劉曉雪，白宗航，王沈南

（北京工商大學經濟學院，北京 100048）

糖料與食糖一直是各國特別關注的重要農產品，在世界15個農副產品中，食糖是價格波動最大的產品。為了減緩世界糖價劇烈波動對國內生產和消費的影響，保持國內糖價相對穩(wěn)定，各國都制定了相應的政策。主要產糖國往往基于本國食糖產銷平衡與對外貿易狀況，形成一套與本國國情、貿易地位相匹配的糖業(yè)管理體制和政策體系。根據食糖產銷平衡狀況，將這些主要產糖國分為出口導向型、進口導向型和大致平衡型國家?？紤]到我國糖料與食糖產業(yè)正在討論引入目標價格政策，重點梳理主產國糖業(yè)目標價格政策的實施經驗，對主要規(guī)律進行分析和提煉，為我國糖業(yè)目標價格政策的實施提供借鑒。

1 供需基本平衡型國家目標價格政策

美國、印度和墨西哥等供需基本平衡型國家在構建相對統(tǒng)一的管理部門和產業(yè)信息監(jiān)測系統(tǒng)的基礎上，通過實施目標價格為核心的價格支持政策，配套以市場配額、關稅配額等政策和靈活的調控策略，達到保持供需平衡、促進農民收入穩(wěn)定的目的。

1.1 形成“一個政府部門+一個行業(yè)協(xié)會或合作社”的統(tǒng)一管理體制

美國食糖產業(yè)由農業(yè)部統(tǒng)一管理，長期以來，農業(yè)部主要通過以目標價格為核心的價格支持政策，配套以市場配額和糖料種植面積配額雙重管理，再結合嚴格的關稅配額政策，來保護農產品價格、支持農戶收入、穩(wěn)定國內糖價。依托美國糖業(yè)協(xié)會這一非盈利組織，保證國內食糖以合理價格供給，實現工農業(yè)利益協(xié)調。印度食糖產量波動較大，有時是凈進口國，有時是凈出口國，其甘蔗和食糖產業(yè)受印度聯(lián)邦政府農業(yè)部下的農業(yè)研究理事會、印度農業(yè)合作社及印度糖業(yè)協(xié)會管轄，是政府主導型的管理模式，由農業(yè)部負責制定生產支持、市場調控和進出口貿易政策。

1.2 通過目標價格政策強化對國內食糖價格的支持以穩(wěn)定糖農種植意愿

全球農產品目標價格政策的實施方式多樣，既有目標價格補貼政策，也有目標價格損失保障政策，還有無追索權貸款的方式。美國主要是通過無追索權貸款方式來保障扶持價格，保障食糖價格在預期區(qū)間內運行。盡管該政策沒有冠目標價格之名，但有目標價格之實。此項貸款直接支持對象主要是食糖加工商，間接支持對象是上游的甘蔗、甜菜種植戶及下游的食糖精煉商、供應商等。美國農業(yè)部（USDA）授權商品信貸公司（CCC）按某一固定貸款利率向糖廠（加工商）提供無追索權貸款，正常情形下原糖和精制甜菜糖貸款利率均遵循美國農業(yè)法案的規(guī)定（貸款利率即支持價格）。特殊情形下，如果USDA認為世界其他主要產糖國在出口補貼標準和國內生產補貼標準超過該國與美國政府簽訂的農業(yè)協(xié)議中的標準，USDA可調整貸款利率增加支持力度。USDA給予加工商的“加工糖”無追索貸款有最高量限制，若糖料變?yōu)橹瞥善?，糖廠應將白糖產權交給USDA辦的CCC管理。然后農業(yè)部才開始把貸款支付給糖廠，糖廠將失去對成品糖的支配權和所有權。如果糖廠決定連本帶利地向農業(yè)部還款，糖廠將再度擁有成品糖的支配權和所有權。在貸款的償還方面，USDA根據市場狀況采取差異化措施。比如當供給過剩時，CCC可適當采取臨時儲備并對存貨適當補貼的方式維持食糖市場供需平衡。農業(yè)部也支持將計劃內存貨的原糖、精制糖或低于保障價格的過剩糖用于生物能源（乙醇等）原料的生產。

