（副教授）

一、我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)存在的問(wèn)題

（一）生態(tài)問(wèn)責(zé)法律制度體系不健全

我國(guó)2007年頒布的《水污染防治法》與2014年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，從法律層面對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)做了零散的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上國(guó)務(wù)院分別在2013年發(fā)布《大氣污染防治行為計(jì)劃》、2015年發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、2016年發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等，其中對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)做了進(jìn)一步規(guī)范。地方政府也頒布了一些針對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)的規(guī)定，但是專(zhuān)門(mén)的生態(tài)問(wèn)責(zé)法規(guī)只有2006年監(jiān)察部與環(huán)?？偩致?lián)合出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)法律法規(guī)基本上是分散在其他法律制度之中，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、系統(tǒng)的生態(tài)問(wèn)責(zé)法律體系。

（二）政府生態(tài)問(wèn)責(zé)彈性大

根據(jù)2003～2014年《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《環(huán)境狀態(tài)公報(bào)》與《最高人民法院公報(bào)》的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)分析這12年全國(guó)環(huán)境行政處罰事件數(shù)、環(huán)境突發(fā)事件數(shù)與環(huán)保部直接處理環(huán)境突發(fā)事件數(shù)可知：①環(huán)境行政處罰事件數(shù)呈M形變化。我國(guó)環(huán)境行政處罰在2003～2007年逐年增加，2008～2009年大幅度減少，2010～2013年又逐年增加，到2014年又大幅度減少。②全國(guó)環(huán)境突發(fā)事件數(shù)呈V形變化。全國(guó)環(huán)境突發(fā)事件從2004年的1441件降至2009年的418件，但是從2010年開(kāi)始又逐年攀升，到2013年增至712件。③環(huán)保部直接處理環(huán)境突發(fā)事件數(shù)呈波浪形變化，2004～2006年逐年增加，2007～2008年有所減少，2009年增加到頂峰達(dá)到171件，2010～2012年又逐年減少，2013年卻急劇增加，2014又出現(xiàn)急劇減少。從環(huán)保部直接處理環(huán)境突發(fā)事件數(shù)占全國(guó)環(huán)境突發(fā)事件數(shù)的比重來(lái)看，2004～2009年占比從4.30%增至40.91%，2010～2012年占比降低，2013年與2014年基本穩(wěn)定在21%左右。

為什么環(huán)境行政處罰事件數(shù)在2008年與2009年急劇減少，與此同時(shí)環(huán)保部直接處理的環(huán)境突發(fā)事件數(shù)在2007年與2008年急劇減少？這是一個(gè)巧合，還是反映我國(guó)在經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不景氣時(shí)，政府的重心回歸到忽略生態(tài)環(huán)境而片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的老路，放松了對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)？這是一個(gè)值得我們思考的問(wèn)題。環(huán)保部直接處理的環(huán)境突發(fā)事件占比從2009年的40.91%降為2014年的21%左右，是我國(guó)地方政府與政府部門(mén)的環(huán)境問(wèn)責(zé)意識(shí)、整個(gè)環(huán)境問(wèn)責(zé)氛圍增強(qiáng)了，國(guó)家認(rèn)為生態(tài)問(wèn)責(zé)權(quán)利下移的條件已成熟；還是國(guó)家認(rèn)為環(huán)境問(wèn)責(zé)不能從國(guó)家層面采取“一刀切”的方式，必須差異化問(wèn)責(zé)，只有地方政府才更加了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況，所以將問(wèn)責(zé)權(quán)下移，或者是其他原因？這也是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。

