鐘羽華

【摘 要】城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，也帶來(lái)了建設(shè)用地供需矛盾的突出問(wèn)題。本文針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問(wèn)題進(jìn)行了較深層次的探究。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；問(wèn)題；對(duì)策

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的出現(xiàn)，最初是為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的缺口，但在制度變遷過(guò)程中，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的功能逐漸凸顯出來(lái)，增減掛鉤政策逐步向扶貧傾斜。這為城鎮(zhèn)化帶來(lái)兩個(gè)方面的影響：一是為城鎮(zhèn)發(fā)展提供更多的空間，二是讓農(nóng)民帶上“嫁妝”進(jìn)城成為可能。

但城鄉(xiāng)增減掛鉤制度在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：首先是對(duì)城市規(guī)劃的沖擊。一般而言，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地，都會(huì)有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)和具備征收條件，通過(guò)增減掛鉤獲得的指標(biāo)，可能會(huì)用到規(guī)劃區(qū)范圍外，影響城市規(guī)劃的實(shí)施。其次是耕地占補(bǔ)平衡管控難度加大。盡管耕地占補(bǔ)平衡原則上在省內(nèi)統(tǒng)籌，但實(shí)際耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)基本都落實(shí)到縣（市、區(qū)）里。不斷完善增減掛鉤政策的管理，妥善應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)增減掛鉤政策對(duì)城市規(guī)劃可能帶來(lái)的沖擊，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)增減掛鉤政策和耕地占補(bǔ)平衡政策關(guān)系，讓增減掛鉤政策在保護(hù)耕地、保障發(fā)展、提高財(cái)產(chǎn)收入等方面發(fā)揮更大的作用。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。指標(biāo)可以在整理形成耕地前進(jìn)行使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)。同時(shí)，必須在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對(duì)已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。對(duì)于已經(jīng)超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地月轉(zhuǎn)指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用，不需再歸還（其中在滿(mǎn)足新的農(nóng)村居民安置區(qū)用地所需后剩余的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)便用）；對(duì)于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務(wù)的，要相應(yīng)核減其以后的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)或現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)：對(duì)于完成歸還任務(wù)確有困難的，可以繳納相應(yīng)的費(fèi)用，有償調(diào)劑異地超額完成整理復(fù)墾任務(wù)形成的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施主體可以自行整理。也可以委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整理。相關(guān)費(fèi)用由自己承擔(dān)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義

1.有利于土地利用的優(yōu)化配置，挖掘土地的潛力，提高土地的集約利用水平。我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)分布零星，農(nóng)民進(jìn)城后，大量的房屋被空置，房屋的閑置率非常高，土地利用十分粗放，農(nóng)居環(huán)境也十分糟糕，而增減掛鉤政策實(shí)施，可以解決房屋被閑置的問(wèn)題，改善農(nóng)村居民點(diǎn)“多亂散”的現(xiàn)狀，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)。

2.有效保護(hù)耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量。增減掛鉤政策的宗旨是，減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而新增建設(shè)用地所占用的耕地?cái)?shù)量由減少的農(nóng)村居民點(diǎn)整理彌補(bǔ)，要求補(bǔ)充的耕地不管是數(shù)量還是質(zhì)量都不得低于占用的耕地。這一政策的實(shí)施，不僅可以保障耕地的數(shù)量不減少，還有效提高了新補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。

3.規(guī)范我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差距。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展的階段，國(guó)家下達(dá)的這一政策，將使農(nóng)民有序的進(jìn)城，相應(yīng)的配套設(shè)施也會(huì)跟上，不再像以前盲目的進(jìn)城，給城市的發(fā)展帶來(lái)困擾。同時(shí)把城鄉(xiāng)放在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，避免了傳統(tǒng)的戶(hù)口間的歧視，更加有利于進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)人民的和諧相處。

4.為解決三農(nóng)問(wèn)題提供了很好的途徑。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，在推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中，還有效拉動(dòng)了農(nóng)村的投資和消費(fèi)需求。不僅提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，而且也明顯改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，有力地促進(jìn)了長(zhǎng)期困繞我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的“三農(nóng)”問(wèn)題的切實(shí)解決。