1.3 執(zhí)行嚴格的市場銷售配額和種植面積配額制度

食糖是印度市場管控最嚴格的農產品，管制范圍甚至包括兩家糖廠之間的距離、特定糖廠需從特定地區(qū)采購甘蔗以及糖廠需支付的采購價格。印度食糖由征稅糖和自由銷售糖組成，無論是征稅糖還是免稅糖都不能脫離定期配額。印度糖廠要將其自身糖產量的10%出售給政府，這部分食糖價格低于市場價，約為生產成本的20%～30%，稱為“征稅糖”，政府通過其公共銷售系統(tǒng)將這部分食糖以更低的價格出售給生活水平低于貧困線的消費者，稱為貧民的福利銷售項目。其余食糖為自由銷售糖，糖廠按照市場價格進行銷售。隨著市場形勢的變化，政府可以調控征稅糖的比例來控制市場的可供量，維持糖價穩(wěn)定。USDA對食糖市場實行靈活的銷售配額制度，配額的確定往往基于對食糖生產、消費、庫存、進口量等供需狀況的預測給每個加工商分配適當的市場銷售配額，用做國內消費的食糖銷售額不允許過度偏離配額，除非是滿足其他加工商配額需要或出口需要。任何加工商一旦違背配額原則，應承擔相應民事懲罰。與食糖配額相對應的是甘蔗和甜菜種植面積的配額，也由USDA均衡分配到甘蔗和甜菜農場中，配額需要定期按照市場實際做出優(yōu)化調整。

1.4 利用高關稅、配額制度以及關稅配額控制食糖進口

USDA對原糖和精煉糖進口都實行特殊的關稅和配額雙重控制，還對含糖食品數量加以限制。食糖進口關稅區(qū)分為免稅、優(yōu)惠關稅稅率和非優(yōu)惠關稅稅率三類，配額內進口適用優(yōu)惠稅率，超過配額的進口將實行較高的稅率，食糖關稅高低相差26倍，進口關稅主要用于加強糖業(yè)管理和穩(wěn)定，扶持國內糖業(yè)生產。USDA通過對食糖生產消費平衡進行監(jiān)控，并與墨西哥就是否需要額外進口達成一致。如果中美洲的進口確實對美國國內市場造成了破壞并對美國食糖管理體制構成威脅，那么可停止關稅減讓，但美國必須進行賠償。美國海關每年對關稅配額實施監(jiān)督，近分界點時即開始不準許按優(yōu)惠關稅超配額進口。

1.5 基于國內供需形勢變化及時調整政策方向

美國食糖市場以庫存消費比率15%為目標，在市場供給不足時通過增發(fā)特別關稅配額和加大進口彌補國內不足，同時通過一系列生產扶持政策穩(wěn)定本國食糖生產；在市場供給過剩時通過擴大食糖出口、鼓勵精煉糖廠采購國內原糖和甜菜糖加工后出口、啟動糖制乙醇項目等措施釋放供給。墨西哥在供給緊張時，多采取增發(fā)食糖進口配額的做法，當食糖過剩時，由于美國和墨西哥之間的自由貿易協(xié)定，將過剩的糖免稅售往美國用于加工乙醇，再將乙醇回售給墨西哥，以此減少過剩糖數量（該政策自2014—2017年美國和墨西哥之間的協(xié)議發(fā)生過數次變化，兩國頻發(fā)貿易爭端，2018年兩國達成大體一致，美國將墨西哥可以進口到美國的原糖數量進行限制，進口配額中鼓勵了白糖進口而不利于更多的原糖進口）。此外，還通過生產支持與信息報告義務掛鉤的辦法，要求種植者和糖企履行信息報告義務，構建統(tǒng)一的產業(yè)與市場信息系統(tǒng)。

2 食糖凈進口國目標價格政策

歐盟（2017年之前為食糖凈進口國，2018年有可能轉為凈出口國）、俄羅斯、日本等食糖凈進口國，運用目標價格、生產配額、進口關稅或配額等深度干預手段，以達到鼓勵國內食糖生產、穩(wěn)定食糖供應的目的。

