周鐵濤

【摘 要】在自治、法治、德治并行的鄉(xiāng)村社會(huì)，德治的傳統(tǒng)已經(jīng)打破，法治的權(quán)威尚未完全樹立，鄉(xiāng)村治理仍然面臨多重困境。村民自治以村民參與為基礎(chǔ)，以倫理道德為基石，以民主自治為核心，以國(guó)家法治為保障，是農(nóng)民自我管理的基本制度，是承載農(nóng)民權(quán)利的重要載體，是國(guó)家與村民矛盾的緩沖帶，應(yīng)以之為核心構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系。其路徑包括：創(chuàng)新農(nóng)村政治文化，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理政治生態(tài)；加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型方向；創(chuàng)新村民自治機(jī)制，提高村民政治參與效能。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；村民自治；法治；德治

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，村民自治以村民參與為基礎(chǔ)，以倫理道德為基石，以民主自治為核心，以國(guó)家法治為保障，應(yīng)以之為核心構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系。

一、鄉(xiāng)村治理面臨的多重困境

法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序的作用。目前的鄉(xiāng)村治理，法律是準(zhǔn)繩，道德是基石，法治和德治應(yīng)該是相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰的，但是，在自治、法治、德治并行的鄉(xiāng)村社會(huì)，德治的傳統(tǒng)已經(jīng)打破，法治的權(quán)威尚未完全樹立，整個(gè)鄉(xiāng)村治理仍然面臨多重困境。

（一）鄉(xiāng)村法治面臨的困境

全面依法治國(guó)進(jìn)程中，國(guó)家通過自上而下的方式將公權(quán)力引入法治化軌道，形成嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的法律運(yùn)行格局，與此同時(shí)，全民守法的氛圍日趨濃厚。但是，就整體形勢(shì)而言，基層治理的法治化水平仍然偏低，基層執(zhí)法、司法人員不得不在個(gè)案的處理中“變通”法律的適用，甚至，有時(shí)還不得不借助鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)規(guī)則來化解矛盾糾紛，鄉(xiāng)村法治的權(quán)威地位仍然面臨著各種挑戰(zhàn)。

一方面，特定的鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境使基層政府的依法行政難以形成常態(tài)。后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)民觀念快速更新，義務(wù)本位觀轉(zhuǎn)向權(quán)利本位觀，矛盾糾紛向政府轉(zhuǎn)移成為新常態(tài)。源于壓力型體制下以“維穩(wěn)”為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理要求，“不出事”成為基層政府的頭等大事，個(gè)別農(nóng)民抓住政府的“軟肋”，各種訴求都希望通過“上訪”解決，使基層政府不得不“靈活處理”。在今天的農(nóng)村基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原本捉襟見肘，基于屬地管轄規(guī)則花在接訪和息訪方面的費(fèi)用卻占了很大一部分。從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，即使村民的上訪沒有法律、政策依據(jù)，如果堅(jiān)持，甚至進(jìn)京上訪，政府還是不得不花費(fèi)人力、財(cái)力接訪，接回來后又要想方設(shè)法息訪（多數(shù)是通過金錢補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q），以免再次上訪。同樣是花錢補(bǔ)償，接訪后再息訪的“要價(jià)”可能更高，與其將維穩(wěn)資金花在接訪途中，倒不如在上訪前直接“擺平”，由此“花錢買平安”倒成“理性”選擇，放棄了對(duì)法治原則的堅(jiān)持。長(zhǎng)此以往，上訪者個(gè)人不當(dāng)?shù)美滦。茐膰?guó)家法律權(quán)威事大，很容易讓人產(chǎn)生“不管什么事情，只要去找政府，總會(huì)有個(gè)‘說法”的錯(cuò)覺，社會(huì)治理成本不斷上升，社會(huì)調(diào)控的法治化權(quán)威化并未顯現(xiàn)。

