馬得勇張 華

(1.中國人民大學國際關系學院,北京100872;2.廣西民族大學政治與公共管理學院,廣西南寧 530006)

1 引言

一種政體或制度能否保持活力,很大程度上取決于該制度在面對各種環(huán)境挑戰(zhàn)時的應對能力。不少研究指出,中國共產(chǎn)黨之所以在近幾十年取得令人矚目的經(jīng)濟社會發(fā)展成就,與其較強的學習能力和適應能力密不可分[1]。面對各種挑戰(zhàn)和危機,中國政府不斷改革既有政策和機構,制定能夠適應新環(huán)境、應對新問題的政策方案,從而使其保持了體制活力,獲得了執(zhí)政資源。在過去的幾十年里,中國在基層政治領域產(chǎn)生了許多令人矚目的制度創(chuàng)新,但與此同時,對應該采取何種制度改革方案,不管是學界還是政界經(jīng)常處于爭論之中。這些爭論往往更多集中在制度創(chuàng)新的方向或者創(chuàng)新所秉持的價值理念上,較少關注制度創(chuàng)新執(zhí)行中的細節(jié)設計。因為不少人總有一種想法,認為只要方向?qū)α?達成目標就是時間問題。然而,僅有良好的愿望和價值理念并不能保證制度運行的結果會朝著人們預期的方向發(fā)展。這種經(jīng)驗教訓在人類歷史上可以說層出不窮。

本文認為,一項新制度運行的效果受到多種因素的影響,但至少有兩個因素不可忽略:一是制度設計的指導性原則或者說制度設計時所秉持的價值理念;二是該制度執(zhí)行過程中的細節(jié)設計。僅有方向性的“頂層設計”顯然無法保證一項制度能夠取得預期的效果,有時候一些細微的制度細節(jié)設計會改變制度的結果。在現(xiàn)實中,我們也會經(jīng)常聽到“中央的政策是好的,但是被下面執(zhí)行的人搞壞了”之類的抱怨。這一現(xiàn)象揭示出制度設計的方向固然重要,但是制度設計和運行的細節(jié)同樣是影響制度效果不可忽略的因素。從近年來在輿論界和學術界出現(xiàn)頻率頗高的“精細化管理”這一表述,也可以看出人們已經(jīng)認識到“制度的細節(jié)”的重要性。

2015年2 月,中共中央發(fā)布了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》,文件為中國在今后若干年內(nèi)的民主發(fā)展指明了基本方向。該文件發(fā)布后,不少地方展開了對該文件的學習和落實工作。但由于該文件只是一個指導性的文件,協(xié)商民主具體在各地方、各部門、各組織如何展開并沒有一個具體可操作性的制度和規(guī)則。個別地方政府結合各自已有的實踐基礎,對協(xié)商民主在基層的實踐進行了有益探索。這些實踐的政治效果到底如何?目前雖有一些研究文獻對此進行了分析,但這些分析基本是一種孤立個案的觀察,其分析效果的科學性仍是一個值得探究的問題。選舉民主和協(xié)商民主被認為是中國民主發(fā)展的兩個不同方向,有關中國的民主發(fā)展應該選舉優(yōu)先還是協(xié)商優(yōu)先的爭論近年來一直未有定論[2]。然而,當我們對中國有限的現(xiàn)實案例進行分析后發(fā)現(xiàn),兩種發(fā)展方向孰優(yōu)孰劣不僅僅取決于制度改革的方向,同時也取決于制度設計的細節(jié)。為此,本研究以浙江溫嶺、成都新都和成都彭州三地的基層制度創(chuàng)新作為研究對象,試圖了解不同的制度設計方向和設計細節(jié)是否會影響其運行的效果。本文首先從理論上分析學術界對協(xié)商民主和威權體制下選舉民主的一般性觀點。在此基礎上分析溫嶺、新都和彭州三地在選舉民主或協(xié)商民主制度創(chuàng)新方面的制度特色。然后,以田野調(diào)查收集的資料和數(shù)據(jù)為基礎,對三類制度創(chuàng)新在政治信任、服務績效等方面的表現(xiàn)進行實證分析。最后,以實證分析結果為基礎,對三種制度創(chuàng)新進行評價和討論。