2.1 制定參考價格并及時向產業(yè)主體發(fā)布以穩(wěn)定預期

歐盟政府往往明確設定食糖市場的參考價格，同時設定甜菜的最低價格，價格基準每年核定一次。價格制定的最高權力部門是歐盟農業(yè)部長聯(lián)席會議。定價的原則是保證每個利益集團都有一定的利益回報。在設立參考價格時，多是以糖的批發(fā)價波動為參考。為達到參考價格，委員會有權要求加工者從市場撤回糖并且將其轉下一個銷售年份，并把其計為第一個年份生產配額的一部分。盡管取消了干預價格，但是歐盟可以迫使食糖加工商從市場中撤回糖，在某些特定情況下，委員會可向私人存儲系統(tǒng)提供援助。如果歐盟市場的價格低于參考價格的85%和預計保持低位水平兩個月，私人存儲援助可能擴展到配額食糖的加工商。除了參考價格、參考價格的85%外，還存在邊境價格。邊境價格等于第三國農產品到歐盟口岸價加上進口稅。

2.2 通過有效的關稅或配額優(yōu)惠措施按需進口食糖

除非互惠協(xié)議外，歐盟對所有原糖和糖蜜的進口征收關稅，征收關稅范圍為339（原糖）~419（白糖）歐元/噸，并有較多進口關稅優(yōu)惠安排。按照世貿規(guī)定每年出口到歐盟的食糖配額約為135萬噸，被用作生物燃料或其他工業(yè)非食品的食糖配額約為69萬噸。

2.3 通過貿易保障性條款以避免進口食糖大量沖擊國內市場

歐盟專門針對非加太國家（ACP）已簽訂經濟合作伙伴協(xié)議（EPAs）規(guī)定了保障條款的觸發(fā)條件，實際上約定了進口食糖最大量。對于來自非發(fā)達國家的食糖進口達到同期進口量的125%，則取消或暫停關稅優(yōu)惠，施行更加嚴格的食糖質量監(jiān)管。

2.4 歐盟生產和出口配額取消，但仍有10個成員國實施雙倍支持

2017年10月1日，隨著歐盟糖生產配額制度的結束，生產和出口限制被取消。2007—2017年實行的以銷定產的嚴格配額制度被取消后，作為共同農業(yè)政策的一部分，19個食糖生產成員國中10個成員國維持了食糖生產的雙倍支持。芬蘭、希臘、意大利和西班牙為了在配額制終止后確保國家食糖生產，保留了食糖生產的雙倍支持。這些成員國擔心他們競爭不過西北歐的食糖加工商。波蘭、捷克共和國、斯洛伐克共和國、匈牙利、羅馬尼亞和克羅地亞也決定維持雙倍支持。10個成員國給予食糖生產的雙倍支持水平差別很大，芬蘭約為67歐元/hm2，羅馬尼亞則超過600歐元/hm2。在食糖配額制終止后，這些雙倍支持會持續(xù)到2020年當前的共同農業(yè)政策結束為止。2017/2018榨季歐盟市場出口量將不再受限制，具體出口量的多少將與其產量增幅有直接關系。目前來看阻礙歐盟食糖出口的直接原因是其高糖價，多年的管控直接抬升了歐盟境內的食糖價格，歐盟食糖如果想要投放國際市場，參與國際競爭，就需要拉低糖價至可與世界食糖市場競爭的水平，否則將直接影響最終出口量的多寡。

2.5 歐盟市場化改革將提升糖業(yè)競爭力，有可能成為新的食糖出口區(qū)域

隨著生產配額體制的結束，歐盟糖業(yè)將更加市場化，產業(yè)集中優(yōu)勢將逐漸轉向競爭力較強的國家和地區(qū)，例如法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡等產量相對較高、技術和資金優(yōu)勢更加突出的國家，帶動整個歐盟食糖產業(yè)生產效率的提升，新的一年歐盟食糖的產量和競爭優(yōu)勢將越發(fā)明顯，而增加的產量極有可能會出口至國際市場。