另一方面，傳統(tǒng)觀念的影響及偶爾存在的裁決不公使公正司法難以獲得共識(shí)。長(zhǎng)期生活于農(nóng)村社會(huì)的居民，依靠傳統(tǒng)規(guī)則基本能維持村域范圍內(nèi)的社會(huì)秩序，對(duì)法治的渴求并不強(qiáng)烈。農(nóng)民對(duì)法律的需求更多地源于農(nóng)村市場(chǎng)的開放和人口的流動(dòng)，在熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村傳統(tǒng)治理規(guī)則開始于國(guó)家法律接軌。即便如此，農(nóng)民仍然很少主動(dòng)去學(xué)習(xí)法律知識(shí)，即使通過電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等媒介了解一些基本常識(shí)，也只是一知半解。在矛盾糾紛處理上，農(nóng)民習(xí)慣于按傳統(tǒng)習(xí)俗講“理”，正是這種“理”，使得閉塞的農(nóng)村可以在國(guó)家法律尚未融入并形成法治化治理機(jī)制時(shí)亦能安定有序。當(dāng)法官依據(jù)法律的實(shí)體和程序規(guī)則作出裁決時(shí)，法律的結(jié)果可能由于證據(jù)保存、舉證責(zé)任等規(guī)則而與農(nóng)民的“理”不吻合，產(chǎn)生對(duì)司法的不信任。一個(gè)違法事件損害的可能僅僅是某個(gè)人、某個(gè)群體的利益，但一次不公正的裁決，損害的則不僅僅是個(gè)體的權(quán)利，更會(huì)危及到整個(gè)社會(huì)的正義預(yù)期。從農(nóng)民法律認(rèn)知的視角考察，他們很少去翻閱各種專業(yè)資料，他們對(duì)法的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)更多地來源于親身經(jīng)歷或者道聽途說的各種案例。很多人不愿意去打官司，除了成本大、怕麻煩和自己對(duì)法律了解不夠外，最關(guān)鍵的原因是他們害怕打不贏官司，而打不贏官司的各種因素中，最擔(dān)心的又是“人情案”和“關(guān)系案”。實(shí)踐中，個(gè)別案件審理中司法權(quán)力的尋租可能嚴(yán)重影響裁判的公正性，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)司法公正缺乏認(rèn)同。

（二）鄉(xiāng)村德治面臨的困境

隨著改革進(jìn)一步深化，城鄉(xiāng)界限被打破，在日益增多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往中，人與人之間的交流更趨頻繁，農(nóng)村農(nóng)民保留著的傳統(tǒng)倫理道德觀念受到來自各個(gè)方向觀念的沖擊，在與西方自由化思想接觸的過程中，農(nóng)民淳樸的道德品質(zhì)很容易受到“利益至上”、個(gè)人主義等腐朽思想和不良行為的侵蝕，從而影響社會(huì)主義道德規(guī)范的實(shí)施和農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步，有些地方甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，人們道德文明素質(zhì)越下降的反差現(xiàn)象。正是由于受客觀環(huán)境及各種腐朽思想的負(fù)面影響，農(nóng)村道德環(huán)境受到污染，再加上農(nóng)民利益訴求多元化，個(gè)別地方農(nóng)村道德觀念開始蛻變，部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)意識(shí)增強(qiáng)，政治意識(shí)弱化；利益意識(shí)增強(qiáng)，公共意識(shí)弱化；自我意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)意識(shí)弱化；開放意識(shí)增強(qiáng)，道德意識(shí)弱化。部分農(nóng)民的社會(huì)正義感、責(zé)任感淡化，榮辱觀、是非觀混亂，國(guó)家和集體觀念淡化，極端個(gè)人主義滋長(zhǎng)，誠(chéng)信缺失。

當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)德治的運(yùn)行中，社會(huì)賞罰機(jī)制的萎縮是一個(gè)不可忽視的缺陷。行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、歸屬的賞罰，在一定程度上能引導(dǎo)人們的價(jià)值追求，倡導(dǎo)積極進(jìn)步的價(jià)值取向，抑制消極落后的價(jià)值取向，規(guī)范道德行為，實(shí)現(xiàn)抑惡揚(yáng)善，從而推動(dòng)道德進(jìn)步。然而，目前農(nóng)村社會(huì)賞罰的混亂，賞罰機(jī)制的萎縮，已經(jīng)對(duì)農(nóng)民的價(jià)值取向和行為選擇起到了明顯的負(fù)面影響。當(dāng)不道德行為不能得到懲罰時(shí)，又變相地形成了對(duì)惡的鼓勵(lì)和對(duì)善的打擊的氛圍。法律的懲處似乎有力，卻不得不被“變通”；經(jīng)濟(jì)的賞罰最為直接，但其力度有時(shí)不足以止惡揚(yáng)善；歸屬的賞罰，源于社會(huì)輿論與內(nèi)心信念，在利益追求面前顯得蒼白無力。在賞善罰惡不力、不明甚至顛倒錯(cuò)位的社會(huì)環(huán)境下，違規(guī)者得多于失，無法引導(dǎo)和迫使他們從善，誠(chéng)信者卻得不償失，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民難以找到自覺遵循道德準(zhǔn)則的理由。