2 爭議中的選舉民主與協(xié)商民主

現(xiàn)有的研究顯示,無論是在實踐還是理論上,協(xié)商民主和選舉民主都不是一種替代關系,而更多的是一種補充關系。協(xié)商民主在西方的興起,其主要功能之一就是彌補代議制民主在政治合法性上的不足[3]。公共協(xié)商為公眾提供了參與公眾決策的可能,通過公共協(xié)商使公眾對自己關心的事務具有更多發(fā)言權和影響力,增強其政策參與和民主決策的權利,民眾對政治過程的認同度更高,從而進一步提高政治信任和政治合法性[4]。

傳統(tǒng)的觀點認為,威權政體相對民主政體而言,選舉只是一種形式上的制度,并無實際作用。然而,不少研究指出在威權體制下選舉發(fā)揮了促進治理績效、增進公民福祉、加強政權的合法性和穩(wěn)定性的積極作用[5]。威權體制下的選舉既不罕見,也不像有些學者此前所提到的那樣必然會削弱統(tǒng)治[6]。一方面,通過這種途徑可以保證將最受“民意支持”的精英吸納或者拉攏到政治體系中,以避免他們成為現(xiàn)政權的反對派[7]。同時,選舉也可以使統(tǒng)治者按照一定的制度規(guī)則來提拔一般職員進入權力部門,從而使分享政治權力的規(guī)則制度化[8]。另一方面,相對于任命而言,精英們可能會將選舉視為一種“公平”或者“有效”的政治資源分配方式和獲取政治職位的機會[9]。因此,選舉有助于幫助當權者駕馭精英聯(lián)盟和反對派,維持與精英之間的聯(lián)系以防止統(tǒng)治聯(lián)盟成員出現(xiàn)背叛[10]。不僅如此,選舉也有助于政府提高治理績效、增進公民福祉[11]。同時,威權體制下的選舉也可能會增大威權政體民主化的可能性。謝德勒認為選舉是威權政體合法性的首要原則[12]13。盡管選舉有利于威權政府在國內(nèi)或國外建立其政治合法性,但有研究發(fā)現(xiàn)威權政權下的選舉也能提高繼任政權實行民主的可能性[13]9。選舉可能會影響公民與國家之間的關系并激發(fā)民眾對政府的更高期望,最終促成公民更高水平的民主參與[14]。因此,從這個角度而言威權體制下的選舉是一把雙刃劍,它在短期內(nèi)助力威權政權維持統(tǒng)治,但從長期來看可能也會促進該體制走向民主。

從理論上來講,協(xié)商的前提是具備基本的民主制度形式,保證協(xié)商者以平等的身份參與協(xié)商。因此,大部分的協(xié)商理論或經(jīng)驗研究都是以民主體制作為分析的前提。但有少數(shù)學者指出,威權體制下的協(xié)商不僅在理論上可能,而且現(xiàn)實中也存在[15]。威權體制下的協(xié)商最初的動機是功能性的,在缺乏民主授權的情況下,由于治理的復雜性、行動主體多元、高度沖突的環(huán)境,給精英提供了依賴協(xié)商解決問題的動力,從而產(chǎn)生了威權主義和協(xié)商之間系統(tǒng)性的關聯(lián)[15]。在現(xiàn)實中,被稱為“政治企業(yè)家”的體制內(nèi)政治實踐者在協(xié)商制度的生成和發(fā)展中發(fā)揮了關鍵性作用,而一旦這種制度生成,便會以某種形式存在下去[16]。當然,威權體制下的協(xié)商一方面在緩解威權體制的治理危機、增進其合法性方面發(fā)揮積極作用,因而有助于維持長久的統(tǒng)治,形成協(xié)商式威權主義;另一方面也可能會促使威權政體變得更為包容,在決策中吸收民意,同時也激發(fā)民眾的民主期望,使政體變得更為民主[15]。

