王涯茜， 王世君

（1.樂山師范學院 經濟與管理學院，四川 樂山 614000；2.中交第二公路工程局，陜西 西安 710065）

1 貴州省非經營性交通基礎設施項目的融資現狀及困境分析

當前我國基礎設施建設資金主要來自于中央和地方財政、商業(yè)銀行、政策性銀行以及資本市場[1]。近年來貴州省以“BOT+EPC”“BOT+EPC+政府補助”等模式建設了多條高速公路，全省交通基礎設施建設資金不足得到了一定緩解[2]。但是，依據貴州省公路網規(guī)劃，剩余待建公路項目大多沿線經濟社會發(fā)展緩慢，預期未來交通流量小，項目收入難以保證投資回報，屬于非經營性交通基礎設施。非經營性基礎設施是具有消費的非競爭性、收益的非排他性和效用的不可分割性的基礎設施，具有完全的公益性并且沒有收益來源，而且項目建設資金需求量巨大，一般社會資本沒有投資參與的積極性，項目融資困難。

在以往貴州省非經營性基礎設施項目融資實踐中，主要依賴傳統(tǒng)融資方式，如政府部門的轉移支付和規(guī)費、地方政府債券與政府擔保的銀行信貸，而眼下無論是中央財政還是地方財政，增加對基礎設施建設的投入都存在一定的困難，政府財政資金投入難以持續(xù)保障項目的規(guī)?；\營，土地經營的體制弊端也逐漸顯現。商業(yè)銀行對基礎設施建設項目提供貸款也有諸多局限性，銀行貸款難以長期穩(wěn)定的實現項目資金供給；政策性銀行的資金來源有限。由于國內政策和社會現狀等因素的存在，較多市場化的融資方式在一定程度上受到制約，資本市場利用效率不高。

對于非經營性交通基礎設施項目，其全生命周期內不存在現金流或現金流很小，因此它不適宜采用在經營性項目中普遍采用的BOT等PPP模式運行[3]，那么應該如何引導和鼓勵社會資本參與非經營性交通基礎設施項目的建設呢？

2 BLT模式與其他模式在非經營性交通基礎設施項目應用中的比較

BLT（Build-Lease-Transfer）即“建設—租賃—移交”模式。是指社會資本負責項目的融資和建設，在項目建成后將項目租賃給政府；在租賃期內政府負責項目運行和日常維護，社會資本承擔質量瑕疵修復責任；租賃期結束后，社會資本將項目所有權轉移給政府。在此過程中，社會資本通過政府給付的租金回收建設成本并獲得合理的回報。

對于需要新建的非經營性的交通基礎設施項目，為了吸引社會資本參與項目的建設，但是又不能通過項目的運營使社會資本從使用者出收取報酬來彌補建設項目的成本。國內外文獻這個問題有過探討，主要有以下幾種模式：

1）建設—移交BT

1994年菲律賓頒布的《新BOT法案》，明確在不適宜由社會資本直接運營的基礎設施領域（特別是公用事業(yè)項目）中可通過BT或BLT來運作。

BT（Build-Transfer）即“建設—移交”模式。是指社會資本負責項目的融資和建設，在項目建成后將項目交給政府，政府在一定年限內內向社會資本分期回購。由于非經營性項目本身無法產生項目收益，需要政府要采取政府回購的方式來保證基礎設施順利建設與投入使用。我國自上世紀90年代末以來，大量采用BT模式于非經營性項目和部分準經營性項目，雖然一時解決了政府建設基礎設施資金的燃眉之急，但是操作很不規(guī)范，一方面地方政府不顧財政實力，形成巨大的地方債務；另一方面社會資本只參與建造過程，沒有從全壽命期的角度來進行建設，最終導致項目成本高，效率差。BT模式在2012年12月被財預[2012]463號文《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》所禁止。

2）建設-移交-運營BTO

BTO(build-transfer-operate，BTO）是指社會資本負責基礎設施的建設和融資，資產的所有權轉移至政府（所有權轉移時政府無需支付資產費用），接著社會資本被政府賦予一定時期內的特許經營權，社會資本按約定提供用戶服務，并向政府收取運營費用及前期投資成本以回籠投資并獲取收益的PPP項目運作方式。

