李嘉暉

[提要] 在房地產(chǎn)市場中，政府是最主要的參與者之一，它的行為方式對市場有著導(dǎo)向性作用。本文論述構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制的意義，分析地方政府的利益所在，基于對長效機制構(gòu)建過程中地方政府的角色扮演和行為方式，提出建議和對策。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；長效機制；地方政府定位

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年11月2日

在房地產(chǎn)市場中，政府尤其是地方政府是最主要的參與者和利益相關(guān)者之一，他的行為和決策會對市場整體產(chǎn)生巨大影響。最近兩年，中央政府明確表明未來的住房性質(zhì)必須回歸居住屬性層面，因此研究在構(gòu)建長效機制過程中地方政府應(yīng)該在市場中扮演怎樣的角色具有深刻的現(xiàn)實意義。

一、構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制的意義

為了控制我國部分地區(qū)房價的進一步高漲，政府會及時出臺各種各樣的調(diào)控手段。從2016年9月30日至今，我國樓市一直保持著極為密集的調(diào)控狀態(tài)，已有超過100個城市采取了政策調(diào)控。但是，房價似乎總是暫時性得到了抑制，包括開發(fā)商和投資者在內(nèi)的參與主體仍然對未來市場報以很高的預(yù)期，所以以限購和限貸為主的短期調(diào)控終歸會被基礎(chǔ)性制度和長效機制所替代，而長效機制的建立對房地產(chǎn)市場有著重大意義。

首先，房地產(chǎn)業(yè)在我國宏觀經(jīng)濟中占據(jù)著重要的地位，對整體經(jīng)濟有著顯著影響。一般而言，如果一個產(chǎn)業(yè)占據(jù)經(jīng)濟總量的比例能夠超過5%的話，這一產(chǎn)業(yè)就可被歸并為一國的支柱產(chǎn)業(yè)。2015年房地產(chǎn)對經(jīng)濟的貢獻達到了6%，2016年為6.5%，是名副其實的支柱型產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)市場化以來，我國經(jīng)濟總量不管是保持著幾年前10%靠上的高速增長，還是近年來的中高速增長，都離不開房地產(chǎn)業(yè)的支撐作用。如果從產(chǎn)業(yè)增加值的角度來看，數(shù)據(jù)顯示，2014年房地產(chǎn)業(yè)增加值為2%，2015年增加值3.2%，2016年國內(nèi)房地產(chǎn)市場大熱，這一數(shù)據(jù)為8.6%，達到了近幾年來的最高值并領(lǐng)先于其他行業(yè)。然而，房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動不僅僅只有其本身，還體現(xiàn)在它對其他行業(yè)的帶動作用上。房地產(chǎn)屬于高關(guān)聯(lián)度行業(yè)，自身的發(fā)展還可以連帶諸如建筑業(yè)、建材業(yè)、裝修業(yè)、家電業(yè)、金融業(yè)等各類行業(yè)的快速發(fā)展，所以說，這些行業(yè)的發(fā)展狀況一定程度上還要看房地產(chǎn)市場的走向。當前我國正處于“十三五”規(guī)劃初期，社會經(jīng)濟增長還需要一個長期穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場來引領(lǐng)。

其次，針對我國房地產(chǎn)業(yè)普遍存在市場失靈現(xiàn)象，政府必須加強干預(yù)調(diào)控，構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制。我國改革開放以來雖然確立了市場經(jīng)濟體制，但是發(fā)展的時間較短，各方面的監(jiān)管機制還有待完善。房地產(chǎn)市場是一個由各類主體構(gòu)成的復(fù)雜體系，各主體為了達到自身利益的最大化會通過自己的行為方式相互競爭。在市場中，地方政府控制著土地的供給端，在一定程度上決定了房價的成本；對于房地產(chǎn)企業(yè)來說，由于信息的不完善導(dǎo)致了企業(yè)占據(jù)著市場的主動權(quán)，掌握著市場供求和價格情況的絕對信息；而對于購房者來說，購房者在多數(shù)情況下對信息難以全面了解，這就導(dǎo)致了開發(fā)商在市場中的絕對優(yōu)勢地位與消費者處于相對弱勢地位的對立情況。市場的失靈會引發(fā)市場混亂或市場壟斷，面對此類難題還需要政府加強調(diào)控，加快研究切實可靠的房地產(chǎn)長效機制，為房地產(chǎn)市場的長期穩(wěn)定提供堅實的保障。

二、地方政府在房地產(chǎn)市場中的利益目標

在我國的行政機構(gòu)中，政府按照層級可以被分為中央和地方兩級。就經(jīng)濟層面而言，中央政府負責(zé)對整個宏觀經(jīng)濟的調(diào)控和把握，統(tǒng)領(lǐng)全局。而地方政府作為執(zhí)行機關(guān)，主要負責(zé)中央部署的調(diào)控政策的具體實施。責(zé)任出發(fā)點的不同使得央地兩級政府在房地產(chǎn)市場上的利益目標大不相同。中央政府的利益目標在于整個房地產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展以及全社會的公平和穩(wěn)定。對地方政府來說，自己所屬地區(qū)的財政收入和更高的政績是其利益目標的所在之處。