二、村民自治在鄉(xiāng)村治理中的定位

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。作為億萬中國(guó)農(nóng)民的創(chuàng)舉，村民自治自發(fā)源以來，通過村民的自我管理有效維護(hù)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，維護(hù)了基層穩(wěn)定，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，村民自治正成為承載農(nóng)民政治參與權(quán)利的重要載體，其價(jià)值和功能將日趨顯現(xiàn)。

（一）村民自治是農(nóng)民自我管理的基本制度

影響村民自治制度的產(chǎn)生的歷史性因素包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起和人民公社制度的逐步空殼化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，逐步理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，解放了生產(chǎn)力，不僅大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且根本性地改變了人民公社時(shí)期形成的農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民自身的積極性。與此同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了過去高度集中的經(jīng)營(yíng)管理模式，農(nóng)民有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，隨之也就要求了政治、文化、社會(huì)等方面的自主權(quán)?？梢哉f，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從一開始就不僅僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要變革，它對(duì)農(nóng)村政治和社會(huì)領(lǐng)域的沖擊也是巨大的。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的普遍推行，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的獨(dú)立地位日益彰顯，以“政社合一”為特征的人民公社因失去賴以生存的基礎(chǔ)而逐步空殼化，最終于1983年被廢止，人民公社退出歷史舞臺(tái)。人民公社體制雖然曾努力使國(guó)家行政權(quán)力深入到農(nóng)村的基層社會(huì)，但最終并沒有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政化。與此同時(shí)，國(guó)家也沒有及時(shí)創(chuàng)建新的治理方式，因而在一些地方很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力和基層組織出現(xiàn)某種程度的“真空”，導(dǎo)致宗族、迷信、惡勢(shì)力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設(shè)施破敗落后，民間糾紛此伏彼起。面對(duì)著農(nóng)村社會(huì)這種經(jīng)濟(jì)上發(fā)展和政治上失控的狀況，國(guó)家需要確立適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)狀況的鄉(xiāng)村社會(huì)治理制度，鄉(xiāng)政村治體制也就隨之產(chǎn)生。村民自治就是在這一背景下為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、彌補(bǔ)國(guó)家制度真空而產(chǎn)生的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治制度。①

村民自治是由全體村民民主選舉出的自治機(jī)構(gòu)，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過民主決策、民主管理和民主監(jiān)督對(duì)本村事務(wù)實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種農(nóng)村基層治理模式。就性質(zhì)而言，村民自治不是理論上的地方自治，也不是國(guó)家消亡以后的社會(huì)自治，而是一種基層群眾性自治，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活各個(gè)方面，是多層次、多維度的綜合性概念。它具有群眾性、自治性和直接民主的性質(zhì)。由于“它的權(quán)能范圍只是在村莊內(nèi)”，而“不涉及到政務(wù)層面”因此“不能算是政治民主，只能說屬于社會(huì)民主、民間性的民主，具有濃厚的鄉(xiāng)土色彩，屬于草根民主”②。然而，當(dāng)這種“草根民主”得到國(guó)家法律確認(rèn)并予以規(guī)范后，就成為了制度內(nèi)的正式民主。事實(shí)上，村民自治的探索、推進(jìn)和發(fā)展過程，也是我們黨不斷探索和創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村工作實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的過程。村民自治的實(shí)施創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理模式，給黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)注入了生機(jī)和活力。村民自治的推行，把黨的群眾路線從制度上加以固定，從機(jī)制上加以約束，廣大農(nóng)民充分享有了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，使黨組織贏得了廣大人民群眾的信任，提高了黨在群眾中的威信，從而為黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主找到了合適的方法和途徑。

（二）村民自治是承載農(nóng)民權(quán)利的重要載體

村民自治制度的發(fā)展以村民委員會(huì)組織法的兩次立法為界限，大致可以劃分為三個(gè)階段：第一階段是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布前的十年，第二階段是從1988年到1998年11月4日修訂后的《村民委員會(huì)組織法》正式頒布這十年，第三階段是1998至今?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的頒布使我國(guó)結(jié)束了草根民主無法可依的局面，與該法實(shí)施相伴隨的是我國(guó)村民自治在實(shí)踐中取得了一系列新成就、新特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為六個(gè)方面：一是村民自治制度日趨法制化；二是村民自治制度日趨普遍化撒；三是村級(jí)民主選舉日趨規(guī)范化；四是村級(jí)民主決策日趨制度化；五是村級(jí)民主管理日趨完善化；六是村級(jí)民主監(jiān)督日趨經(jīng)?；＂墼谶@三個(gè)階段中，村民自治制度從建立到逐步完善、推廣始終與農(nóng)民民主意識(shí)的覺醒和提高相伴隨。