3）建設-移交-租賃BTL

BTL(build-transfer-lease，BTL）是指社會資本通過融資建設基礎設施，在項目完成之后，資產的所有權轉移至政府（所有權轉移時政府無需支付資產費用），接著政府將資產運營的維護職責委托給社會資本，社會資本在一定時期內依據項目的可用性和運營績效從政府處獲得報酬（租金和維護成本）以回籠投資并獲取收益的方式。在國外，BTL模式常用于興建學校、醫(yī)院、軍隊住房、污水管道等公益設施。BOT、BTO以及BTL模式的具體投資收益模式如圖1。

圖1 BTL與BOT、BTO與投資收益模式對比

如圖1所示，BTL與BOT相比，投資BOT項目的社會資本的投資收益來自于最終使用者所支付的使用費，存在對民間需求錯誤預測的風險，通常適用于有投資收益的項目。而投資BTL項目的社會資本的投資收益來自于政府的設施租賃費，社會資本不存在租賃需求風險。BTL與BTO相比，BTL模式中社會資本通常只提供非核心服務，不負責用戶服務，社會資本從政府處獲得穩(wěn)定的現金流，不承擔需求風險，相對于BTO項目風險較低。

BLT與BTL有很多共同點，主要包含建設、租賃、移交三個過程，都是由社會資本負責項目的融資和建設，將資產出租給政府，投資收益都來自于政府付費。但是在BLT模式下，租賃期內資產所有權歸社會資本，待租賃期滿后政府支付完租金后才轉移給政府，而BTL模式下，項目建成后所有權就由社會資本轉移給政府。如表1所示，由于二者所有權轉移的時點不同，社會資本在投資收益、承擔的風險等方面存在較大差異。

表1 BLT與BTL的區(qū)別和聯(lián)系

BLT模式在BT模式的基礎上增加了一個租賃過程，政府和社會資本通過合同約定租賃期內租金支付方式和項目質量擔保責任，從而約束社會資本從整個項目全壽命周期內進行基礎設施的建設，充分發(fā)揮社會資本進行基礎設施建設與管理的積極性，從而避免了BT模式下項目成本高效率差的低價值困擾[4]。并且，BLT模式下租賃過程的加入使政府短期內支付的巨額資金的壓力分散到在租賃期分階段支付，這樣可以降低政府的財政壓力，實現投資效益最佳化、管理效益集約化、風險分擔合理化等效果。

綜上所述，BLT模式對于在交通基礎設施中市政道路等非經營性基礎設施項目和不適合由社會資本方經營的項目中引入社會資本是一個較高的有效途徑和方法。具體體現在：一方面，從政府角度來看，BLT模式下，項目建成后，政府直接經營管理基礎設施項目，保障了政府對基礎設施項目的占有和使用，維護了基礎設施項目歸全民國有的特殊屬性，有利于項目的日常管理以及最終的項目所有權移交。另一方面，從社會資本的角度來看，BLT模式下，項目建成后直接交付政府運營，社會資本只需要承擔一定期限內的質量瑕疵修復責任，免去了社會資本的運營管理風險。在整個租賃期內，社會資本和政府的主要關系就是按照融資租賃合同約定進行租金支付和收取，權責關系明確，操作方式更為靈活、簡單，更容易為社會資本所接受[5]。

3 BLT融資結構設計

BLT模式是在融資租賃的融資思維下發(fā)展起來的一種創(chuàng)新型的PPP項目融資模式。融資租賃亦稱為金融租賃或資本租賃，實質上是承租人通過出租人籌集項目資金的一種方式。主要流程為：出租人根據承租人對租賃物件的特定要求和對供貨人的選擇，出資向供貨人購買租賃物件，并租給承租人使用，承租人則分期向出租人支付租金，在租賃期內租賃物件的所有權屬于出租人所有，承租人擁有租賃物件的使用權。租期屆滿，租金支付完畢并且承租人根據融資租賃合同的規(guī)定履行完全部義務后，租賃物件所有權歸出租人所有。在融資租賃方式下，租賃物件完全由出租人按照承租人的要求選定，出租人對租賃物件的性能、物理性質、老化風險以及維修保養(yǎng)不負任何責任。BLT模式是結合融資租賃的融資方式下和EPC總承包的建設模式發(fā)展起來的三方合作關系。