雖然選舉和協(xié)商對于民主的良好運行必不可少,但由于這兩種制度設計從理論角度看又包含著一些固有缺陷。對選舉民主批評最多的是這種體制強調(diào)了民主體制的平等性和多數(shù)原則,但很容易出現(xiàn)民粹主義、多數(shù)人暴政和金錢政治等弊端。對協(xié)商民主最多的批評是它具有精英主義的傾向。一些觀點認為協(xié)商會偏向某些階層,如那些受到良好教育、社會地位較高的社會階層,就比教育程度低的窮人掌握更多的知識和技巧,在協(xié)商的辯論中處于優(yōu)勢地位,更有特權的人也會控制討論,從而使討論結果更加偏向他們的觀點,由此造成在強勢和弱勢群體之間的不平等[17]120。因而威權體制下的協(xié)商可能被質(zhì)疑由官方控制和無代表性,淪為一種協(xié)商的表演[18]。

然而,不同的制度設計理念和操作中的細節(jié)控制,往往也會盡可能減少制度運行的不良影響。薩爾金和西蒙曾經(jīng)設計了一個以不同的決策規(guī)則進行分配的“分錢游戲”,檢測協(xié)商民主是否改變了分配的結果和對決策公平性的感知[19]。研究發(fā)現(xiàn),協(xié)商環(huán)節(jié)被安排在提案之前還是提案之后會產(chǎn)生不同的結果,提案階段之后的協(xié)商沒有明顯的影響,而提案前的協(xié)商提高了金錢分配的平等并增加了參與者公平性感知。再比如,在協(xié)商民主中設計一個協(xié)商投票的環(huán)節(jié),就可以有效地將有代表性但無知的大眾和非代表性的精英意見結合在一起[20]。珀爾森等通過實驗研究還發(fā)現(xiàn),投票、協(xié)商和不投票等不同的決策程序?qū)Q策合法性認知的影響,研究結果顯示,在投票前加入?yún)f(xié)商的程序,要比單純投票、不投票或單純協(xié)商更能夠獲取人們的認可[21]。因此,不管是選舉制度還是協(xié)商制度,細節(jié)的設計絕不是無關大局的瑣事,而是很可能影響制度運行效果甚至導致政策結果截然相反的重大變量。協(xié)商投票的方式目前被廣泛運用于美國、英國、加拿大、澳大利亞、丹麥、意大利等國家的地方和國家的決策層面,及其歐盟的一些項目中[22]。

3 中國的協(xié)商民主和選舉民主試驗

1990年代以來,中國的基層政治改革最為引人注目的有兩類試驗:一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的公推直選試驗,另一類是協(xié)商民主試驗。前者案例較多,而后者相對較少。目前較為知名的協(xié)商民主案例是溫嶺的協(xié)商民主和四川成都市下屬的彭州市的社會協(xié)商案例。盡管外界常常把這些案例統(tǒng)稱為“公推直選”或“協(xié)商民主”,但是不同地方的做法并不完全相同。值得一提的是,這些制度改革在制度設計細節(jié)上的差異并非無足輕重,而是對制度運行的效果產(chǎn)生重大影響的環(huán)節(jié)。通過制度設計的細節(jié)來改變制度結果的情形比比皆是,但這些細節(jié)往往被人們所忽略。在此,我們先簡要回顧一下這幾種試驗的制度設計特色,然后再分析其政治后果。