（三）生態(tài)問(wèn)責(zé)的參與度不高

通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)報(bào)刊文獻(xiàn)庫(kù)，以“生態(tài)問(wèn)責(zé)”“環(huán)境問(wèn)責(zé)”為關(guān)鍵詞搜索得到報(bào)刊文獻(xiàn)，為了提高文獻(xiàn)的權(quán)威性與代表性，從中遴選出省級(jí)以上報(bào)刊（包括21家國(guó)家級(jí)報(bào)刊、15家省級(jí)報(bào)刊）的報(bào)道內(nèi)容作為分析對(duì)象，涉及2003～2016年14個(gè)年度。分析這些權(quán)威報(bào)刊報(bào)道的全國(guó)典型生態(tài)問(wèn)責(zé)事件可知，發(fā)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)責(zé)這十多年來(lái)出現(xiàn)了三大變化：從專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)化為常態(tài)化問(wèn)責(zé)，從粗糙問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)化為精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，從單一部門(mén)問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)化為多部門(mén)聯(lián)合問(wèn)責(zé)。生態(tài)問(wèn)責(zé)發(fā)展中增加了許多新的元素，如追溯問(wèn)責(zé)、多部門(mén)聯(lián)合問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)與跨區(qū)域問(wèn)責(zé)等，但是多部門(mén)多組織聯(lián)合問(wèn)責(zé)、跨越區(qū)域問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)等新型生態(tài)問(wèn)責(zé)尚處于萌芽階段，雖然可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)生態(tài)問(wèn)責(zé)方式的一些不足，但是效果并不明顯，主要還是政府主導(dǎo)，其他相關(guān)主體的參與比較少。

二、生態(tài)問(wèn)責(zé)問(wèn)題的原因

（一）生態(tài)問(wèn)責(zé)與預(yù)算管理的融合不夠

一般認(rèn)為生態(tài)問(wèn)責(zé)針對(duì)的是損害生態(tài)、破壞環(huán)境與浪費(fèi)自然資源的主體，這其實(shí)是實(shí)施生態(tài)問(wèn)責(zé)的一個(gè)誤區(qū)，即沒(méi)有認(rèn)清隱藏在這些主體之下的對(duì)象——生態(tài)自然資源環(huán)境。生態(tài)自然資源環(huán)境作為一類(lèi)特殊的資源，整體性很強(qiáng)，需對(duì)其相關(guān)主體進(jìn)行全程管控，形成一條包括生態(tài)自然資源環(huán)境預(yù)算決策、執(zhí)行與報(bào)告在內(nèi)的管理鏈。預(yù)算管理是一種全程管理的工具，在生態(tài)問(wèn)責(zé)中，可以融合預(yù)算管理理念，構(gòu)建對(duì)生態(tài)管理鏈及相關(guān)主體的全程問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而有效防范孤立問(wèn)責(zé)現(xiàn)象。

（二）生態(tài)問(wèn)責(zé)的基本單元錯(cuò)位

由于很多生態(tài)自然資源環(huán)境管理活動(dòng)必須依托地方政府才能推進(jìn)，極易促使生態(tài)問(wèn)責(zé)需立足于行政區(qū)，而事實(shí)上生態(tài)自然資源環(huán)境的流動(dòng)性決定了不能人為分區(qū)域管理生態(tài)自然資源環(huán)境，必須立足于自然資源環(huán)境的特質(zhì)，跨越多個(gè)行政區(qū)對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌管理。2010年國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》為確定生態(tài)問(wèn)責(zé)基本單元提供了方向，只有逐漸由以前立足于各行政區(qū)進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆阌谥黧w功能進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)，才能有效實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)環(huán)境、高效利用自然資源。