3.1 BLT模式的主要參與主體

1）政府

政府，包括基礎設施項目所在地政府、政府機構或政府所屬公司。從融資租賃的角度而言，政府即承租人，提出基礎設施項目的采購要求，在租賃期內支付租金，最終擁有該基礎設施項目，并對完工交付的基礎設施項目有行使質量瑕疵索賠的權利。

政府是BLT項目中的關鍵角色，與傳統(tǒng)的基礎設施項目建設相比，政府角色發(fā)生了轉變：由傳統(tǒng)的項目建設實施者轉變?yōu)轫椖勘O(jiān)督管理者，在基礎設施項目的建設過程中更多的是行使監(jiān)督職能，具體的項目建設任務則由項目公司完成。即只需出面提供相應的政策及法律支持和保證，承擔一定的風險，并按約定在租賃期內支付一定的租金，便可獲得項目的經營權，并最終獲得項目所有權。其中，政府的信用、提供的政策支持和保證、以及對諸多因素的控制是BLT項目順利實施項目的保證。

2）項目公司

作為融資租賃的另一重要角色——出租人由國際財團、融資租賃公司、工程公司或咨詢公司等組成的項目公司擔當，項目公司響應政府BLT招標通告，組織參與基礎設施項目投資、建設、采購的全過程。與傳統(tǒng)的融資租賃標的物采購過程相比，標的物由傳統(tǒng)的大宗設備變?yōu)榱舜笮筒粍赢a項目，采購過程也由傳統(tǒng)的“單純意義的購買”變?yōu)椤绊椖康木唧w建設管理”。在項目完工交付政府后，進入租賃期，利用政府付給的租金進行還貸并獲得合理的利潤。

BLT項目公司是基礎設施項目成功建設的關鍵。項目公司通過與政府簽署的BLT融資租賃合同獲得項目的建設權，并負責籌借項目資金，選擇EPC總承包商進行項目的建設。從這個角度而言，項目公司是基礎設施項目建設過程中真正意義上的“業(yè)主”。

3）EPC總承包商

在融資租賃的鏈條中，EPC總承包商即供應商。項目公司與EPC總承包商簽訂EPC總承包合同，在項目的具體建設過程中，EPC總承包商還與勘察設計單位、施工單位、設備材料供應商等單位簽署相應合同，EPC總承包商總體具體負責基礎設施項目的建設，是項目實際的建造者和質量負責單位。

3.2 BLT模式的主要合同關系

綜上所述，BLT模式的主要參與主體運行框架見圖2。

圖2 BLT運行框架

在圖2中，用M來表示BLT項目的各方對項目的權責關系。其中，M1表示EPC承包商負責項目的勘察、設計、施工、監(jiān)管。M2表示EPC承包商完工交付后項目質量問題保修義務。M3表示：租賃期內項目公司（出租人）擁有項目所有權，并對項目的質量問題負責。M4表示政府部門（承租人）在租賃期內對項目擁有使用權和經營權，并負責日常維護；租賃期滿后，由承租人支付一定留購金額獲得項目所有權。

BLT模式中主要的合同關系如表2。

表2 BLT模式的合同體系

B L T模式運行過程 合同類型 合同主體項目的租賃 《融資租賃合同》 政府、項目公司項目的質量保證 《工程質量保修書》政府、E P C承包商項目的移交 《融資租賃合同》《回購協(xié)議書》 政府、項目公司

3.3 BLT模式風險分擔

根據BLT模式的運行方式和合同關系，EPC承包商主要承擔項目建設和移交的風險，BLT項目公司主要承擔項目投融資的風險，政府需要承擔項目運營和政治法律的風險[6]。具體如表3。