3.1 新都的選舉民主創(chuàng)新

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉試驗中比較著名的是1998年的四川省遂寧市“步云直選”,被視為中國有史以來首次鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉。其他比較有代表性的案例是云南紅河州的石屏縣、瀘西縣和四川的眉山市、雅安市等一些地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選始于2003年的成都市新都區(qū)。其后在全國其他地方陸續(xù)出現(xiàn)了類似的直選試驗,例如江蘇宿遷沭陽縣、云南紅河州石屏縣、四川平昌縣等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選大體經(jīng)歷了從直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,從人民民主到黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選和黨委書記直選的程序略有不同。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的主要程序大致如下:候選人公開報名(推薦)→縣黨委進行資格審查→確定正式候選人→候選人接受全體群眾投票→鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會投票選出候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的一般程序是:候選人公開報名(推薦)→縣黨委進行資格審查→確定候選人→候選人接受全體黨員投票→常委會或全委會票決[23]。成都市新都區(qū)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的程序與上述程序略有不同,在資格審查之后,還有一個競選宣傳和初步考評的程序,并且正式候選人要經(jīng)過公開推薦大會的推薦和組織考察,最后結果也無須經(jīng)過縣委常委會或全委會票決,直接由全體黨員選舉產(chǎn)生①具體情況參見:《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選試行辦法》(年份不詳)。。不僅如此,成都市的基層制度改革并不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選,而是進行了一系列配套改革。這些改革可以通過這些政策文件反映出來:《加強和改進對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作指導的試行辦法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任期目標考核管理試行辦法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記罷免試行辦法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委質(zhì)詢試行辦法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨務公開試行辦法》《成都市黨員、群眾代表列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(街道黨工委)會議試行辦法》等10多個。

從這一制度改革的程序來看,公推直選很好地將全民直選或黨員直選嵌入到原有的干部任免制度中去,使得新制度在不摒棄舊制度的同時增加新的要素。歷史制度主義者將這種制度變革的方式稱為“層疊”[24]。這一制度變革方式的優(yōu)點在于:其所遭遇的阻力較小,能夠在適應既有制度系統(tǒng)的條件下改變它。如果被嵌入的制度要素能夠很好地解決原有體制存在的問題,能夠被越來越多的相關行為者所接受,那么這種被嵌入的制度會不斷成長,并最終替代原制度。當然,這種嵌套的制度由于未能擺脫原有制度的框架,因而很可能淪為一種形式。此外,該制度在競選環(huán)節(jié)一般不允許非中共黨員參加選舉,不允許候選人自行拉票拜票,也不允許候選人組織競選團隊,因此導致村民不了解候選人的情況。在投票環(huán)節(jié),很多地方未設置秘密寫票點,不當場公布投票結果,也允許代替投票等情況,因此在細節(jié)上仍然有待改進。盡管如此,從候選人的競爭程度和投票人的參與范圍這兩個衡量民主的維度來看,公推直選試驗無疑已經(jīng)取得了不少進步,是中國民主發(fā)展進程中的一大突破。

一些研究者指出,中國的地方選舉有效地緩解了國家和地方官員之間的“委托-代理”難題,因為它向上一級官員傳遞了這樣一個信號:在投票中僅獲得較低的支持率的候選人無能力勝任職位或者得不到民意的支持使其能夠更好地明確其黨員干部的忠誠度和參政能力[25]。從短期來看,威權體制下的地方選舉不僅有助于提高治理績效、增進公民福祉、提高政治信任,從而有助于維持執(zhí)政者的現(xiàn)有統(tǒng)治[26]。從長期來看,基層選舉為民眾提供了在實踐中學習民主規(guī)則的機會,并讓他們可以體會民主實踐中可能出現(xiàn)的問題,培養(yǎng)起民主意識和觀念,為中國的民主發(fā)展打下基礎。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選試驗在黨的十八大以后停止,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗的積極意義不容忽視。