5.給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)發(fā)展空間。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地的數(shù)量越來(lái)越少，以犧牲耕地為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可能長(zhǎng)久的，這就需要我們?nèi)バ枨笃渌陌l(fā)展空間，而增減掛鉤政策的實(shí)施，縮減得農(nóng)村建設(shè)用地使得城鎮(zhèn)的建設(shè)用地增加，節(jié)約出來(lái)的土地，在留足農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地后，為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展提供了必要的用地保障這將使得地方的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步得到發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.重指標(biāo)，輕質(zhì)量。很多試點(diǎn)把申報(bào)增減掛鉤項(xiàng)目作為解決建設(shè)用地指標(biāo)不足的唯一辦法，這就使得各級(jí)政府一味的追求建設(shè)用地指標(biāo)，從而忽略了增減掛鉤的實(shí)質(zhì)意義是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，增加可耕作面積，提高耕地質(zhì)量。在實(shí)施整個(gè)工程中，忽略了國(guó)家出臺(tái)這個(gè)政策的初衷，把優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)、提高耕地的數(shù)量和質(zhì)量拋在一旁，為了掛鉤而掛鉤，所謂的成果是拆并了多少農(nóng)戶(hù)的房屋、新增了多少耕地，不談結(jié)構(gòu)和資源利用的優(yōu)化，甚至留下了不少的社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境方面的矛盾。

2.掛鉤形式單一，資金來(lái)源不足?，F(xiàn)階段的掛鉤形式較單一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)力量薄弱，實(shí)行的是一種簡(jiǎn)單意義上的掛鉤，達(dá)不到農(nóng)村村莊復(fù)墾的聚集效應(yīng)，只是一種附和式、應(yīng)付式的掛鉤工程。

3.補(bǔ)償安置不到位，增加農(nóng)民耕作難度。實(shí)施增減掛鉤后，將農(nóng)民集中到建新區(qū)居住，若建新區(qū)選址不當(dāng)或是布局不合理，這將會(huì)給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)極大的不便，無(wú)形中增加了農(nóng)民的勞作成本，違背增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施初衷。

四、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的建議

1.政府重視，深入宣傳城鄉(xiāng)掛鉤政策，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目涉及單位和群眾的積極性。建議各級(jí)政府把掛鉤列入工作目標(biāo)考核序列，同時(shí)建立相應(yīng)的考核、獎(jiǎng)懲、檢查、監(jiān)督制度，積極宣傳掛鉤政策，增強(qiáng)干群開(kāi)展掛鉤工作的緊迫感和責(zé)任感。

2.建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標(biāo)有償使用機(jī)制。資金籌措可以采取上級(jí)政府獎(jiǎng)勵(lì)一點(diǎn)，實(shí)施單位籌一點(diǎn)，村級(jí)出工補(bǔ)一點(diǎn)的辦法，同時(shí)要出臺(tái)掛鉤指標(biāo)有償使用政策，落實(shí)用地單位的“占一補(bǔ)一”責(zé)任。

3.創(chuàng)新新增耕地的收益分配機(jī)制和項(xiàng)目區(qū)的補(bǔ)償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益。政府要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)被拆遷戶(hù)的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見(jiàn)，有針對(duì)性地進(jìn)行新增耕地的再利用。

4.鼓勵(lì)掛鉤項(xiàng)目與農(nóng)村土地整治及其他涉農(nóng)項(xiàng)目相結(jié)合拆舊還建項(xiàng)目區(qū)具備土地整治條件的，可優(yōu)先安排適當(dāng)規(guī)模的土地整治項(xiàng)目，將增減掛鉤與農(nóng)村土地整理相結(jié)合，增加對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)田整治的資金投入，使耕地的數(shù)量、質(zhì)量等到實(shí)實(shí)在在的提高。

五、結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺(tái)，是一項(xiàng)有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約化利用程度，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的好路子，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們?cè)趯?shí)施過(guò)程中，不斷探索、創(chuàng)新，把這個(gè)利國(guó)利民的政策落實(shí)好，真正體現(xiàn)國(guó)家出臺(tái)這個(gè)政策的初衷，讓各級(jí)政府和群眾都能享受到這項(xiàng)政策帶來(lái)的益處。

【參考文獻(xiàn)】

[1]耿南南，紀(jì)曰棟.論城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的作用[J].農(nóng)技服務(wù)，2016，33（12）：162+158.

[2]韓苗苗.當(dāng)前土地管理工作存在問(wèn)題及對(duì)策[J].科技經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2016（19）：116.

[3]張衛(wèi)紅.以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為基礎(chǔ)開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)[J].華北國(guó)土資源，2012（01）：64-65.