圖3 租金的構成

表3 BLT模式風險類型及承擔主體

3.4 BLT項目的租金分析

BLT項目建設完工交付后，進入租賃期，政府（承租人）要從起租日起向出租人支付租金，獲得項目的經營管理權。按照融資租賃的原理，承租人支付的租金需要涵蓋出租人購買資產的所有費用并包含合理利潤。對于交通基礎設施的BLT項目而言，承租人（政府）需要在項目建成后支付出租人（BLT項目公司）全部費用，包括工程建設費用、資金成本及合理回報。

工程建設費用是指BLT項目公司為完成項目在建設期間所付出的一切費用，包括工程費用（建安工程費、設備工器具購置費）、工程建設其他費用（土地費用、與項目建設有關的其他費用、與未來生產經營有關的費用等）。資金成本包括在建設期內融資費用和租賃期內的利息費用。建設期融資費用包含自有資金成本和債務資金成本，租賃期內的利息費用主要指在租賃環(huán)節(jié)所發(fā)生的財務費用。除此之外，出租人在租賃期內需要對項目的正常使用提供長時間的保障，加大了其承擔的風險，所以租金除了使承辦人收回建設投資外，還應使其獲得相應的收益。此部分收益在償還了租賃期的貸款利息后凈剩下的部分則是出租人的凈利潤，這是除了施工利潤外吸引出租人融資的動力源泉[7]。綜上所述，租金的構成如圖3所示。

BLT模式中對于出租人而言，在于依靠投融資、建設能力從項目的建設過程和租賃過程獲得投資回報；而對于承租人而言，則希望通過采用BLT模式緩解政府的財政壓力，盡早為公眾提供服務，滿足公眾的社會需求。承租人希望項目建成后可以盡快投入使用，出租人也希望盡早租賃給出租人以收回成本并獲得收益，以充分體現資金的時間價值。在BLT模式中，整個項目運作過程大致分為兩個階段，建設期和租賃期，通常在考慮租金時，將建設期發(fā)生的費用（工程建設費用及建設期融資費用）稱為租賃基價，將租賃期發(fā)生的費用（租賃期利息費用及租賃期投資回報）稱為出租人投資總收益，租金總額由租賃基價和投資總收益構成。而在具體計算每期租金時要以租賃基價為基數乘以一定費率，并考慮資金的時間價值加以折算[8]。

4 BLT投資結構設計及風險防范

4.1 BLT投資結構設計

在國家力推PPP模式的背景下，眾多社會資本涌入交通基礎設施建設領域，包括擁有較強融資能力的金融機構，也包括從施工領域向投資領域進軍的工程建設企業(yè)。一方面雖然金融企業(yè)在資本募集方面擁有很強的優(yōu)勢，但是缺乏工程項目建設方面的經驗，另一方面，工程建設企業(yè)轉型改革，需要從簡單的工程施工轉型為投資方，順應建設行業(yè)發(fā)展的需求。市場的需求推動金融企業(yè)與工程建設企業(yè)進行合作，使金融企業(yè)可以在與政府進行協(xié)商洽談的過程中更加全面、充分地掌控整個項目的進程與風險，也能使工程建設企業(yè)獲取更多的項目機會[9]。在此情形下EPC+PPP的投資結構應運而生。

EPC+PPP的投資結構是指作為EPC承包商的工程建設企業(yè)與金融企業(yè)組成有限合伙投資結構。在有限合伙投資結構中，一般合伙人（General Partner，簡稱GP）大多是在項目領域具有技術管理特長，準備利用這些特長從事項目開發(fā)的公司，但由于資金、風險、投資成本等多種因素的制約，一般合伙人愿意組織一個有限合伙制的投資結構吸引更廣泛的有限合伙人參與到項目中來，以共同分擔項目的投資風險和分享項目的投資收益。有限合伙人（Limited Partner，簡稱LP）通常是擁有雄厚資金實力的投資公司和金融機構等，為項目的前期開發(fā)提供資金支持。采用有限合伙制投資結構，一般合伙人與有限合伙人相互合作、揚長避短。