（三）生態(tài)問(wèn)責(zé)橫向互動(dòng)不足

現(xiàn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)中，政府、非政府組織以及企業(yè)與公民之間互動(dòng)不足，只有多部門(mén)、多組織、多區(qū)域同時(shí)有序地參與，各盡其責(zé)，才能全方位、多層次協(xié)同問(wèn)責(zé)，有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)責(zé)的目標(biāo)。橫向互動(dòng)不足主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是部門(mén)（或組織）之間互動(dòng)不足，全國(guó)范圍聯(lián)動(dòng)生態(tài)問(wèn)責(zé)還不多，多職能部門(mén)與多社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)問(wèn)責(zé)更加少，從而削弱了生態(tài)問(wèn)責(zé)的強(qiáng)度。二是組織與個(gè)人之間互動(dòng)不足，主要表現(xiàn)為個(gè)人自愿參與問(wèn)責(zé)，需要政府與非政府組織響應(yīng)時(shí)，政府與非政府組織響應(yīng)不及時(shí)、不到位。三是各行政區(qū)針對(duì)同一生態(tài)事件問(wèn)責(zé)不同步，主要表現(xiàn)為：在某一行政區(qū)現(xiàn)在問(wèn)責(zé)，在其他行政區(qū)將來(lái)問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致先問(wèn)責(zé)行政區(qū)的生態(tài)問(wèn)責(zé)效果被延后問(wèn)責(zé)行政區(qū)的問(wèn)責(zé)行為所抵消，從而使得整體問(wèn)責(zé)效果不佳；在某一行政區(qū)問(wèn)責(zé)，在另一行政區(qū)不問(wèn)責(zé)，這樣容易打擊積極參與問(wèn)責(zé)的行政區(qū)的問(wèn)責(zé)積極性。

三、西方國(guó)家生態(tài)問(wèn)責(zé)的經(jīng)驗(yàn)

（一）西方國(guó)家生態(tài)問(wèn)責(zé)實(shí)踐

西方學(xué)者認(rèn)為若將生態(tài)環(huán)境視為公共物品，生態(tài)問(wèn)責(zé)主體則由個(gè)人道德責(zé)任向政府公共責(zé)任演變。生態(tài)問(wèn)責(zé)以提升生態(tài)績(jī)效為問(wèn)責(zé)目標(biāo)，問(wèn)責(zé)過(guò)程要公正、獨(dú)立，公民能廣泛參與也十分重要，跨國(guó)界、區(qū)域合作推進(jìn)生態(tài)問(wèn)責(zé)是生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)（Jessica Fahlquist，2009）。法、德、美、英、加五國(guó)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量位于全球前列，這與其設(shè)計(jì)與有效實(shí)施科學(xué)的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度相關(guān)（Michael Mason，2005）。司林波等（2016）將這五國(guó)在生態(tài)問(wèn)責(zé)實(shí)踐中積累的成功經(jīng)驗(yàn)歸納為：①生態(tài)問(wèn)責(zé)法律制度完善。英國(guó)有《環(huán)境法案》、美國(guó)有《國(guó)家環(huán)境政策法》、加拿大有《加拿大環(huán)境保護(hù)法》，三國(guó)以此為基礎(chǔ)形成綜合法模式，德國(guó)與法國(guó)分別頒布《聯(lián)邦自然保護(hù)法》與《環(huán)境法典》，采取法典化模式，對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)的過(guò)程與結(jié)果做系統(tǒng)的規(guī)范。②生態(tài)問(wèn)責(zé)主體多元化。問(wèn)責(zé)主體主要有議會(huì)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、環(huán)境評(píng)價(jià)署、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、公眾、媒體等。③生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制能有效執(zhí)行。生態(tài)問(wèn)責(zé)實(shí)踐機(jī)制實(shí)現(xiàn)了跨國(guó)、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的合作問(wèn)責(zé)，同時(shí)與本土國(guó)情相適應(yīng)。根據(jù)司林波等（2016）、孫德超（2013）的研究整理出五國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制的結(jié)構(gòu)、特征與缺陷，如表1所示。