《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施客觀上保障了農(nóng)民的民主權(quán)利。實(shí)行村民自治，是我國(guó)農(nóng)民直接參與的基層民主制度，也是我國(guó)參與范圍最廣、規(guī)模最大的社會(huì)主義直接民主制度。村民自治的實(shí)施，改變了農(nóng)村基層干部的授權(quán)基礎(chǔ)，村干部不再由上級(jí)任命，而是由村民選舉。只有獲得村民信任的人才可能順利當(dāng)選，村民不滿意的村干部可能在下一次選舉中落選，這樣就對(duì)村干部形成了壓力機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，使村干部在做出各種決策時(shí)都要進(jìn)行利益平衡，盡量照顧最大多數(shù)人的利益，使各種利益在沖突中達(dá)成妥協(xié)，并在一定程度上遏制了村干部的各種謀利沖動(dòng)。它使億萬農(nóng)民當(dāng)家作主的民主權(quán)利在基層社會(huì)生活中得以實(shí)現(xiàn)和保障。實(shí)行村民自治對(duì)于農(nóng)民來說，最重要的是培養(yǎng)了農(nóng)民的現(xiàn)代民主政治主體意識(shí)和能力。廣大農(nóng)民直接參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，自己管理自己身邊的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)，主人翁地位得到顯現(xiàn)，主人翁作用得到發(fā)揮，主人翁感受更現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，村民自治這一代表中國(guó)農(nóng)村民主政治發(fā)展方向的新生事物，其強(qiáng)大的生命力，為全社會(huì)民主政治進(jìn)程提供了支持，對(duì)整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用，也促使廣大人民群眾更加認(rèn)清自己在國(guó)家和社會(huì)中所處的位置，激發(fā)參政議政、當(dāng)家作主的政治熱情，增強(qiáng)了民主意識(shí)，提高了民主素質(zhì)，行使了民主權(quán)利。

村民自治對(duì)國(guó)家民主政治的實(shí)施提供了直接的示范效應(yīng)。正如徐勇所說：“草根民主的價(jià)值不僅在于提供了一套規(guī)則和程序，更重要的在于它為國(guó)家政治生活提供了一種示范。如果連‘泥腿子都知道要秘密寫票、無記名投票，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的人大會(huì)議的舉手表決不是有些相形見拙了嗎？如果村委會(huì)主任只有通過選舉才能獲得權(quán)力的合法性，那么，其他的村官以至更高層次官員的合法性權(quán)威又應(yīng)該怎樣建立呢？如果村里的公共事務(wù)都必須公開，與更多人的重要利益密切相關(guān)的國(guó)家政務(wù)是否更應(yīng)該公開呢？”④今天看來，己廣泛運(yùn)用于村委會(huì)選舉的各種選舉規(guī)則和方法，如，“海選”制度、秘密劃票、候選人競(jìng)選演講等，已成為社會(huì)普遍接受的民主選舉形式，并逐步擴(kuò)展到各種選舉中，成為一種民主規(guī)范。正如金太軍所說，村民自治“為制度層面和行為層面的國(guó)家民主和社會(huì)民主的發(fā)展，提供了強(qiáng)韌的文化支撐和精神動(dòng)力，它對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的意義是極其深遠(yuǎn)的，對(duì)現(xiàn)在的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制以及與之相適應(yīng)的政治文化模式，則又構(gòu)成了一種有形無形的壓力和挑戰(zhàn)”⑤。

（三）村民自治是國(guó)家與村民矛盾的緩沖帶

中國(guó)數(shù)千年的封建制度是以政權(quán)控制社會(huì)政治，以族權(quán)控制社會(huì)基層，以神權(quán)控制意識(shí)形態(tài)，以夫權(quán)控制倫理家庭。事實(shí)上，在治理古代鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力體系中，除一開始就包含有自上而下的行政因素之外，還具有鄉(xiāng)村社會(huì)成員自我管理內(nèi)部事務(wù)、寓于社會(huì)之中的自治權(quán)因素。古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系從來就是具有行政權(quán)與自治權(quán)并存的二元性特征。也就是說，在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)家與基層鄉(xiāng)村社會(huì)是相隔離的。自上而下的國(guó)家權(quán)力沒有也不可能全面介入以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的分散性日常社會(huì)生活。具有自治組織功能的家族社會(huì)也只能在一個(gè)較有限的地域社區(qū)里形成自治共同體，而國(guó)家和社會(huì)從來都不會(huì)也不可能絕對(duì)分開。