3 食糖凈出口國產業(yè)競爭力提升政策

巴西、澳大利亞、泰國等出口導向型國家，一般不實施目標價格政策，而是在高效管理體制的基礎上，通過扶持生產、鼓勵科技創(chuàng)新、延長產業(yè)鏈、壯大合作組織等舉措，提高食糖產業(yè)國際競爭力、促進出口貿易。

3.1 通過立法建立符合國情、高效率的產業(yè)管理體制

澳大利亞依照《食糖工業(yè)法》，建立了由甘蔗種植者協(xié)會、澳大利亞糖業(yè)委員會（ASIC）、糖業(yè)試驗站管理局（BSES）、昆士蘭糖業(yè)公司（QSL）、糖業(yè)研究與發(fā)展公司（SRDC）等組成的管理體系。泰國依照《甘蔗與蔗糖》法案進行糖業(yè)管理，規(guī)定甘蔗與糖委員會承擔全國甘蔗和蔗糖工業(yè)組織、協(xié)調和監(jiān)察職能，并設置執(zhí)行委員會、甘蔗與食糖穩(wěn)定基金管理委員會、甘蔗委員會及食糖委員會進行專項管理。因2017年巴西就泰國糖補貼將其告到了WTO，2017年年底泰國修訂了《甘蔗與蔗糖》法案的部分內容，但是管理框架變動不大 。

3.2 重視構建生產扶持政策體系與合理的工農利益分配機制

三國均建立了清晰透明的“糖蔗聯(lián)動、二次結算”制度，實現蔗農和糖企合理的利益分配。巴西實行按質論價和糖蔗聯(lián)動政策，調動蔗農提高甘蔗含糖分的積極性；通過農業(yè)保險保費補貼和保護信貸額度、巨災保障基金、特別貸款等給予生產保障和融資支持。

3.3 把科技創(chuàng)新作為競爭力提升的重要支撐

巴西甘蔗生產投入了大量的技術和人力，擁有甘蔗種植、制糖工藝、甘蔗農機、制糖設備、綜合利用和新產品開發(fā)等各專業(yè)領域的研究所，甘蔗農場也建立自己的實驗室進行甘蔗育種、病蟲害防治等研究。這些研究機構均由所屬行業(yè)管理部門直接領導，為解決生產中的實際問題提供有償服務。澳大利亞聯(lián)邦和昆士蘭州政府對糖業(yè)技術研究十分重視，2004年食糖產業(yè)改革方案中約40%的資金直接或間接用于科技投入，糖業(yè)試驗站管理局（BSES）主要負責協(xié)調與促進各個科研組織研發(fā)技術成果，糖業(yè)研發(fā)公司（SRDC）負責投資、管理各種科研成果并推動其經濟效益最大化。

3.4 重視延伸甘蔗產業(yè)鏈，增加產業(yè)附加值

巴西將甘蔗制糖和制乙醇結合在一起，推進甘蔗產品多樣化。除此之外，還被廣泛用作重要的再生能源進行生化發(fā)電（甘蔗發(fā)電已占巴西全國發(fā)電量的3%），糖廠廢水100%作為肥水用于灌溉甘蔗地，還可用于生物塑料、化妝品、食品、第二代乙醇等領域。泰國也實行了甘蔗—乙醇計劃，其中乙醇往往是通過甘蔗和糖蜜兩個環(huán)節(jié)進行加工，但其綜合利用方面略低于巴西。

3.5 善于發(fā)揮合作組織和行業(yè)協(xié)會的作用

巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會會員的蔗糖產量超過巴西蔗糖產量的60%，乙醇產量的50%，是巴西甘蔗產業(yè)整合和政策制定的主導力量。澳大利亞甘蔗產業(yè)幾乎所有環(huán)節(jié)都有經濟合作組織，各個組織代表不同群體的利益，相互聯(lián)系、相互制約。如甘蔗種植者協(xié)會由蔗農資助和控制，代表所有蔗農的利益；昆士蘭糖業(yè)公司（QSL）屬于國家財政列支的公共管理部門，代表七大食糖加工商和幾千戶蔗農的共同利益；還有負責技術研發(fā)和推廣的糖業(yè)實驗站管理局和糖業(yè)研究發(fā)展公司等。