表1 西方五國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制結(jié)構(gòu)、特征與缺陷

（二）對(duì)我國(guó)構(gòu)建生態(tài)問(wèn)責(zé)體系的啟示

1.結(jié)合我國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)科學(xué)的生態(tài)問(wèn)責(zé)頂層制度。頂層制度設(shè)計(jì)包括法律法規(guī)制定與生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)（主要是生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制的共性部分）等。以生態(tài)問(wèn)責(zé)基本法為基礎(chǔ)，輔以配套的部門(mén)規(guī)章與地方法規(guī)，構(gòu)成完整的生態(tài)問(wèn)責(zé)法律體系，是設(shè)計(jì)生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制的直接制度安排。完整的生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制，其基本要素全面，采取多樣化問(wèn)責(zé)方式，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境審計(jì)與環(huán)境訴訟等，能覆蓋生態(tài)環(huán)境管理事前、事中與事后各個(gè)環(huán)節(jié)，適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。

2.高質(zhì)量生態(tài)問(wèn)責(zé)體系要具備的基本質(zhì)量特征。我國(guó)設(shè)計(jì)高質(zhì)量生態(tài)問(wèn)責(zé)體系要滿(mǎn)足以下基本質(zhì)量特征：一是采取多元互動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。各級(jí)人大、各級(jí)政府、政府部門(mén)、非政府組織以及個(gè)人等主體采取不同的問(wèn)責(zé)方式參與生態(tài)問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)參與主體不是越多越好（越多協(xié)調(diào)難度越大，會(huì)影響問(wèn)責(zé)效率），只要多元問(wèn)責(zé)主體在生態(tài)問(wèn)責(zé)之中能相互協(xié)調(diào)合作問(wèn)責(zé)，不同區(qū)域在生態(tài)問(wèn)責(zé)中能協(xié)調(diào)合作問(wèn)責(zé)，互動(dòng)問(wèn)責(zé)就達(dá)到了最佳狀態(tài)。二是問(wèn)責(zé)機(jī)制操作性要強(qiáng)。為了提高問(wèn)責(zé)機(jī)制的可操作性，國(guó)家層面要做好頂層制度設(shè)計(jì)，具體問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)權(quán)（主要是生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制中的個(gè)性部分）可以下放給各主體功能區(qū)，使各主體功能區(qū)能結(jié)合區(qū)域生態(tài)自然資源環(huán)境的情況設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。三是確保問(wèn)責(zé)的獨(dú)立性。生態(tài)問(wèn)責(zé)實(shí)施主體與被問(wèn)責(zé)主體之間既沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，也沒(méi)有形式上的利益關(guān)系，應(yīng)確保問(wèn)責(zé)客觀(guān)、公正。

3.兼容型生態(tài)問(wèn)責(zé)適應(yīng)性更強(qiáng)。我國(guó)國(guó)土廣闊、各地區(qū)生態(tài)自然資源環(huán)境差異明顯，需要一套兼容性強(qiáng)的生態(tài)問(wèn)責(zé)體系。在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)問(wèn)責(zé)體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出兼容性強(qiáng)的生態(tài)問(wèn)責(zé)體系，增強(qiáng)我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)體系的適應(yīng)性。該體系應(yīng)具有以下特征：①問(wèn)責(zé)透明。生態(tài)問(wèn)責(zé)透明包括生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程透明與問(wèn)責(zé)結(jié)果透明，問(wèn)責(zé)過(guò)程透明一方面可以提高問(wèn)責(zé)的獨(dú)立性，另一方面可以提高問(wèn)責(zé)的效率；問(wèn)責(zé)結(jié)果透明既可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體信息共享，調(diào)動(dòng)一切主體廣泛參與生態(tài)問(wèn)責(zé)，也可以及時(shí)改進(jìn)與優(yōu)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)問(wèn)責(zé)結(jié)果的應(yīng)用。②量化問(wèn)責(zé)。盡量設(shè)計(jì)量化指標(biāo)進(jìn)行量化問(wèn)責(zé)，減少人為影響，可以提高問(wèn)責(zé)的客觀(guān)性，有效防止同一套問(wèn)責(zé)制度在不同區(qū)域?qū)嵤r(shí)，由于問(wèn)責(zé)主體的理解存在差異，而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)結(jié)果出現(xiàn)很大的偏差。③差異問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)基本單元不是越廣越好，如果問(wèn)責(zé)基本單元涵蓋多個(gè)異質(zhì)主體功能區(qū)，不同質(zhì)主體功能區(qū)的生態(tài)問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重都要有所差異，以便更好地適應(yīng)不同性質(zhì)的主體功能區(qū)問(wèn)責(zé)。