3.2 溫嶺的協(xié)商民主創(chuàng)新

浙江省溫嶺市的協(xié)商民主最初源于1999年的民主懇談會。2003年,民主懇談在羊毛衫行業(yè)職工工資協(xié)商過程中發(fā)揮了重要作用。2003至2011年溫嶺羊毛衫行業(yè)每年舉行一次職工工資協(xié)商會議,并向其他行業(yè)推廣。溫嶺的民主懇談大概經(jīng)過了三個發(fā)展階段:第一階段并沒有具體的政策目標,形式也比較粗放,比如在公共場所鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾面對面的公開對話;第二階段以關系到百姓利益的“政策議題”作為對話的基礎,形式也趨于正規(guī);第三階段從“民主懇談會”向“決策聽證會”的轉(zhuǎn)型,并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用整合進來,并在形式上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會作為最終決策主體[27]。參與式預算是溫嶺市在民主懇談基礎上發(fā)展起來的一種新的協(xié)商民主形式。其程序是:(1)選擇民主懇談會的議題;(2)確定民意代表;(3)第一輪懇談(同時要求與會民意代表分兩次填寫同一內(nèi)容的調(diào)查問卷,在懇談會前后分別進行,并將第二次填寫的調(diào)查問卷作為政府修改預算的根據(jù));(4)第二輪懇談,還將懇談延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議之中②參與式預算每年做法不盡相同,但大致都可以劃分為三個階段,即會前初審、大會審議、會后監(jiān)督。會前初審包括:政府提出草案;代表履職培訓;政府細化預算;公眾初審草案。大會審議包括:開展互動對話;提出修正議案;進行議案詢問;表決通過決議。會后監(jiān)督包括:設立人大財經(jīng)小組的決議,由5～8名人大代表組成,鎮(zhèn)人大副主席兼任組長,負責對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督。。

目前,在具體的協(xié)商代表產(chǎn)生程序上,溫嶺存在兩種基本的類型:一種是澤國鎮(zhèn)采用的抽樣方法產(chǎn)生參會代表,另一種以新河鎮(zhèn)為代表的自愿參加方式產(chǎn)生代表[28]。后一種是溫嶺普遍采用的方式。澤國鎮(zhèn)的協(xié)商民主特色包括:村外聘請主持人,隨機選擇參與者,提前分發(fā)信息,基于討論和問卷調(diào)查的決策過程,從小組討論中隔離領導干部和監(jiān)控等系統(tǒng)[29]。但這種情況在溫嶺并不普遍,因為建立這些程序在當?shù)卣磥硐喈攺碗s,難以執(zhí)行。由于隨機抽樣選出來的許多村民無法勝任復雜的議題,2008年以后澤國鎮(zhèn)采用精英抽樣和普通村民抽樣相結合的方式,各選出100多名代表參與預算討論①具體做法是:從2 000名左右的鄉(xiāng)村精英(村干部、企業(yè)老板、教師、社會賢達等)中抽取100名代表,再從12萬村民中抽取100名代表,分配到每村大概1～3名,為避免村民代表在討論時無法和精英代表對等討論,兩組代表各自討論,形成意見。后來,該鎮(zhèn)對代表產(chǎn)生方式做了進一步改進,代表名額擴展到300名,其中100名分配給此前參加過討論的代表。。另外一種以新河鎮(zhèn)為代表,以社會各界人員如人大代表和村民自愿參加的方式產(chǎn)生參與討論的代表。目前,根據(jù)溫嶺市的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要每年召開4次協(xié)商會議,村委會需要每年召開2次協(xié)商會議。

需要注意的是,新河鎮(zhèn)這種代表產(chǎn)生方式是溫嶺市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他部門的普遍做法,而澤國鎮(zhèn)的抽樣選取法僅限于該地區(qū)。因此,以新河為代表的溫嶺市協(xié)商民主制度安排的結果是參加討論的基本是鄉(xiāng)村精英,其參政議政的能力較強,但缺點在于代表性差,未必能很好地代表普通民眾的意見。何包鋼對溫嶺的調(diào)查發(fā)現(xiàn),雖然審議形式符合國家的協(xié)商會議標準,但其審議程序,即代表性、平等、獨立性以及參與者的辯論能力顯然存在缺陷,最明顯不足是只有部分選出來的村代表能夠參加圓桌會議[29]。由于溫嶺對參會代表如何產(chǎn)生沒有統(tǒng)一和強制性的政策與法律規(guī)定,因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊在協(xié)商民主的制度安排和實施方面比較隨意。不管是早期的民主懇談還是后來的參與式預算,在議題選擇、議題討論和決議執(zhí)行方面均不夠規(guī)范,也不存在強制約束力。

