)單移植，在運(yùn)作上沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)審判和司法行政之間的區(qū)別，也談不上對(duì)審判權(quán)本身的尊重。正是在這樣的行政化體系中，法院系統(tǒng)內(nèi)的官場(chǎng)邏輯悄悄地或者就是堂而皇之地壓倒和取代了司法邏輯[6]。

(二)組織建設(shè)滯后

首先，從歷史來(lái)看，自1949年以來(lái)我國(guó)法院與司法行政事務(wù)之間經(jīng)歷了“由分到合，由合到分，再由分到合”的過(guò)程，影響了審判和司法行政關(guān)系的現(xiàn)代化進(jìn)程。1949年，根據(jù)《中共中央關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》的規(guī)定，設(shè)立司法部作為司法行政機(jī)關(guān)，主持司法行政事宜，負(fù)責(zé)法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部任命、干部培訓(xùn)、辦公樓建設(shè)、物資裝備及財(cái)政保障等司法行政事務(wù)。這一時(shí)期實(shí)行的是法院與司法行政事務(wù)的“分立制”。1959年4月，第二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)決議撤銷司法部，法院司法行政事務(wù)移轉(zhuǎn)歸法院管理，從中央到地方，法院與司法行政事務(wù)的“分立制”被改變?yōu)椤昂弦恢啤?。直?979年7月，第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》，規(guī)定各級(jí)人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理。同年9月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議決定設(shè)立司法部，再次恢復(fù)法院與司法行政事務(wù)的“分立制”。但是僅僅三年之后，即1982年法院司法行政事務(wù)又再次移交給法院管理，形成法院與司法行政事務(wù)的“合一制”格局。

其次，從現(xiàn)狀來(lái)看，現(xiàn)行制度并沒(méi)有從整體上對(duì)院庭長(zhǎng)的職權(quán)進(jìn)行規(guī)范。根據(jù)我國(guó)法院組織法規(guī)定，各級(jí)人民法院由院長(zhǎng)一人、副院長(zhǎng)和審判員若干組成，并根據(jù)所設(shè)審判庭，設(shè)庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)。組織法只是對(duì)法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員組成進(jìn)行了規(guī)定，但未對(duì)院庭長(zhǎng)的職權(quán)予以明確。法院組織法也只是規(guī)定設(shè)立審判機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人，沒(méi)有對(duì)法院的司法行政工作作出規(guī)定。法官法規(guī)定院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)是當(dāng)然的法官，其行政管理的權(quán)力邊界卻缺乏明確規(guī)定。盡管法院將司法行政事務(wù)納入旗下，卻沒(méi)有處理好其與審判之間的關(guān)系[7]。相反，審判和司法行政工作被整體裹挾進(jìn)科層制中，司法行政權(quán)力逐漸膨脹。我國(guó)審判機(jī)關(guān)脫胎于全能型衙門式政府，組織模式、決策方式、審判運(yùn)行、法官待遇、思維方式等存在全方位的行政化現(xiàn)象[8]。審判逐漸喪失了自身獨(dú)立的地位，在一定程度上成為司法行政權(quán)力的附庸。法院司法行政對(duì)審判“介入有余，保障不足”，產(chǎn)生了一些負(fù)面影響[9]。按照本輪司法改革的要求，院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)參與辦案，但由于未從體制上根本解決審判業(yè)務(wù)和司法行政工作之間的關(guān)系，即便院庭長(zhǎng)被編入合議庭并且不再審簽法律文書(shū)，但在其他司法行政工作并沒(méi)有被剝離的情況下，院庭長(zhǎng)的司法行政權(quán)力仍然可以對(duì)其他法官的審判施加有效影響。因此，與其讓院庭長(zhǎng)參與辦案，還不如讓院庭長(zhǎng)履行好行政職責(zé)，為能夠全身心投入審判工作的法官提供良好的司法環(huán)境。