3.6 鼓勵出口，積極推動食糖貿易自由化

泰國對進口實行高額關稅，2017年12月4日泰國已取消了在甘蔗價格低落時為蔗農提供每噸160泰銖的補貼政策，取消了工業(yè)部對食糖出口價的管制和商務部對食糖零售價的管制，取消對A類（內銷）、B類（招標銷售的原糖）及C類（出口）的配額限制。主要出口國還專門批準推動食糖自由化進程的方案。巴西對于食糖和乙醇實行進口許可制度，但采取出口支持和鼓勵政策，如實施出口免稅等措施，使巴西國內售價和出口價不一致，提升了國際競爭力。我國2011年前屬于供需基本平衡型國家，近兩年已經成為食糖凈進口國，因此，重點需要借鑒食糖供需平衡國和食糖進口國的經驗，適當吸收主要出口國提升競爭力的舉措，短期借助目標價格政策為產業(yè)發(fā)展提供有利環(huán)境，長期通過提升產業(yè)競爭力保障糖料與食糖產業(yè)發(fā)展。

4 糖料主產國目標價格政策對我國糖業(yè)的經驗借鑒

食糖主產國目標價格的實施方式，對我國帶來了兩種方案的借鑒。探討糖料與食糖目標價格政策的實施路徑，進而希望可選擇出最適合當前產業(yè)特點、最富有操作性和最能夠滿足政策目標的政策方案。

4.1 目標價格政策目標及設計的基本原則

我國為了穩(wěn)定糖料種植面積，推動糖料與食糖產業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展，保障糖農收入，避免當前糖價波動過大而導致產業(yè)大起大落這一突出問題，緩解廉價進口糖和非正規(guī)進口糖沖擊國內市場的局面，啟動糖料目標價格補貼政策。總體來看，目標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，釋放價格信號引導市場預期，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業(yè)支持政策。

政策設計需遵循3個基本原則：一是最貼近政策目標，二是最符合糖料與食糖產業(yè)鏈的特點，三是最易于操作并能夠避免產業(yè)鏈主體的道德風險。

4.2 糖料目標價格政策方案設計（方案一）

4.2.1 方案設計 總體思路：目標價格可以食糖價格為基準，以蔗農為補貼對象，以主產區(qū)糖料生產成本加一定收益為基礎首先確定合適的糖料收購價格，并以此測算相應的食糖目標價格。食糖價格按照市場規(guī)律波動，糖廠依據糖蔗聯(lián)動機制兌付蔗農蔗款。若某榨季食糖市場平均價格高于目標價格，不發(fā)放補貼；若低于目標價格時，國家按照食糖價差所對應的糖料收購價差乘以糖料入榨量直接補貼糖農，確保糖農穩(wěn)定收益。

考慮到各糖料主產區(qū)生產成本的差異及糖料合理收購價的差異，進而對應的食糖目標價格略有差異?？陀^來看，廣西南寧、云南昆明、廣東湛江等地糖價存在一定的區(qū)域差異，其主要體現為運輸升貼水。

調節(jié)頻率：考慮到中國糖料生產成本仍然變動較大，目標價格根據情況變化每2～3年調整一次。目標價格在榨季初提前發(fā)布，至少給出兩個榨季的預期信號，向農民和市場發(fā)出明確信號，引導種植和生產。同一省主產區(qū)（或地區(qū)）實行相同的目標價格。

4.2.2 方案的優(yōu)勢分析 考慮1：為何采用食糖目標價格，而非糖料目標價格？

本方案提出，根據糖料合理價格測算對應的食糖目標價格，依食糖市場價格與目標價格之間的關系來確定是否進行補貼。主要是因為糖料價格是通過地方政府協(xié)調定價，而非完全意義的市場價格，目標價格主要是為了發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用，通過市場價格與目標價格高低比較來確認是否進行補貼。由于糖料價格并非完全由市場形成，無法確定糖料的市場價格并與目標價格對比，因此，本方案不以糖料價格而以糖料加工后的食糖價格作為目標價格。而糖料成本構成食糖成本的70%以上，兩者存在合理的折算關系，食糖價格是市場化的，而糖農與糖企由于糖分制約即在砍收24 h內入榨糖分損失較小，因此，兩者關系的緊密程度遠遠超過其他農產品。此外，食糖成本除受糖料價格影響，還受到制糖加工環(huán)節(jié)、稅費的影響，基于起碼中等水平的制糖加工效率確定食糖成本價格，對于推動糖業(yè)改造升級發(fā)揮一定的引領作用。