盡管如此,不少研究對溫嶺的協(xié)商民主實踐給予的積極評價令人印象深刻[30]。但據(jù)我們的了解,以隨機抽樣產(chǎn)生協(xié)商代表的做法實際上只有溫嶺的澤國鎮(zhèn),其他地方基本是村民自愿報名參加。因此,溫嶺的協(xié)商民主實踐被質(zhì)疑被官方控制和無代表性[31]6-17,是一種政府主導下的精英協(xié)商[32]。

3.3 彭州的社會協(xié)商創(chuàng)新

彭州市位于四川成都北郊,其協(xié)商民主并不是單純的協(xié)商,而是將協(xié)商和票決很好結合在一起②彭州市基層社會協(xié)商對話制度是一種“開放式?jīng)Q策”,其程序包括決策預告,公眾參與調(diào)研論證,決策草案征求意見,人大代表、政協(xié)委員、專家和公眾代表列席會議參與決策,公開決策結果和執(zhí)行情況5個環(huán)節(jié)。。其下的通濟鎮(zhèn)、小魚洞鎮(zhèn)屬于2008年“汶川地震”受災嚴重地區(qū)。在隨后的災后重建過程中,基層政府、村委會和村民在資金分配、宅基地規(guī)劃等各種復雜問題上出現(xiàn)了較大的分歧和矛盾。面對這些問題,基層政府、自治組織和當?shù)卮迕裢ㄟ^多次協(xié)商和博弈,逐漸摸索出了一套解決問題和化解矛盾的制度規(guī)定。這些制度規(guī)定為后來彭州基層協(xié)商民主的發(fā)展提供了豐富的本土化資源。彭州市的基層社會協(xié)商對話制度,是在歷經(jīng)10年的村民議事會及其協(xié)商議事制度實踐探索的基礎上發(fā)展而來。2013年彭州市委統(tǒng)戰(zhàn)部作為主要的推動者,在原有的村民議事會之上,完善和規(guī)范了村級社會協(xié)商的程序性制度,并新設了鎮(zhèn)社會協(xié)商會及其協(xié)商議事制度與渠道,把原有的村民議事會與新建的鎮(zhèn)社會協(xié)商會相銜接,構建了縣、鎮(zhèn)、村全覆蓋的社會協(xié)商對話制度工作平臺與渠道③參見黃國華:《關于彭州市創(chuàng)新探索基層協(xié)商民主制度與渠道的調(diào)研報告》,http://www.sczx.gov.cn/system/20121030/00005131.htm;羅蘭,王俊嶺:《基層協(xié)商民主在彭州 》,載《人民日報》(海外版),2014年12月13日。。

彭州協(xié)商對話制度的特點是協(xié)商成員具有較好的代表性。如村民議事會產(chǎn)生的辦法是:以村民小組為單位,每5～15戶產(chǎn)生1名村民小組代表,組成村民小組議事會;按每個村民小組2～4人的名額,從村民小組代表中協(xié)商產(chǎn)生村民議事會成員,其中村、組干部不超過議事會成員總數(shù)的50%④參見中共彭州市委關于印發(fā)《彭州市推進社會主義協(xié)商民主建設的實施方案》的通知,2016年3月7日印發(fā)。。村民議事會定期開展協(xié)商,每月召開1次會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每半年至少舉行一次協(xié)商會議。議題產(chǎn)生的方式是:由村民聯(lián)名、議事會成員或村黨組織、村委會提出,重點將精準扶貧項目、公共基礎設施建設、居民公共服務需求、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等事關群眾切身利益的事項作為固定議題進行協(xié)商討論。議題經(jīng)審查小組梳理確定后,于會議召開前2～3天公布。村民議事會有議決職能,協(xié)商討論形成的決議應按規(guī)定執(zhí)行。在會議進行過程中,參加議事會的代表對議題進行充分討論,并對議題進行表決。如果表決獲得多數(shù)代表支持,則按照會議結果執(zhí)行。對于未按規(guī)定執(zhí)行的議題,議事會組織者(一般為村支書或村委會主任)需要在下次會議上作出說明。為了使村民充分了解議事會的規(guī)則,彭州市在所有村莊的村委會櫥窗中張貼了議事會的議事程序。對于救濟、扶貧人口的確定以及其他涉及村民切身利益的事項,議事會均將會議結果張榜公布。