村是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的最基層單位。村的穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到農(nóng)村以至整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定。鄧小平曾指出：“中國(guó)有百分之八十的人口在農(nóng)村，中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定”。開展村民自治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)，大大激發(fā)了農(nóng)民群眾的主動(dòng)性、積極性和當(dāng)家作主的責(zé)任感，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)新秩序的建立，為農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定提供了組織制度的保證。實(shí)行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解各種社會(huì)矛盾，使許多過去難以解決的問題及時(shí)得到妥善處理，增強(qiáng)了解決內(nèi)部矛盾的自我調(diào)節(jié)能力。同時(shí)，村民自治的實(shí)行，又推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)生活的民主化，提高了農(nóng)民對(duì)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的關(guān)心度，農(nóng)民以極大的熱情投入到各種精神文明創(chuàng)建活動(dòng)中。在此基礎(chǔ)上，廣大農(nóng)民思想境界得以提高，精神面貌得以改變，黨群干群關(guān)系得以密切，人際關(guān)系得以和諧，從而保持了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，進(jìn)而為全社會(huì)的穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支持。

村民自治是根據(jù)中國(guó)國(guó)情對(duì)基層民主道路和形式的一種探索，是億萬農(nóng)民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)民主形式和途徑的主動(dòng)選擇，是國(guó)家治理農(nóng)村方式的重大變革。這種探索和選擇，創(chuàng)造性地豐富和發(fā)展了馬克思主義的社會(huì)自治理論。作為億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，村民自治的興起和發(fā)展，不僅創(chuàng)新了農(nóng)村社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的理論思想，而且為農(nóng)村基層政治實(shí)踐帶來了巨大的變化。作為載體的《村民委員會(huì)組織法》以合法的形式確定和維護(hù)著村民自治這一制度的貫徹，其實(shí)踐成就和理論意義不可估量。

從《村民委員會(huì)組織法》立法來看，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”國(guó)家的意圖是在“鄉(xiāng)政村治“格局下，利用村委會(huì)成為國(guó)家與農(nóng)民之間的中介組織，許多矛盾和沖突通過它的上傳下達(dá)加以緩和和整合。

三、以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。新型鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建要堅(jiān)持以自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。在鄉(xiāng)村“三治”體系中，村民自治是有國(guó)家法律保障的具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主自治制度，是法治、德治的載體，也是法治、德治相結(jié)合的連接點(diǎn)，應(yīng)通過創(chuàng)新村民自治機(jī)制實(shí)現(xiàn)“三治”的融合。

（一）創(chuàng)新農(nóng)村政治文化，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理政治生態(tài)

1.創(chuàng)新農(nóng)村政治文化

農(nóng)村政治文化是指生活在農(nóng)村社區(qū)的人們關(guān)于政治現(xiàn)象的思想、觀點(diǎn)、知識(shí)和心理，以及與政治有關(guān)的社會(huì)風(fēng)尚、習(xí)慣、倫理道德和傳統(tǒng)觀念等。它具有較深刻的傳統(tǒng)習(xí)慣性，是人們從事各種政治參與活動(dòng)的文化心理基礎(chǔ)。“溥天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣”。⑥傳統(tǒng)社會(huì)人民的臣民意識(shí)根深蒂固。儒家雖然也提倡“民本”，并有“民貴君輕”的論斷，但這與“民主”思想實(shí)是迥然相異的，不過是一種維護(hù)封建君主專制制度的說辭而已。以等級(jí)倫理為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政治文化，漠視個(gè)人的權(quán)利和價(jià)值，有的只是絕對(duì)的權(quán)力與絕對(duì)的服從。受義務(wù)本位意識(shí)文化積淀的影響，少數(shù)農(nóng)村基層干部在制定政策措施時(shí)，仍以治者自居，一味地強(qiáng)調(diào)村民該做什么、該如何做，忽視了村民該享有的權(quán)利。從農(nóng)民個(gè)體層面來看，簡(jiǎn)單樸素的服從觀念使其缺乏個(gè)體意識(shí)，只關(guān)注義務(wù)，只是聽從于行政命令或尊者、長(zhǎng)者的訓(xùn)示，不會(huì)考慮去積極主張自己的權(quán)利，即使有情緒也被義務(wù)本位思想壓抑著，而當(dāng)這種情況無法再控制時(shí)，可能就引發(fā)了惡性刑事案件。