(三)法官素質(zhì)不受信任

由于歷史原因，在法治建設(shè)初期，我國(guó)法官存在法律專業(yè)知識(shí)素質(zhì)偏低和程序理念欠缺的現(xiàn)象[10]。相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)法官隊(duì)伍中接受過(guò)正規(guī)法學(xué)教育的法官太少，在審判中過(guò)度依賴司法經(jīng)驗(yàn)，且知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要[11]。當(dāng)然，“法官素質(zhì)并不是一個(gè)天然的問(wèn)題,它是整個(gè)社會(huì)變化的一個(gè)結(jié)果”[12]。但由于長(zhǎng)期對(duì)法官能力素質(zhì)的懷疑，導(dǎo)致社會(huì)輿論和一些研究者或多或少對(duì)法官持不信任態(tài)度。有調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)50%的接受調(diào)查者認(rèn)為法官工作作風(fēng)一般、問(wèn)題比較嚴(yán)重甚至非常嚴(yán)重[13]。在不明司法構(gòu)造的社會(huì)公眾看來(lái)，法官擁有強(qiáng)大的審判權(quán)力，甚至是“想誰(shuí)贏就贏，想誰(shuí)輸就輸”。受傳統(tǒng)社會(huì)權(quán)力觀念影響，普通社會(huì)公眾往往撇開(kāi)訴訟程序和證據(jù)制度，將司法權(quán)臆想為一項(xiàng)任性的權(quán)力。學(xué)者卻認(rèn)為，只有法官具備了恰當(dāng)?shù)慕巧焚|(zhì)和專業(yè)素質(zhì)才能正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)[14]。也許在法律法規(guī)和裁判規(guī)范不甚完善周密的情況下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)法官裁判不統(tǒng)一的情況。就當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)基本構(gòu)建起了完備的法律體系以及與之配套的各類司法解釋，各地高級(jí)法院還根據(jù)實(shí)際情況制定了大量的指導(dǎo)性文件，這給法官織起了嚴(yán)密的裁判規(guī)范。如今我國(guó)法官的整體素質(zhì)也非20年前可比，接受過(guò)系統(tǒng)法學(xué)教育的法官在各級(jí)法院已經(jīng)逐漸占據(jù)主流，成為辦案主力。

三 院庭長(zhǎng)權(quán)力錯(cuò)位對(duì)審判的影響

和司法權(quán)的消極、被動(dòng)、中立相比，行政權(quán)具有天然的侵略性和膨脹傾向。院庭長(zhǎng)一方面是審判實(shí)務(wù)的行家里手，另一方面又是法官的上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)，院庭長(zhǎng)更有技巧通過(guò)行政權(quán)力干預(yù)法官審判。院庭長(zhǎng)是法院司法行政權(quán)力的行使主體和載體，如果他們所擁有的權(quán)力不被明晰，必然影響司法體制改革的進(jìn)程和效果。

(一)制約審判獨(dú)立

盡管院庭長(zhǎng)不當(dāng)干預(yù)辦案的現(xiàn)象被注意到，一些法院充分認(rèn)識(shí)到在既有的管理體制下，很難消除院庭長(zhǎng)對(duì)審判的影響，于是借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立案件信息系統(tǒng)，讓案件流程電子化和網(wǎng)絡(luò)化，案件的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)流程在案件系統(tǒng)中都有據(jù)可查，流轉(zhuǎn)記錄可以被清晰地觀察到。法官作出的原始裁判，院庭長(zhǎng)所作的審核記錄和批示，都可以實(shí)現(xiàn)“全程留痕”[15]。從技術(shù)上看，這可以讓案件流轉(zhuǎn)中的所有信息有據(jù)可查。但現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)沒(méi)有如此簡(jiǎn)單。事實(shí)上，實(shí)踐中的案件流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出雙軌制特點(diǎn)。在案件進(jìn)入信息系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，沒(méi)進(jìn)入下一個(gè)節(jié)點(diǎn)之前，應(yīng)當(dāng)錄入的內(nèi)容已經(jīng)在系統(tǒng)之外得到確定。也就是說(shuō)，采用現(xiàn)代信息技術(shù)并不能制約院庭長(zhǎng)的權(quán)力濫用，它不過(guò)是對(duì)這種干預(yù)進(jìn)行了科學(xué)意義上的美化。相反，現(xiàn)代信息技術(shù)在一定程度上強(qiáng)化了院庭長(zhǎng)對(duì)法官的控制——只有在現(xiàn)實(shí)中形成一致意見(jiàn)，網(wǎng)上流程才可以得以繼續(xù)，而網(wǎng)上流程又和法官的審限息息相關(guān)，審限又是考核法官辦案質(zhì)效的重要指標(biāo)。