具體在BLT模式下，BLT項目公司由工程建設與金融企業(yè)組成聯(lián)合體。工程建設企業(yè)作為一般合伙人，負責項目的組織、經營和管理，對合伙制項目的債務承擔無限責任，實現對項目的控制。金融企業(yè)作為有限合伙人不參與項目的經營管理，以其投入到合伙制項目中的資本承擔有限債務責任，主要責任就是提供資金。其中，工程建設企業(yè)作為共同的投資人，并作為BLT項目的EPC承包商與BLT項目公司簽訂建設合同[10]。

4.2 EPC+BLT投資結構設計的風險及防范

在BLT模式下，BLT項目公司由工程建設企業(yè)與金融企業(yè)組成有限合伙投資結構進行投標，政府在依法選擇社會投資人同時，即可將作為投資人之一的工程建設企業(yè)確定為項目的建設工程承包方。在法律層面這種方式是被允許的。根據《招標投標法實施條例》第9條第1款第（3）項規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標。2016年10月11日，財政部公布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》第9條規(guī)定，“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標”。即，如果社會投資人是通過招標方式選定的，且該招標人對該項目能夠依法自行建設、生產或者提供，供應的項目內容即不需要進行再次招標，投資人自己即可直接予以提供（主要是設計、施工、監(jiān)理業(yè)務）。

具體到操作層面，政府在進行社會資本招選時，不僅要考慮社會投資人的資金籌集能力，也要考察其作為EPC承包商的承建能力，這決定了項目的交付效果[10]。具體做法可以是，政府在可以在對社會資本進行招選過程中，強調社會資本（包括投資人和承包商組成的聯(lián)合體）的承包能力，在社會資本資格條件中設置相應的資質、業(yè)績等條件，審核其建設管理資格和能力，判斷社會資本為項目管理目標的達成是否已配備了相應的資源和力量，進而根據事先設定的評選規(guī)則加以評定，在社會資本成為中選方的同時，其為本項目配備的承包商資源和力量也成為BLT項目實施的重要組成部分，政府對BLT項目的事前監(jiān)管目的由此也得以實現。

5 貴州省某快速路項目BLT案例應用

5.1 項目概況

貴州省黔南州某城市快速路項目，全長11.6公里。采用城市快速路標準建設，設計行車速度60公里/小時，工程采用雙向十車道，道路紅線寬度60米，路面為瀝青混凝土路面。已批復的《工程項目可行性研究報告》中明確：橋梁設計荷載等級城—A級，設計行車速度60公里/小時，道路寬度為60米，橋梁設計年限為100年，防洪標準100年一遇，地震烈度為Ⅵ；人行天橋設計年限為50年，地震烈度為Ⅵ。

工程內容包括：橋梁工程墩柱有100以上高墩，鋼構橋連續(xù)跨徑超過150米。全線設置預留互通式立交2處，排水工程、電力工程、電訊工程、照明工程、燃氣工程及管線綜合工程，取棄土場綠化、公路沿線的綠化景觀等工程。

5.2 BLT項目融資方案

本項目屬于非經營性項目，采用BLT+EPC的合作模式。如圖4所示。根據約定，建成后，私營企業(yè)將該項目租給政府，政府支付租賃費并負責管理運營，租賃期結束后無償移交給政府的投資合作模式。

圖4 BTL+EPC操作結構

1）項目投資結構

由中交建融租賃有限公司（以下簡稱“中交租賃”），和中交第二公路工程局有限公司（以下簡稱“中交二局”），組成項目公司。“中交租賃”作為有限合伙人，主要承擔項目融資和租賃的工作，“中交二局”作為一般合伙人主要承擔項目的設計、建造工作，并承擔工程質量擔保責任。

由政府平臺公司黔南州投資有限公司（以下簡稱“黔南投”）負責與“中交租賃”、“中交二局”簽訂相關《投資合作協(xié)議》。項目以工程項目總資產（以承租人與供應商最終簽訂的建設工程總承包合同的承包范圍為準）作為租賃標的物，由“中交租賃”在租賃期內出租給“黔南投”，以此收回投資。