四、構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)體系

針對(duì)我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)中存在的問(wèn)題與原因，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)問(wèn)責(zé)的成功經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)生態(tài)自然資源環(huán)境現(xiàn)狀，提出主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)體系。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)體系在生態(tài)問(wèn)責(zé)法律制度框架下，立足主體功能區(qū)，融入生態(tài)預(yù)算管理理念，各級(jí)人大、各級(jí)政府、政府部門(mén)、非政府組織與公民等相關(guān)主體廣泛參與并全面互動(dòng)，對(duì)整個(gè)生態(tài)預(yù)算管理系統(tǒng)相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施全程、持續(xù)問(wèn)責(zé)，并及時(shí)公開(kāi)、反饋與應(yīng)用問(wèn)責(zé)結(jié)果。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)以健全的生態(tài)問(wèn)責(zé)法律制度體系為前提，以主體功能區(qū)為問(wèn)責(zé)的基本單元，具有多元、互動(dòng)、獨(dú)立、透明、可連續(xù)、兼容性強(qiáng)等特征，主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)模型如下圖所示。

主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)模型

（一）多元主體聯(lián)動(dòng)進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)

在問(wèn)責(zé)過(guò)程中由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)，這是要解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。問(wèn)責(zé)主體主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是政府、政府性質(zhì)的組織，另一類(lèi)是非政府組織與個(gè)人，兩類(lèi)問(wèn)責(zé)主體相輔相成，前一類(lèi)主體啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，后一類(lèi)主體要積極響應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)全方位的問(wèn)責(zé)，單獨(dú)由其中任何一類(lèi)主體問(wèn)責(zé)都很難實(shí)現(xiàn)全面生態(tài)問(wèn)責(zé)的功能。如政府、政府性質(zhì)組織對(duì)環(huán)境污染企業(yè)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，不僅需要立法、行政與司法機(jī)構(gòu)的參與，還應(yīng)要求非政府組織、公民全面參與，才能避免生態(tài)問(wèn)責(zé)中出現(xiàn)死角，問(wèn)責(zé)才會(huì)有力度與深度。只有水、電、能源、銀行、上下游企業(yè)等主體全面參與，才能從根源上切斷環(huán)境污染企業(yè)的各種資源獲取渠道，使環(huán)境污染企業(yè)沒(méi)有支撐自身生存與發(fā)展的資源基礎(chǔ)；只有社會(huì)各界的環(huán)境專(zhuān)家積極參與生態(tài)環(huán)境污染評(píng)估，才能科學(xué)地確定問(wèn)責(zé)范圍與力度；只有環(huán)境污染企業(yè)周?chē)墓穹e極參與，才能持續(xù)跟蹤污染企業(yè)的排污真實(shí)情況與問(wèn)責(zé)后的整改落實(shí)情況。

要調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的參與積極性，政府至少應(yīng)在以下三個(gè)方面為聯(lián)動(dòng)問(wèn)責(zé)創(chuàng)造條件：①非政府組織與公民啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序后，政府及政府組織要及時(shí)響應(yīng)；②政府要出臺(tái)非政府組織與公民參與生態(tài)問(wèn)責(zé)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)參與者的積極性；③在生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程中，政府、政府組織、非政府組織與公民之間要充分實(shí)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)責(zé)的過(guò)程信息與結(jié)果信息的共享，并及時(shí)交流與溝通。