考慮2：為何采用區(qū)域價格而不是全國統(tǒng)一價？

在不同區(qū)域采取區(qū)域市場價格與目標價格進行比較，而不采取全國統(tǒng)一價，是因為廣西、云南、廣東等不同產區(qū)間存在成本差異，從而合理的糖料成本也是有差異的，食糖目標價格也要反映出區(qū)域間的差異，這種目標價格差異應更多反映區(qū)域之間的運輸升貼水，而不能帶來區(qū)域間套利的機會。

考慮3：為何采用糖料入榨量為標準而非“種植面積×單產”？

糖料是最容易和最適合實行目標價格的農產品品種，受糖料品種入榨時間制約，糖廠的輻射區(qū)域是既定的，其與農戶之間的關系也頗為緊密；再考慮到甘蔗糖料的宿根性，因此，建議采用糖料入榨量為標準實行目標價格補貼，而不是像其他農產品品種那樣采取“種植面積×單產”的方式。從實際操作來看，由于農戶糖料入榨時，糖廠會出具三聯(lián)單，此單據既用于納稅證明，也可用于目標價格補貼的證明。因此，糖料入榨量有據可依，比較容易實施操作。以廣西為例，廣西全行業(yè)已實行了由進廠入榨開始的全面動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，這為糖料產業(yè)目標價格政策的實施奠定了基礎，極大地降低了目標價格政策的操作成本。

4.2.3 方案可能存在的問題 該方案可能存在下述問題：糖廠為降低成本，可能有提高含雜率、優(yōu)質品種價格執(zhí)行不嚴格等動機；如果不適當兼顧糖廠利益，可能出現糖廠推動食糖價格偏低的可能；還有，供給過剩時，根據預期調整生產的時間可能拉長。盡管該方案仍存在一些漏洞，但和其他能夠考慮到的方案來比，本方案在實施方面具有貼近政策目標、易于操作、符合糖料品種與食糖產業(yè)鏈特點等優(yōu)勢，也存在糖料成本核算的準確性、嚴謹性等難題?？紤]到當前食糖市場面臨國際糖價持續(xù)下滑、貿易保障措施實施后非正規(guī)進口糖涌入國內市場這一嚴峻形勢，建議盡快推出目標價格政策，給予糖農合理的種植預期，調節(jié)糖料生產。

4.3 糖料目標價格政策方案設計（方案二）

總體思路：借鑒美國食糖產業(yè)以無追索權貸款為核心的目標價格政策框架，成立中國的CCC公司，或以現有政策性銀行為依托，由農業(yè)農村部、財政部、發(fā)改委等有關部門授權，作為目標價格實施的主要機構。目標價格可以食糖無追索權貸款率為基準，緊盯食糖價格，以糖廠和蔗農為補貼對象，以主產區(qū)糖料生產成本加一定收益為基礎首先確定合適的糖料收購價格，并以此測算相應的食糖目標價格。食糖價格按照市場規(guī)律波動，糖廠依據糖蔗聯(lián)動機制兌付蔗農蔗款。當某榨季食糖市場平均價格高于目標價格時，糖廠按照市價銷售，正常還款；當某榨季食糖市場平均價格低于目標價格時，糖廠按照無追索權貸款利率對應的支持價格，將食糖交付CCC公司或者授權公司。為了避免授權公司受到還債糖的壓力，必須制定相應的配套政策，比如在糖價距離支持價格還有一定差距時，實行市場干預政策，以期穩(wěn)住價格，避免帶來過多的還債糖，而市場干預政策的有效與否，就影響著該政策的執(zhí)行效果。該政策的執(zhí)行，必須以有力的貿易政策和平衡的市場配額為前提，即能夠管住配額外的進口糖，也能夠有大致穩(wěn)定的市場產量。