與浙江溫嶺的協(xié)商民主相比,彭州的協(xié)商民主在制度設計上的特色在于:(1)參加村民議事會的村民代表相對比較固定,其所代表的村民也相對固定。這種安排有利于村民代表和其代表的村民更好地溝通。(2)議事會會議程序由彭州市委在所轄全部鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃,透明度高,制度化程度高。(3)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的社會協(xié)商會議中,明確規(guī)定了普通村民代表的比例不得低于50%,較好體現(xiàn)了協(xié)商會議的代表性。(4)彭州市的協(xié)商民主很好地體現(xiàn)了基層社會在創(chuàng)制制度規(guī)則上的創(chuàng)造性,又體現(xiàn)了地方政府在制度規(guī)則設計上的統(tǒng)籌規(guī)劃,做到了基層創(chuàng)新和“上層設計”的良好結合。

綜合考慮制度創(chuàng)新理念、設計細節(jié)、執(zhí)行情況等各方面因素,以無創(chuàng)新的基層制度(得1分)為參照,那么溫嶺的協(xié)商民主模式可得2分,新都的公推直選模式可得3分,彭州的社會協(xié)商模式可得4分,如表1所示。當然,這只是研究者運用調(diào)查、訪談、觀察等方法,基于研究者自己收集的資料和其他學者、村民、地方干部的評價等因素做出的評價,難免存在一定的主觀性。

表1 三個案例的制度特色

4 資料收集與實證分析

如果說一項制度創(chuàng)新是為了解決現(xiàn)有制度不能解決的問題,那么我們就很想知道這三個案例在多大程度上達到了創(chuàng)新發(fā)起者的預期?這三個案例又在客觀上達到了何種政治效果?特別是,如果當我們用同樣的標準去衡量三個創(chuàng)新案例的政治效應時,到底哪個會更勝一籌?為此,我們設計了一項社會調(diào)查,對成都新都區(qū)、浙江溫嶺市和成都彭州市分別進行了訪談和問卷調(diào)查。希冀通過這項調(diào)查和研究能解答這一問題。同時,為了便于比較,我們還選取了距離成都較近的南充市順慶區(qū)和緊鄰浙江溫嶺的樂清市作為對照組。由于調(diào)查問卷無法采用嚴格的概率抽樣方式,本研究中的樣本采用非概率抽樣方法獲得。具體做法是:在5個地區(qū)選取有代表性的2～3個鄉(xiāng)鎮(zhèn),在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選擇居住人口較為集中的2～3個村,然后對村中的居民展開調(diào)查。所有當時居住在村中并且愿意配合調(diào)查的村民都是問卷調(diào)查的對象,但每個家庭僅限1名成員。為保證調(diào)查問卷的真實性和可靠性,調(diào)查員由研究者從大學生中挑選,調(diào)查展開前均對其進行培訓,調(diào)查者全程陪同調(diào)查員,實時指導。表2是調(diào)查樣本的基本情況。