首先，地方政府以擴大財政收入為首要利益目標。為了協(xié)調(diào)好中央與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系，激發(fā)地方活力，我國1994年開始實行分稅制改革。分稅制改革后雖說中央政府將一些稅種分配給了地方，但是稅種數(shù)量十分有限，地方財政僅有營業(yè)稅、個人所得稅等稅種的收入累積，地方政府收入來源在逐漸縮小。如此一來，地方政府憑借著在土地市場上的統(tǒng)治將財政來源鎖定在了收入穩(wěn)定的土地財政上。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016年全國土地財政收入所占財政總收入的比例達到了23.5%。目前，地方政府依靠出讓土地獲取高額出讓金的方式已經(jīng)成為地方最重要的收入方式。在土地資源日益稀缺的以后，地價的出讓只會變得越來越高。

地方政府的另一個利益目標表現(xiàn)在追求政績表現(xiàn)上。在經(jīng)濟方面，現(xiàn)在無論是國與國之間、省與省之間、還是城市之間都越來越傾向于將GDP作為衡量一個地區(qū)宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)的最主要指標。分稅制的改革使地方政府得到了屬于自己的權(quán)力和財政支持，某種程度上變成了可以自我發(fā)展、自我管理的組織。然而，為了進一步增加自身的財政收入來源，增加當?shù)亟?jīng)濟增長點，使得地方越來越多的關(guān)注土地財政，通過將土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商獲取較高的土地出讓金，以此來彌補財政收入的欠缺，同時借機擴大房地產(chǎn)市場的發(fā)展，增加住房投資和消費，拉動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

三、長效機制構(gòu)建中地方政府的角色定位

通過前文分析，中央政府和地方政府都有其各自的目標，在目標導(dǎo)向的利益驅(qū)動下，各主體會做出對自己有利的行為方式，從而也就有了在房地產(chǎn)市場中的角色定位。地方的利益取向會進一步抬高住房價格成本。因此，在構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制的過程中，地方政府必須規(guī)范自身行為，為長效機制做出應(yīng)有貢獻。

過去地方政府在市場中一直扮演著土地供應(yīng)者的角色，在供給端占據(jù)著土地的絕對壟斷?，F(xiàn)行的土地出讓方式主要以“招拍掛”為主，這導(dǎo)致了地價的一步步上升，“面包”比“面粉”貴的情況更多出現(xiàn)。而未來，開發(fā)商拿地的主要方式會趨向于收并購的合作式拿地。如果想要構(gòu)建長效機制，地方政府就必須承擔(dān)起土地市場監(jiān)管者和監(jiān)督者的定位角色。要試圖從土地制度上做改革，適當改變當前的土地出讓制度，在現(xiàn)有的土地“招拍掛”出讓制度下，更多地采取競地價、限房價的方式，政府要切實監(jiān)督土地價格的預(yù)估、定價過程，在房屋開發(fā)的最初階段抑制房價泡沫，依據(jù)不同的市場情況有序的供應(yīng)土地。同時，地方政府還應(yīng)該在土地交易過程中嚴格檢查開發(fā)商的資質(zhì)、土地用途、資金來源等問題，并且自身也要接受其他機構(gòu)的監(jiān)察，禁止與開發(fā)商勾結(jié)尋租，監(jiān)管市場秩序，防止市場失靈。

與此同時，地方政府作為下屬單位，還要做好承接中央政府政策和制度工作，扮演好政策執(zhí)行者的角色。過去的十多年里，我國的房價共經(jīng)歷了過熱、遇冷、再熱、再次降溫和重新上漲幾個階段，為了達到共同促進市場長期穩(wěn)定的目標，同為市場參與者，中央政府會根據(jù)市場走勢狀況做出相應(yīng)的調(diào)整，當中央政府下達指示對市場采取調(diào)控干預(yù)時，地方政府必須要予以積極配合，做好承接工作，擔(dān)負起政策執(zhí)行者以及政策效果評估、監(jiān)管的重任，把自己管轄區(qū)域的市場秩序維持好，而不是為了自身的利益躲避政策規(guī)制。現(xiàn)如今，我國房地產(chǎn)市場劃分越來越細致，形成了區(qū)域間市場過熱與庫存過多等情況共存的局面，政策難以統(tǒng)一制定，因城施策，分類調(diào)控成為了現(xiàn)在市場調(diào)控的主流趨勢。這就要求了地方政府不僅要履行政策的執(zhí)行，還要根據(jù)本地區(qū)具體情況，制定合理的調(diào)控政策和發(fā)展目標，充當好政策制定者的角色。

房地產(chǎn)的長效機制涉及到了土地制度改革、金融風(fēng)險的防范、投資的抑制、財稅健全、法律規(guī)范等方方面面的內(nèi)容。如此浩大的工程還需要市場參與者各方的共同努力。從某種程度上說，由于地方政府的利益導(dǎo)向，過于依賴土地財政，缺乏嚴明的監(jiān)管機制，和開發(fā)商連同起來促成了市場價格的不斷上漲。所以，地方的定位和規(guī)范對于市場的穩(wěn)定發(fā)展就顯得尤其重要。當然，在長效機制建設(shè)中，地方仍然隸屬于中央監(jiān)管，重大的政策方針還需上級制定。在未來長效機制的加速研究進程中，地方政府要真正從整體利益角度出發(fā)，以身作則，完善自身責(zé)任機制，充當好土地市場交易監(jiān)管者和政策執(zhí)行者的角色，為我國房地產(chǎn)市場的長期平穩(wěn)健康做出自己的力量。

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