(二)削弱司法公信

事實(shí)上，不管是職權(quán)主義還是當(dāng)事人主義，他們都有著一個(gè)共同的目標(biāo)，就是通過(guò)訴訟程序查明法律事實(shí)，并正確地適用法律。換句話說(shuō)，實(shí)現(xiàn)司法公信的一個(gè)重要前提在于進(jìn)入程序內(nèi)的當(dāng)事人能夠進(jìn)行有效的交流和說(shuō)服。但在院庭長(zhǎng)的干預(yù)下，這一目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。司法裁判行政化，強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)，行政管理原則成為司法裁判“潛規(guī)則”，導(dǎo)致庭審虛化，司法公信力很難提高[16]。首先，司法親歷性被削弱。訴訟的一個(gè)很重要的特征就是察言觀色、“師聽(tīng)五辭”，在依靠證據(jù)的同時(shí)，法官還必須與當(dāng)事人當(dāng)庭對(duì)話，將當(dāng)事人所提供的證據(jù)與當(dāng)事人的言辭進(jìn)行綜合性的考量，以最大限度地還原案件事實(shí)原貌。盡管證據(jù)是法官進(jìn)行裁判的重要依據(jù)，但證據(jù)只是對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行了大體上的建構(gòu)，只有與當(dāng)事人的表述相結(jié)合，才能呈現(xiàn)出有聲有色的事實(shí)原貌。由于院庭長(zhǎng)庭審參與不足，難以周全地理解證據(jù)，案件事實(shí)的準(zhǔn)確判斷會(huì)受到影響。其次，在庭審中無(wú)法形成裁判意見(jiàn)。按照常理，爭(zhēng)議雙方在中立第三方的主持下，就爭(zhēng)議事實(shí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，最后形成解決方案。這也是糾紛解決的一般規(guī)律。審判作為糾紛解決的一種形式，法官主持庭審后應(yīng)當(dāng)提出司法層面上的解決方案。由于是在對(duì)話中形成的方案，是對(duì)當(dāng)事人訴求的直接反應(yīng)，容易獲得當(dāng)事人的理解(但不一定認(rèn)可)。院庭長(zhǎng)基于監(jiān)督職責(zé)，要求法官在裁判之前匯報(bào)案件情況具有一定的正當(dāng)性，但人為拉長(zhǎng)了庭審和裁判的時(shí)間距離，影響訴訟效率的同時(shí)，還引起當(dāng)事人對(duì)裁判的合理懷疑。最后，影響法官的職業(yè)認(rèn)同。法官是一個(gè)行使裁判權(quán)的職業(yè)，他們根據(jù)查明的事實(shí)，依照法律，遵從內(nèi)心道德良知，對(duì)當(dāng)事人的爭(zhēng)議作出裁判。院庭長(zhǎng)根據(jù)審判管理的需要，要求法官在相關(guān)指標(biāo)和法律外規(guī)范的約束下進(jìn)行裁判，必然會(huì)導(dǎo)致法官懷疑職業(yè)的正當(dāng)性和必要性，這種懷疑不利于法官職業(yè)群體的成長(zhǎng)，也不利于法院文化的良性發(fā)展。

(三)耗費(fèi)司法資源

法院作為糾紛解決的最后機(jī)構(gòu)，其所配置的司法資源是有限的。一般而言，糾紛發(fā)生之后，首先通過(guò)當(dāng)事者雙方和解、社區(qū)或行業(yè)組織調(diào)解，也就是說(shuō)，并不是所有糾紛都直接進(jìn)入司法系統(tǒng)，而是要通過(guò)社會(huì)化的方式進(jìn)行化解。只有那些在法外無(wú)法解決的糾紛，才會(huì)進(jìn)入訴訟程序，由法院作出最后裁決。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，熟人社會(huì)瓦解趨勢(shì)日趨嚴(yán)重，在陌生人社會(huì)大步踏來(lái)的同時(shí)，我們尚未完全形成得到普遍認(rèn)同的行為規(guī)范。社會(huì)自我解紛的能力與社會(huì)發(fā)展的速度還不匹配，這導(dǎo)致大量的糾紛不可避免地涌向法院。盡管法院會(huì)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得更多的資源，但這種獲取速度很快就被社會(huì)低下的解紛能力所抵消。有媒體通過(guò)社會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我們正面臨著訴訟爆炸[17]。法院所擁有的各種資源本就難以滿足實(shí)際需要，而由于法院組織制度自身存在的問(wèn)題，又額外加重了司法的負(fù)擔(dān)。院庭長(zhǎng)交織錯(cuò)位的各種權(quán)力不僅增加了法院的行政管理成本，更是耗費(fèi)了相當(dāng)一部分司法資源。