要提高農(nóng)民的政治參與意識(shí)應(yīng)剔除傳統(tǒng)文化中的臣民意識(shí)，培育現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)利意識(shí)。我國(guó)憲法規(guī)定“人民當(dāng)家作主”，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，但是這種民主思想并未完全取代農(nóng)民頭腦中的“臣民意識(shí)”。大多數(shù)農(nóng)民并沒有能夠意識(shí)到自己是政治意義上的人民，沒有意識(shí)到自己是社會(huì)政治生活和公共生活的主體，享有各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。要提高農(nóng)民政治參與意識(shí)應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村政治文化，為農(nóng)民政治參與營(yíng)造良好的氛圍。首先，要加強(qiáng)大眾傳播媒介的引導(dǎo)。要通過大眾傳播媒介特別是電視為農(nóng)民輸送現(xiàn)代民主法治思想，使農(nóng)民知道政治參與是自己管理村務(wù)的基本權(quán)利，要通過典型的個(gè)案及其分析為農(nóng)民闡明政治參與的價(jià)值。其次，要通過農(nóng)村民主實(shí)踐營(yíng)造政治參與氛圍，要使農(nóng)民通過自己或周圍群眾的政治參與活動(dòng)感受政治參與的有用性和必要性，使參與成為一種習(xí)慣。

2.提高農(nóng)民政治參與能力

農(nóng)民素質(zhì)相對(duì)較低使得其在政治參與方面存在諸多困難，直接影響到農(nóng)民的參政質(zhì)量。要通過教育提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，增強(qiáng)其理性意識(shí)，提高其民主參政的能力。由此，要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行民主法治教育，使廣大農(nóng)民的民主法治觀念有所增強(qiáng)，使農(nóng)民的政治參與始終在法律的范圍內(nèi)運(yùn)行，從而減少農(nóng)民非制度化政治參與行為。

培育新型農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型最本質(zhì)、最核心的內(nèi)容，也是農(nóng)村民主政治建設(shè)和提高農(nóng)民政治參與意識(shí)的當(dāng)務(wù)之急。首先，要大力發(fā)展農(nóng)村教育，使農(nóng)民掌握現(xiàn)代化的民主科學(xué)知識(shí)，做一個(gè)理性的公民。除了讓農(nóng)民掌握基礎(chǔ)的文化科學(xué)知識(shí)之外，還必須在農(nóng)民中普及參與政治知識(shí)，具備一定的政治知識(shí)是公民理性地參與政治生活的必要前提。其次，要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行法治教育?，F(xiàn)代社會(huì)是法治的社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，必須提高農(nóng)民的法律觀念和意識(shí)，讓農(nóng)民懂法、守法，依法表達(dá)自己的利益。再次，要培養(yǎng)農(nóng)民的制度化意識(shí)和程序化意識(shí)，使他們的政治參與在制度化軌道上運(yùn)行。只有農(nóng)民的制度化政治參與意識(shí)形成了，他們才能自覺地?cái)P棄非制度化參與，才能成為政治上成熟的公民。此外，政府應(yīng)采取各種方法努力消除長(zhǎng)期以來社會(huì)對(duì)農(nóng)民的偏見，提高農(nóng)民的社會(huì)地位，給農(nóng)民自在生活的尊嚴(yán)，全力體現(xiàn)黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)民階層的“人文關(guān)懷”。與此同時(shí)，還要注重對(duì)農(nóng)民政治參與能力的培養(yǎng)，在提高文化素質(zhì)的同時(shí)，還要培養(yǎng)其投票選舉、上訪交涉、訴諸輿論等方面的能力，綜合起來就是要培養(yǎng)其利益的表達(dá)和維護(hù)的能力。

（二）加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型方向

新型鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村發(fā)展道路的重要組成部分，需要有國(guó)家政權(quán)的主導(dǎo)，以把牢方向。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型方向，是以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系的重要前提。

衡量一個(gè)國(guó)家的民主程度，固然要有一套完整健全的民主體制，更重要的是要關(guān)注民主的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程，特別是這個(gè)民主過程之中是否具備一種穩(wěn)定政治秩序的制度框架。⑦作為國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢，基層政府最基本的職能是代表國(guó)家管理好農(nóng)村，維持農(nóng)村社會(huì)最基本的生產(chǎn)生活秩序。隨著后稅費(fèi)時(shí)代來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能開始轉(zhuǎn)變，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革將新形勢(shì)下基層政權(quán)組織的職能明確定位為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧”，理順了農(nóng)村基層政權(quán)的管理體制。鄉(xiāng)村治理問題的關(guān)鍵在于通過建設(shè)服務(wù)型支付，讓農(nóng)村居民在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維護(hù)、沖突矛盾化解等領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這樣，既能降低政府直接控制農(nóng)村的成本，減少政府管不勝管的尷尬與失敗，也賦予了農(nóng)村內(nèi)部活力。這種治理的基本前提就是基層政權(quán)要把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的民主化方向?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的行使影響著國(guó)家政權(quán)同廣大農(nóng)民的關(guān)系，影響著黨的方針、政策能否在農(nóng)村地區(qū)得到有效貫徹，也影響著廣大農(nóng)民對(duì)國(guó)家、政府的信任，是農(nóng)村善治目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行的是一種壓力型的工作模式，在這一模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而疲于奔命，不得不采取量化分解任務(wù)的管理方式，缺乏積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略下，基層政府似乎得到了“解脫”，但是國(guó)家的一系列舉措仍然需要基層政府實(shí)施。與此同時(shí)，隨著村民自治機(jī)制的不斷完善和村民民主權(quán)利意識(shí)覺醒，原有體制下基層政府政府對(duì)農(nóng)村的控制力日漸減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村域發(fā)展更多的只能是指導(dǎo)、支持和幫助。如何創(chuàng)新農(nóng)村基層治理，指導(dǎo)村域發(fā)展符合國(guó)家戰(zhàn)略的基本方向，引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)治理由倫理化機(jī)制向法治化機(jī)制轉(zhuǎn)型，正成為基層政府新的使命。