（二）平衡問(wèn)責(zé)廣度與問(wèn)責(zé)深度

生態(tài)問(wèn)責(zé)的最終目標(biāo)是為了形成全程生態(tài)自然資源環(huán)境管理系統(tǒng)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理利用自然資源。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算管理考慮到生態(tài)自然資源環(huán)境整體性與流動(dòng)性的特征，立足于主體功能區(qū)，采取預(yù)算管理的模式對(duì)生態(tài)自然資源環(huán)境管理的決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程管理。在主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)體系中，生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象是主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算管理相關(guān)主體，能較好地權(quán)衡問(wèn)責(zé)廣度與問(wèn)責(zé)深度。關(guān)于問(wèn)責(zé)廣度，生態(tài)問(wèn)責(zé)的基本單元是主體功能區(qū)，在同一主體功能區(qū)生態(tài)問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)相同，在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生后，對(duì)所有相關(guān)區(qū)域的相關(guān)組織、相關(guān)個(gè)人都要問(wèn)責(zé)，所有相關(guān)部門(mén)要同步問(wèn)責(zé)，不能選擇性問(wèn)責(zé)。關(guān)于問(wèn)責(zé)深度，在主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算管理中，生態(tài)預(yù)算決策、執(zhí)行與報(bào)告等環(huán)節(jié)形成一條完整的生態(tài)預(yù)算鏈，相關(guān)的主體聯(lián)系形成一個(gè)整體，容易識(shí)別責(zé)任的根源，一旦涉及決策者，也會(huì)及時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。

（三）啟動(dòng)“連續(xù)式”生態(tài)問(wèn)責(zé)

“連續(xù)式”生態(tài)問(wèn)責(zé)是確保生態(tài)問(wèn)責(zé)不間斷，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：①遵循問(wèn)責(zé)對(duì)象的內(nèi)在時(shí)間邏輯關(guān)系問(wèn)責(zé)。先問(wèn)責(zé)哪一環(huán)節(jié)、哪些環(huán)節(jié)必須同步問(wèn)責(zé)，這些都是由各環(huán)節(jié)的內(nèi)在邏輯關(guān)系決定的，而不是由問(wèn)責(zé)主體決定的。②生態(tài)問(wèn)責(zé)常態(tài)化。臨時(shí)性問(wèn)責(zé)與專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)責(zé)很難把握生態(tài)環(huán)境實(shí)況，只有實(shí)時(shí)跟蹤生態(tài)環(huán)境的所有狀態(tài)與變化過(guò)程，才能掌握生態(tài)自然資源環(huán)境的全貌。

連續(xù)式生態(tài)問(wèn)責(zé)實(shí)施路徑有兩種：一是在離散型問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上形成連續(xù)式問(wèn)責(zé)。離散型問(wèn)責(zé)是一種單點(diǎn)問(wèn)責(zé)，完全沒(méi)有考慮生態(tài)預(yù)算各環(huán)節(jié)的時(shí)間邏輯關(guān)系，因此，要在離散型問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上形成連續(xù)式問(wèn)責(zé)，首先必須重新厘清各環(huán)節(jié)的時(shí)間邏輯關(guān)系，進(jìn)行問(wèn)責(zé)排序，然后在此基礎(chǔ)上構(gòu)建連續(xù)式問(wèn)責(zé)機(jī)制。二是在間斷式問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上形成的連續(xù)式問(wèn)責(zé)。間斷式問(wèn)責(zé)考慮到各環(huán)節(jié)的時(shí)間邏輯關(guān)系，只是選擇性問(wèn)責(zé)某些環(huán)節(jié)，因此，在此基礎(chǔ)上形成連續(xù)式問(wèn)責(zé)，首先必須重拾缺失的環(huán)節(jié)，然后在此基礎(chǔ)上構(gòu)建連續(xù)式問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（四）兼顧生態(tài)問(wèn)責(zé)的獨(dú)立性與透明度