首先，院庭長(zhǎng)存在自我浪費(fèi)。幾乎所有的庭長(zhǎng)和絕大部分副院長(zhǎng)和院長(zhǎng)，都有過(guò)普通法官的經(jīng)歷，因個(gè)人能力突出而獲得院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)的職務(wù)。也就是說(shuō)，院庭長(zhǎng)往往(但不絕對(duì))是法官中的精英和佼佼者，他們不但擁有高超的管理藝術(shù)，還熟諳審判業(yè)務(wù)。正如前文所分析的那樣，院庭長(zhǎng)的管理往往是多余的，在增加法院的運(yùn)轉(zhuǎn)成本和負(fù)擔(dān)的同時(shí)，他們以往積攢的那些審判經(jīng)驗(yàn)和司法知識(shí)變成了沉沒(méi)成本。法院更需要的是優(yōu)秀的法官而不是過(guò)度的行政管理，但由于院庭長(zhǎng)職責(zé)定位不清，我們得到的卻是過(guò)度管理，那些優(yōu)秀的法官只把部分精力奉獻(xiàn)給了真正的審判。即便是在改革背景下，由于權(quán)力體系并未理順，院庭長(zhǎng)的精力事實(shí)上也難以真正回歸。這種錯(cuò)位是對(duì)司法資源的極大浪費(fèi)。

其次，院庭長(zhǎng)的管理耗費(fèi)了其他法官的裁判機(jī)會(huì)。院庭長(zhǎng)行使管理權(quán)的一個(gè)正當(dāng)理由就是辦案法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，需要院庭長(zhǎng)把關(guān)。但從法官的選任條件來(lái)看，有著很高的入職門檻：具有法律職業(yè)資格證書(shū)，通過(guò)公務(wù)員考試，從事書(shū)記員工作，經(jīng)過(guò)一年的初任法官培訓(xùn)，最后被任命為助理審判員，踏上法官職業(yè)道路。不斷總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)是成為一名優(yōu)秀法官的必要條件。院庭長(zhǎng)對(duì)法官審判權(quán)的干預(yù)，不利于法官審判業(yè)務(wù)水平的提升。一方面，法官會(huì)對(duì)院庭長(zhǎng)的把關(guān)滋生依賴心理；另一方面，由于法官難以真正行使審判權(quán)，耗費(fèi)大量精力去迎合考核指標(biāo)，而疏于關(guān)注司法本質(zhì)。

最后，導(dǎo)致當(dāng)事人因?qū)Σ门械牟焕斫舛c法院對(duì)立。在司法行政管理權(quán)的不當(dāng)干預(yù)下，法官很難做到“我手寫(xiě)我口”，在自己所做裁判文書(shū)言不由衷的情況下，增加了法官與當(dāng)事人的溝通難度，必然會(huì)加劇當(dāng)事人與法院和法官之間的對(duì)立情緒，一些過(guò)激行為難免會(huì)出現(xiàn)。法院又會(huì)耗費(fèi)更多的司法資源去化解與當(dāng)事人之間的誤會(huì)與沖突。“要實(shí)現(xiàn)司法效率目標(biāo)，必須有效配置權(quán)力資源，認(rèn)真進(jìn)行司法成本與收益的分析，重視司法人力資本的投入”[18]。很明顯，當(dāng)前院庭長(zhǎng)的權(quán)力配置模式與司法效率目標(biāo)背道而馳。

(四)制約改革效果

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的司法體制改革提速加快。如果說(shuō)法院省級(jí)統(tǒng)管、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障和人員分類管理是法院形體的話，那么權(quán)力運(yùn)行方式則是內(nèi)在靈魂。本輪司法體制改革正在重塑法院的形體，以期建設(shè)“公正、高效、權(quán)威”的司法制度，內(nèi)在權(quán)力的合理分配是確保這些形體環(huán)環(huán)相扣、絲絲相連，最后發(fā)生作用的紐帶和動(dòng)力。院庭長(zhǎng)所擁有的權(quán)力就是其中最為重要的一部分。