加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，要科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。

在健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)方面，要面向服務(wù)人民群眾合理設(shè)置基層政權(quán)機(jī)構(gòu)、調(diào)配人力資源，不簡(jiǎn)單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式。要根據(jù)工作需要，整合基層審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理。推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。

在創(chuàng)新基層管理機(jī)制方面，要明確縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理制度。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商制度化、規(guī)范化建設(shè)，創(chuàng)新聯(lián)系服務(wù)群眾工作方法。推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革，改進(jìn)服務(wù)方式，最大限度方便群眾。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)一窗式辦理、部門信息系統(tǒng)一平臺(tái)整合、社會(huì)服務(wù)管理大數(shù)據(jù)一口徑匯集，不斷提高鄉(xiāng)村治理智能化水平。同時(shí)，要健全監(jiān)督體系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理行為；改革創(chuàng)新考評(píng)體系，強(qiáng)化以群眾滿意度為重點(diǎn)的考核導(dǎo)向。

在健全基層服務(wù)體系方面，要制定基層政府在村（農(nóng)村社區(qū)）治理方面的權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)農(nóng)村基層服務(wù)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化。整合優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，打造“一門式辦理”、“一站式服務(wù)”的綜合服務(wù)平臺(tái)。在村莊普遍建立網(wǎng)上服務(wù)站點(diǎn)，逐步形成完善的鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系。大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織，積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)。

（三）創(chuàng)新村民自治機(jī)制，提高村民政治參與效能

亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》中認(rèn)為：“政治制度化程度低，而政治參與度高的社會(huì)，政治不穩(wěn)定；與此相反，若政治制度化水平高，而百姓的政治參與度低，則社會(huì)比較穩(wěn)定”。⑧創(chuàng)新村民自治機(jī)制，提高村民政治參與效能，是以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系的重要內(nèi)容。

1.創(chuàng)新民主機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理

社會(huì)主義民主政治的建設(shè)，必須著眼于實(shí)效，著眼于調(diào)動(dòng)基層群眾的積極性。要從基層的需要著手，致力于運(yùn)行機(jī)制的完善。正是基于這種認(rèn)識(shí)，早在上個(gè)世紀(jì)八十年代，一些地方結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，建立了村民代表會(huì)議制度。這一創(chuàng)新既體現(xiàn)了基層民主的原則，保證了村民行使當(dāng)家做主的權(quán)力，又切實(shí)可行，便于操作，提高了民主議事的質(zhì)量。1998年制定的《村民委員會(huì)組織法》以法律的形式確認(rèn)了這一制度，在之后的村民自治實(shí)踐中，通過村民代表（早期的村民代表主要是村民小組長(zhǎng)和農(nóng)村黨員）的參與，逐步啟發(fā)、培養(yǎng)、提高了村民的民主意識(shí)，為后來以“海選”為基本形式的直接民主打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

村級(jí)治理的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的基本形式。隨著行政村規(guī)模不斷擴(kuò)大，村民會(huì)議越來越難以組織，如何結(jié)合基層實(shí)際，探索一種既符合《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的民主制原則，又便于操作的村民會(huì)議組織形式，已成為推進(jìn)村民自治亟需解決的問題。做實(shí)村民代表會(huì)議制度，落實(shí)村民代表參與村級(jí)治理的權(quán)力，已成為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主的重要機(jī)制。