生態(tài)問(wèn)責(zé)獨(dú)立主要表現(xiàn)為問(wèn)責(zé)主體與被問(wèn)責(zé)對(duì)象之間獨(dú)立，問(wèn)責(zé)過(guò)程不受其他相關(guān)主體的干涉與影響。如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境審計(jì)、環(huán)境訴訟中，提升評(píng)價(jià)主體、審計(jì)主體、訴訟主體的獨(dú)立性，在多主體、多部門(mén)、多區(qū)域互動(dòng)問(wèn)責(zé)過(guò)程中，相關(guān)問(wèn)責(zé)主體能整體獨(dú)立，保證整體生態(tài)問(wèn)責(zé)效果良好。生態(tài)問(wèn)責(zé)透明包括生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程透明與問(wèn)責(zé)結(jié)果透明。生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程透明是指，問(wèn)責(zé)的依據(jù)是什么、被問(wèn)責(zé)的對(duì)象是誰(shuí)、由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)、如何實(shí)施問(wèn)責(zé)都應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。生態(tài)問(wèn)責(zé)結(jié)果包括直接結(jié)果與最終效果，直接結(jié)果是生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程產(chǎn)生的結(jié)果，即最終對(duì)哪些主體進(jìn)行哪一等級(jí)的問(wèn)責(zé)；最終效果是通過(guò)生態(tài)問(wèn)責(zé)要達(dá)到的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，尤其表現(xiàn)在生態(tài)問(wèn)責(zé)直接結(jié)果的應(yīng)用，對(duì)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生的積極影響等方面。生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程與結(jié)果透明使相關(guān)主體能及時(shí)掌握生態(tài)問(wèn)責(zé)相關(guān)的動(dòng)態(tài)，一方面可以預(yù)防問(wèn)責(zé)不到位、不公平的現(xiàn)象，另一方面可以為相關(guān)主體參與生態(tài)問(wèn)責(zé)提供基礎(chǔ)信息。

（五）強(qiáng)化主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)量化評(píng)價(jià)

為了減少問(wèn)責(zé)主體的主觀(guān)影響，生態(tài)問(wèn)責(zé)主要采取量化問(wèn)責(zé)方式，主體功能區(qū)生態(tài)問(wèn)責(zé)情況的評(píng)價(jià)主要從生態(tài)問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)過(guò)程與問(wèn)責(zé)結(jié)果五個(gè)維度展開(kāi)，覆蓋了主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算體系中各個(gè)要素，評(píng)價(jià)時(shí)采取李斯特五級(jí)量化打分法，具體生態(tài)問(wèn)責(zé)評(píng)價(jià)指標(biāo)見(jiàn)表2。評(píng)價(jià)四種不同類(lèi)型的主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)時(shí)，其差異性主要體現(xiàn)在具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重上。

表2 主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問(wèn)責(zé)評(píng)價(jià)指標(biāo)

五、小結(jié)

主體功能區(qū)生態(tài)問(wèn)責(zé)體系是以生態(tài)問(wèn)責(zé)頂層制度設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，站在主體功能區(qū)高度，各級(jí)人大、各級(jí)政府、政府部門(mén)、非政府組織與個(gè)人等多元主體廣泛參與，對(duì)生態(tài)預(yù)算決策、執(zhí)行與報(bào)告進(jìn)行全程、連續(xù)、獨(dú)立、協(xié)調(diào)問(wèn)責(zé)，兼顧生態(tài)問(wèn)責(zé)的廣度與深度、問(wèn)責(zé)過(guò)程與結(jié)果，問(wèn)責(zé)信息能及時(shí)公開(kāi)并被有效應(yīng)用，是一種高質(zhì)量、兼容性強(qiáng)的生態(tài)問(wèn)責(zé)體系。本文主要提出了主體功能區(qū)生態(tài)問(wèn)責(zé)的理論分析框架，對(duì)理論框架的檢驗(yàn)將是后續(xù)研究的內(nèi)容。

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