實(shí)行法官員額制已經(jīng)初步觸及到了院庭長(zhǎng)的權(quán)力問(wèn)題。根據(jù)媒體所披露的一些試點(diǎn)法院方案，凡是進(jìn)入員額的法官都應(yīng)該被編入合議庭辦案，一般而言，院庭長(zhǎng)均是入額的法官，因此，院庭長(zhǎng)也應(yīng)當(dāng)辦案。員額制在一定程度上削減了案件審批權(quán)——院庭長(zhǎng)只審查自己擔(dān)任審判長(zhǎng)的案件。這樣的改革還不夠，與本輪司法體制改革所要達(dá)成的各項(xiàng)目標(biāo)還不相適應(yīng)。院庭長(zhǎng)還擁有其他的行政性權(quán)力，比如司法績(jī)效考核、案件管理、廉政監(jiān)督等等。在既有的組織架構(gòu)下院庭長(zhǎng)辦案處于“有心無(wú)力”的狀態(tài)——司法體制改革并未減輕他們的行政管理負(fù)擔(dān)[19]。院庭長(zhǎng)的行政性權(quán)力的邊界目前并不清楚，院庭長(zhǎng)所擁有權(quán)力的幅度大小也不明確。行政性權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和侵略性，院庭長(zhǎng)不可避免地會(huì)在實(shí)踐中強(qiáng)化自己的權(quán)力，不自覺(jué)地對(duì)法官的獨(dú)立審判形成干預(yù)和威脅，導(dǎo)致法官難以對(duì)自己的裁判真正負(fù)責(zé)。特別需要注意的是，省級(jí)統(tǒng)管意圖消除司法的地方化問(wèn)題，但由于在司法行政管理和司法權(quán)的問(wèn)題上并無(wú)清楚的界定。至少，目前可知上下級(jí)法院在法律上應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，那么在司法行政上是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)還是什么，目前并未明確，這極有可能進(jìn)一步強(qiáng)化司法行政化，院庭長(zhǎng)的權(quán)力在其中也許會(huì)起到推波助瀾的作用。

四 院庭長(zhǎng)權(quán)力清單制定方略

黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)行政府機(jī)關(guān)行政權(quán)力清單制。所謂權(quán)力清單制，就是要求行政機(jī)關(guān)或者掌握行政權(quán)者將擁有的各項(xiàng)行政權(quán)力的性質(zhì)、依據(jù)、權(quán)限、行使流程等加以全面梳理，并公之于眾的做法[20]。盡管法院是司法機(jī)關(guān)，但法院內(nèi)部管理仍然存在著行政權(quán)力。因此，在規(guī)范院庭長(zhǎng)權(quán)力方面，完全可以借鑒權(quán)力清單制度，對(duì)院庭長(zhǎng)的權(quán)力做進(jìn)一步的明晰與規(guī)范。

(一)制定權(quán)力清單的必要性

一方面，是制度建設(shè)的需要。世界上大多數(shù)國(guó)家均將司法行政與法院審判相分離。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的司法行政和審判也經(jīng)歷了多次分合。從目前司法體制改革的動(dòng)向來(lái)看，司法行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立尚未提上議事日程，但司法行政和審判在機(jī)構(gòu)上的合二為一，對(duì)審判的獨(dú)立性、中立性和公正性都造成了較大的影響。既然司法行政和審判無(wú)法通過(guò)機(jī)構(gòu)分割進(jìn)行區(qū)隔，那么就只能對(duì)兼任審判和行政的院庭長(zhǎng)的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，以克服制度建設(shè)的不足。假以時(shí)日，還應(yīng)當(dāng)從機(jī)構(gòu)改革入手，徹底地對(duì)兩權(quán)實(shí)行物理隔離。另一方面，則是傳統(tǒng)文化的慣性。除制度建設(shè)以外，院庭長(zhǎng)兼理司法和行政也是我國(guó)傳統(tǒng)法文化傳承的結(jié)果。法律史學(xué)家告訴我們，我國(guó)古代并無(wú)現(xiàn)代意義上的司法機(jī)構(gòu)和司法人員，至少在地方上是由行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)處理獄訟。隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，在形式上我們已經(jīng)具備了專門的司法機(jī)構(gòu)，但是我們卻沒(méi)有如何管理司法機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)?？傮w而言，司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分離，但是司法機(jī)構(gòu)本身的行政問(wèn)題卻并未得到根本解決，司法規(guī)律并未被清醒認(rèn)識(shí)，行政化的管理方式被全盤移植進(jìn)司法機(jī)構(gòu)，并且司法過(guò)程本身往往也被視作行政過(guò)程。因此，必須制定權(quán)力清單，對(duì)傳統(tǒng)的司法治理方式進(jìn)行革新，改變司法場(chǎng)景內(nèi)行政首長(zhǎng)的角色。