探尋村級(jí)民主的有效路徑是村域公共權(quán)力回歸本位的關(guān)鍵。農(nóng)村基層治理理論由“選舉民主”到“參與民主”再到“協(xié)商民主”的發(fā)展，反映了農(nóng)民民主觀念的不斷更新和政治要求的不斷提升。但是，整體而言，今天的村民仍然缺乏民主自治的能力和熱情。在筆者所關(guān)注的湖南益陽農(nóng)村，在市委市政府的主導(dǎo)下，于2012年開始大力推進(jìn)“四位一體”村級(jí)治理改革，各個(gè)行政村都建立起村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，在一定程度上激發(fā)了村民參政的熱情，增強(qiáng)了現(xiàn)代參與民主、協(xié)商民主理念。但是，絕大多數(shù)村的議事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)的成員，每參加一次會(huì)議，均要領(lǐng)取數(shù)額不等的“工資”，否則，很容易出現(xiàn)“請(qǐng)假”較多的情況。表面上看，這些村級(jí)治理的直接參與者領(lǐng)取“誤工費(fèi)”或“辛苦費(fèi)”很正常，實(shí)際上，他們是基于選民信任選舉產(chǎn)生，代表一定數(shù)量的選民參與村級(jí)治理，是村民自己管理自身事務(wù)的一種民主形式，拿“工資”具有不合理性。之所以給他們發(fā)“工資”，原因很簡(jiǎn)單，如果不補(bǔ)貼，開會(huì)就很難組織起來。可見，今天的村民，主動(dòng)參與村級(jí)治理的村民自治理念尚未形成。盡管如此，益陽農(nóng)村“四位一體”模式的推行仍然在很大程度上激活了村治主體的動(dòng)能，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參政的積極性，通過形式創(chuàng)新，讓農(nóng)民代表參與民主管理、民主決策，減少了村內(nèi)矛盾，同時(shí)也強(qiáng)化了村黨支部和村委會(huì)的組織權(quán)威，為下一階段進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村治理法治化奠定了群眾基礎(chǔ)，積蓄了力量。

2.完善村民代表制度，提高農(nóng)民政治參與效能

村民代表會(huì)議為普通群眾搭建了參政議政的平臺(tái)，為實(shí)行農(nóng)村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識(shí)培養(yǎng)和實(shí)踐的場(chǎng)所，有利于農(nóng)民群眾民主素質(zhì)的提高，有利于增進(jìn)農(nóng)村干部決策的民主性和科學(xué)性。隨著基層民主政治不斷發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化加速，直接選舉僅僅只能是農(nóng)民政治參與的基本形式，在多元利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農(nóng)民參與基層治理成為時(shí)代的呼喚。在行政村規(guī)模擴(kuò)大，村民會(huì)議難以組織的前提下，通過做實(shí)村民代表會(huì)議制度，充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時(shí)期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。

通過民主實(shí)踐引導(dǎo)村干部及農(nóng)民群眾更新觀念。傳統(tǒng)觀念影響下的農(nóng)村基層治理至少存在兩個(gè)方面觀念意識(shí)的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意識(shí)，“家長(zhǎng)制”“經(jīng)驗(yàn)式”管理意識(shí)較強(qiáng)，習(xí)慣于獨(dú)斷專行，即使近年來農(nóng)村民主氛圍增強(qiáng)，涉及村內(nèi)重大事務(wù)的決策也多是村支兩委干部討論通過，很少召開大會(huì)專題議事；另一方面，不少村民缺乏參與意識(shí)，盡管對(duì)自身選票的作用已有所認(rèn)識(shí)，在村內(nèi)事務(wù)管理中卻“事不關(guān)己，高高掛起”的觀念盛行，都希望別人參與村級(jí)事務(wù)治理，自己坐享其成。應(yīng)通過村民代表會(huì)議讓更多村民通過制度化的形式參與到村級(jí)治理中來，提高民主治理能力，增強(qiáng)民主參與實(shí)效。同時(shí)，也可通過村民代表會(huì)議讓村干部們關(guān)注普通群眾的利益訴求，減少基層矛盾。

完善村民代表會(huì)議運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范村級(jí)治理。實(shí)行民主自治和直接民主有一個(gè)發(fā)展過程，村民代表會(huì)議應(yīng)該進(jìn)一步健全議事工作制度，明確權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動(dòng)基層群眾參與民主治理的積極性，使村民代表真正能代表村民行使當(dāng)家做主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理，自我教育，自我服務(wù)。要規(guī)范村務(wù)公開，增強(qiáng)村委會(huì)工作的透明度，強(qiáng)化農(nóng)村干部的民主意識(shí)和公仆意識(shí)，增強(qiáng)干部的責(zé)任感和廉政勤政意識(shí)，密切干群關(guān)系，提高村委會(huì)的凝聚力，為廣大農(nóng)民群眾通過村民代表會(huì)議參與基層治理創(chuàng)造條件。

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