2）主要合同關系及運作模式

圖5 項目具體交易結構和方式

如圖5所示，“中交二局”與“黔南投”簽訂工程建設合同，“中交二局”負責工程的設計、施工、采購，對施工質量承擔責任，“黔南投”監(jiān)督供應商按照建造合同完成合格工程；

“中交租賃”與“中交二局”簽訂供應合同，“中交二局”提供滿足黔南投要求的工程項目，“中交租賃”向“中交二局”支付工程價款；

“中交租賃”與“黔南投”簽訂融資租賃合同，在工程建設完畢，“黔南投”以融資租賃的形式支付“中交租賃”租金，獲得工程的使用權和經營權，并于租賃期滿支付一定象征性價款獲得項目所有權。

3）風險分擔

表4總結了本項目在不同階段所有權及照管責任的風險分擔。

表4 項目在不同階段所有權歸屬及照管責任承擔

5.3 BLT項目融資租賃報價方案

1）租賃標的物價格：暫估30000萬元（最終以由“黔南投”與“中交二局”共同蓋章確認的工程竣工結算審計報告上載明為準）；

2）貨款支付方式和起租方式：“中交租賃”按照“黔南投”與“中交二局”簽訂的《建設工程施工合同》工程進度，根據“中交二局”提供的經“黔南投”確認的工程計量單分期向“中交二局”支付租賃資產購買價款。自第一期支付款起三年后正式起租，“中交租賃”開始計收租金（若工程提前完工，則貨款提前支付完畢，起租時間不變）；

3）融資期限：5年（含1年建設期，2年延遲還本期及2年租賃期）；

4）租賃安排費：合計約占融資金額的3.2%，即960萬元，承租人在融資租賃合同簽訂時一次性支付；

5）租賃年利率：7%（浮動利率）；

6）建設期的租前息：按照固定利率7%，每季度支付一次，租前息=已付款金額*7%*天數/ 360；

表5 租金計算及費用支付明細表 單位：元

7）延遲還本期間利息：按照固定利率7%，每季度支付一次，期間利息=租賃資產價款*7%*1/4；

8）租賃期租金支付：等額租金支付，共4期，首期租金在起租日后第6個月支付，之后每半年支付一次；

9）名義貨價：租賃期屆滿時，租賃標的物所有權以100元的名義貨價轉讓給承租人。

根據以上融資報價方案，以暫估價30 000萬元為例，編制租金計算及費用支付表，見表5，并從出租人的角度對其現金流量進行分析，見表6。

從出租人現金流量表可以計算得出，項目的季度內部收益率為1.88%，名義年利率為7.52%。利率略高于同期銀行貸款利率，是考慮到出租人本身的收益回報。相對于銀行貸款的程序繁雜，擔保較高等缺陷，本項目采取BLT融資的方式進行快速路這種非經營性項目建設融資，成本合理，能解決資金問題，也能充分提高社會資本的積極性。

本項目結合貴州省的經濟發(fā)展和融資環(huán)境，采用EPC總承包加融資租賃的BLT融資模式，能有效的解決該非經營性交通基礎設施建設的融資問題，結合金融機構的融資能力和大型國有施工企業(yè)的設計、施工、采購為一體的建設能力，是采購與融資的一種新嘗試。由于該項目目前尚處于建設階段，不能進行全壽命期的經濟分析與評價，期待項目的繼續(xù)進行，作者也將在今后的研究中繼續(xù)關注該項目的發(fā)展情況，總結經驗，為西部地區(qū)非經營性交通基礎設施項目的實施提供參考。

表6 出租人現金流量表單位：萬元

6 結語

BLT模式應用到非經營性交通基礎設施項目中以其“租賃”的特點，不但避免了承包人商業(yè)化運營帶來的高服務價格等弊端，而且拉長了承包人對項目產品的責任期限，為基礎設施項目建設提供了一種可操作的融資建設模式。作為集EPC和融資租賃為一體的BLT模式，EPC承包商主要承擔項目建設和移交的風險，金融機構主要承擔項目投融資的風險，政府需要承擔項目運營和政治法律的風險，有效的實現了風險共擔、利益共享的原理。

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