(二)明確院庭長(zhǎng)的角色定位

如上所述，法官法明確規(guī)定了院庭長(zhǎng)是法官，但并沒(méi)有明確院庭長(zhǎng)的行政管理職權(quán)，當(dāng)務(wù)之急就是要厘清院庭長(zhǎng)的雙重角色。

首先，院庭長(zhǎng)是作為法官的院庭長(zhǎng)。司法權(quán)和行政權(quán)最大的區(qū)別是，前者是平權(quán)型的，權(quán)力主體之間沒(méi)有服從與被服從的關(guān)系，即便是上下級(jí)法院的法官，相互之間也是相互獨(dú)立，互不干涉。他們之間的審判權(quán)也需要當(dāng)事人通過(guò)程序內(nèi)的救濟(jì)而發(fā)生勾連。院庭長(zhǎng)作為法官，他們所擁有的審判權(quán)和其他法官并無(wú)區(qū)別，即便他們?cè)诤献h庭內(nèi)擔(dān)任審判長(zhǎng)，其擁有的表決權(quán)也不會(huì)被賦予特別的權(quán)重。并且，基于其自身所擁有的行政職務(wù)，在案件合議過(guò)程中，還需采取措施避免影響其他法官的中立判斷。所以，院庭長(zhǎng)盡管在合議庭中擔(dān)任審判長(zhǎng)，但發(fā)言順序卻是最后一個(gè)，以保證其他法官不會(huì)被院庭長(zhǎng)的觀點(diǎn)所影響。在獨(dú)任審判中，法官之間并無(wú)相互匯報(bào)案件情況的義務(wù)，也無(wú)服從與妥協(xié)的要求，他們只需根據(jù)庭審情況，依法做出裁判。至于該裁判是否公正，則交由審級(jí)制度中所設(shè)置的救濟(jì)程序解決。除非是上級(jí)法院的法官，并接收到當(dāng)事人的上訴請(qǐng)求，否則，院庭長(zhǎng)沒(méi)有權(quán)力去審查其他法官做出的任何裁判。

其次，院庭長(zhǎng)是作為行政官員的院庭長(zhǎng)。有組織的地方就有行政管理，有行政管理就會(huì)有行政權(quán)力。法院作為一個(gè)審判組織，必然會(huì)存在相應(yīng)的管理人員行使管理職權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，糾紛的類型日益多樣化，傳統(tǒng)的民事和刑事已經(jīng)無(wú)法囊括案件類型，法院的組織規(guī)模越來(lái)越大，專業(yè)分工也越來(lái)越細(xì)，審判庭隨著審判業(yè)務(wù)分工的發(fā)展，也會(huì)越來(lái)越精細(xì)，這些變化不可避免地加大了組織規(guī)模。隨著組織規(guī)模的變化，必然需要相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)行使適當(dāng)職權(quán)，以確保法院的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。由于審判業(yè)務(wù)自身的特殊性，在管理上也必然需要內(nèi)行來(lái)管理，那么既有審判經(jīng)驗(yàn)又有管理能力的法官就成為院庭長(zhǎng)的當(dāng)然人選。需要明確的是，院庭長(zhǎng)若沒(méi)有參與庭審，就不能對(duì)案件發(fā)表任何看法，也不能對(duì)法官就具體的案件辦理做出任何指示或暗示。院庭長(zhǎng)作為行政官員，他的存在意義在于確保法院或者審判庭能夠以一個(gè)整體的組織形象而存在，并保證這樣的組織可以高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，并且該組織的運(yùn)轉(zhuǎn)不會(huì)影響法官的判斷權(quán)。也就是說(shuō)，院庭長(zhǎng)本身的意義在于為審判權(quán)提供組織保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)院庭長(zhǎng)不同角色的權(quán)力范圍