調節(jié)頻率：考慮到中國糖料生產成本仍然變動較大，目標價格根據情況變化每2～3年調整一次。無追索貸款率在榨季初發(fā)布，以向農民和市場發(fā)出明確信號，引導種植和生產。

5 結論與討論

（1）從巴西、印度、歐盟、美國、澳大利亞等國家和地區(qū)糖業(yè)發(fā)展與產業(yè)管理的實踐來看，各國政府均把促進糖料產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作為主要政策目標，主要政策措施與經驗包括以下幾個方面。

第一，依靠生產、貿易、調控、金融等一攬子政策而不是單一政策實現政策目標，政策目標一般為維持國內供需平衡或者穩(wěn)定產業(yè)發(fā)展。

第二，通過食糖市場調控促進價格基本穩(wěn)定。從已有食糖市場調控措施來看，各國根據本國糖業(yè)特點和國家利益選擇有利于自身的政策，但總體上可以歸結為4類市場調控措施：（1）以參考價格為主、關稅配額為補充的歐盟市場調控措施，當市場價格低于參考價格時，采取穩(wěn)定市場的措施，關稅配額保證政策調控的可供給量是有效的；（2）以無追索權貸款為主，以市場配額、關稅配額、原料彈性項目為補充的美國市場調控政策，以貸款利率為支持價格，當糖價低于農業(yè)津貼項目支持價格時，糖廠可以獲得最低保障，將食糖交給CCC公司，當糖價高于該項目價格時，按照市價銷售，歸還貸款。由于糖料與食糖之間的緊密關系，糖廠和農戶收益都得到保障；（3）以進口關稅為主的市場調控政策（以印度為例），根據本國市場生產和消費狀況的變動，當本國為進口國時，進口免關稅；當本國為出口國時，實行進口許可或者進口關稅（60%），穩(wěn)定本國產業(yè)發(fā)展；（4）以政府干預為主的調節(jié)政策（以日本為例），日本采取進口糖批準政策，進口后并不直接在市場上銷售，而是賣給政府。國內食糖調節(jié)參考價格能夠覆蓋國內食糖總生產成本，但是進口糖按照規(guī)定的進口糖市場零售價賣給食糖加工企業(yè)，其與食糖調節(jié)參考價之間差額用于扶持、補貼國內食糖生產和加工企業(yè)。即使國際糖價較低，進口糖也無法沖擊國內食糖市場。

第三，實施按質論價收購政策保證產業(yè)鏈利益分配格局合理，實現產業(yè)均衡發(fā)展。

第四，綜合運用自動進口許可、配額外進口自律、貿易保障措施、關稅配額等貿易政策保護國內糖業(yè)，短期減緩進口糖沖擊。并大力打擊走私，突出產品特性和風味口感，降低非正規(guī)進口與玉米甜味劑的替代效應。

（2）綜合兩種目標價格政策方案的現實基礎、操作難度，方案一較方案二更容易實現，也具有較好的物質基礎。建議以方案一為主實施糖料與食糖的目標價格政策。實施目標價格政策的難點在于如何確定合理的目標價格，將保障產業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與維護產業(yè)發(fā)展動力兩者實現動態(tài)均衡。當前我國配額外進口糖到岸稅后價成為國內農產品市場價格的標桿，一些時段配額外進口糖進口到岸稅后價已低于我國生產成本。因此，確定合理的農產品價格是一個兩難問題。已證明目標價格如果長期高于國內市場價格是不會持續(xù)的：第一，價差補貼的財政壓力極大；第二，容易超出我國加入WTO承諾的特定農產品8.5%允許范圍。如果目標價格不足以超越生產成本，生產就沒有動力，即便可以通過脫鉤的補貼保障農民收益，糖業(yè)安全也將無法保障，這是無法承受的。因此，確定合理的目標價格需要綜合考慮到岸稅后價、國內市場價和生產成本。此外，制定糖業(yè)目標價格后，玉米甜味劑、走私糖的替代效應不容忽視，如何減少走私糖的替代，準確計算玉米甜味劑的替代邊界，這是實施中不容回避的問題。