從根本上說(shuō)，我國(guó)司法改革能否獲得成功，取決于我們?cè)谶M(jìn)行制度的改造與重構(gòu)時(shí)能否充分尊重司法權(quán)運(yùn)作的客觀規(guī)律，是否按照司法權(quán)本身的運(yùn)作規(guī)律來(lái)重新配置司法權(quán)[21]。院庭長(zhǎng)的角色被界定之后，必須對(duì)其擁有的權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。

首先，院庭長(zhǎng)作為法官擁有的權(quán)力。院庭長(zhǎng)作為法官擁有的權(quán)力和其他法官?zèng)]有本質(zhì)區(qū)別。如果說(shuō)院庭長(zhǎng)在審判權(quán)的行使上有什么特殊性的話，那就是他們加入合議庭擔(dān)當(dāng)審判長(zhǎng)時(shí)，擁有訴訟指揮權(quán)，控制庭審進(jìn)程，把握庭審節(jié)奏。當(dāng)然，這些權(quán)力并非直接基于他們的行政職務(wù)，而是源自對(duì)法官資歷的肯定和尊重。也就是說(shuō)，一位法官成長(zhǎng)為院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)，或多或少是因?yàn)樗e淀了豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，并在司法中獲得了豐厚的資歷，在眾多法官中具有一定的聲望和權(quán)威，其本人也愿意為法院或?qū)徟型サ倪\(yùn)作貢獻(xiàn)力量。院庭長(zhǎng)不能以行政職務(wù)或資歷、聲望，也就是馬克斯·韋伯所稱的“魅力型權(quán)威”，來(lái)?yè)Q取合議表決中的優(yōu)勢(shì)。但院庭長(zhǎng)作為資深法官，其“魅力權(quán)威”不可避免地會(huì)對(duì)其他法官產(chǎn)生影響。為了避免這種不當(dāng)?shù)挠绊懀_保每個(gè)法官都根據(jù)自身的庭審經(jīng)歷中立、客觀地做出判斷，院庭長(zhǎng)的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)最后做出，以免其他法官附和。當(dāng)然，我們還應(yīng)有心理準(zhǔn)備：我們將要實(shí)現(xiàn)的“技術(shù)型”審判中心的司法改革，也許“并不能徹底解決法院或法官所受的不當(dāng)干預(yù)”[22]。

其次，院庭長(zhǎng)作為管理者擁有的權(quán)力。由于司法行政和審判的長(zhǎng)期混同，院庭長(zhǎng)“一肩挑兩擔(dān)”，因此很難做出涇渭分明的權(quán)力分離。而在當(dāng)前的司法體制改革形勢(shì)面前，較為清晰地定位院庭長(zhǎng)的行政性權(quán)力邊界刻不容緩。結(jié)合司法實(shí)踐來(lái)看，院庭長(zhǎng)的司法行政權(quán)力大致可分為服務(wù)、管理、保障、監(jiān)督、評(píng)估五類共十七項(xiàng)(詳見(jiàn)表1)。由于審判和司法行政本身的復(fù)雜性，精準(zhǔn)厘定院庭長(zhǎng)行政權(quán)力清單將是一項(xiàng)浩繁的系統(tǒng)工程，如何科學(xué)規(guī)范院庭長(zhǎng)的司法行政權(quán)，還需在具體實(shí)踐中不斷完善細(xì)化。

表1.院庭長(zhǎng)行政權(quán)力清單一覽表

五 結(jié)語(yǔ)

院庭長(zhǎng)的權(quán)力在整個(gè)司法行政管理體系中起著承上啟下的作用，將審判權(quán)和行政權(quán)集于一身的院庭長(zhǎng)更多地彰顯了行政官員的屬性。特別是院庭長(zhǎng)又對(duì)其他法官擁有各種管理權(quán)限，既有司法意義上的審判監(jiān)督和指導(dǎo)權(quán)，又有行政意義上的管理權(quán)，不可避免地導(dǎo)致司法權(quán)的萎縮和行政權(quán)的膨脹。院庭長(zhǎng)行使行政管理的對(duì)象是所在部門的司法輔助人員和司法行政人員以及與之相關(guān)的行政事務(wù)，而對(duì)于法官，他們只需要提供服務(wù)，確保法官能夠依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。在對(duì)司法結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整之前，必須充分審度司法的現(xiàn)實(shí)，對(duì)院庭長(zhǎng)權(quán)力進(jìn)行重新分配與規(guī)制。

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