表2 樣本概況

4.1 基層政府的制度評價

從政治層面評價一項制度創(chuàng)新的效果是一件十分復雜的事情,但為了簡化分析,我們選取了政治信任、公共服務績效、制度公正、協(xié)商民主、對選舉權的認知和選舉行為作為評價制度創(chuàng)新的維度。前四個方面旨在考察制度創(chuàng)新的外溢效應,后兩個旨在考察制度創(chuàng)新對民主自身發(fā)展的影響。我們分別就政治信任、公共服務績效、制度公正、協(xié)商民主四個方面的子指標通過因子分析提取公因子值,因子分析的結果參見表3。在此基礎上,對五個地區(qū)在上述四個因素的平均值進行比較,均值比較的結果參見表4。

表3 制度評價四個因素的因子分析

表4 五地區(qū)四因素平均值比較

4.1.1 公共服務績效

公共服務績效是衡量一項政治或行政制度創(chuàng)新是否成功的重要指標。通過對五個地區(qū)的公共服務績效平均值比較,顯示協(xié)商對照組和選舉對照組的民眾對基層績效評價均值較低,分別為2.587和2.630,協(xié)商民主試點的溫嶺地區(qū)的均值為2.799,高于兩個對照組,選舉民主試點的新都地區(qū)為2.920,而協(xié)商民主的彭州地區(qū)對基層政府的最高,其均值為3.928,大大高于其他地區(qū)。Scheffe檢驗顯示,各組別與對照組均值差異均在95%水平統(tǒng)計上顯著。結果說明,在協(xié)商民主和選舉民主的地區(qū),民眾對基層政府服務績效的評價都有顯著的提高,而在代表性協(xié)商民主的彭州地區(qū)民眾對政府績效的評價最高。

4.1.2 制度公正

是否能夠提高民眾的制度公正感同樣是衡量政治或行政改革成功與否的重要標準。通過統(tǒng)計分析,我們可以看到五個地區(qū)的民眾在制度公正評價的平均值也存在不小的差異,協(xié)商對照組和選舉對照組的績效評價均值仍舊是最低的,分別為0.566和0.705,協(xié)商民主試點溫嶺地區(qū)的均值為0.725,稍高于選舉對照組,選舉民主試點的新都地區(qū)的均值為0.980,協(xié)商民主的彭州地區(qū)民眾的制度公正感均值最高,為1.922。統(tǒng)計檢驗顯示,只有選舉對照組和協(xié)商溫嶺兩組間的均值差異不顯著。結果說明,在實行過協(xié)商民主和選舉民主創(chuàng)新試驗的地區(qū),民眾感覺制度更為公平,特別是在有代表性協(xié)商的彭州地區(qū),民眾有更高的制度公平感。

4.1.3 基層政府信任

政治信任是衡量政府具備合法性的重要表現(xiàn),也是衡量一項制度創(chuàng)新是否成功的重要指標。不少研究均指出,中國的基層政府相對高層政府而言信任度低,并且存在多重危機。那么,基層的制度創(chuàng)新能否緩解或者增加地方政府的信任度呢?我們的統(tǒng)計分析顯示,協(xié)商對照組的民眾對基層政府信任度最低,其均值為2.547,選舉對照組的信任度為2.628,協(xié)商民主試點溫嶺和選舉民主試點的新都區(qū)的信任均值均高于對照組,分別為2.859和2.889,協(xié)商民主試點彭州市的民眾對基層政府的信任均值仍然顯示為最高,為3.93,并且Scheffe檢驗顯示,各試點組與對照組的均值差異都是顯著的。這表明代表性協(xié)商的彭州地區(qū)民眾對基層政府的信任最高,協(xié)商民主和選舉民主也提高了民眾對基層政府的信任度。

4.1.4 協(xié)商民主

在重大事項上是否與當?shù)乩习傩諈f(xié)商,是體現(xiàn)協(xié)商民主的一個重要指標。為此,本文將基層政府對民眾意見的重視程度和實際上與民眾進行協(xié)商的情況作為協(xié)商民主的測量指標。比較五個地區(qū)的平均值,顯示協(xié)商對照組和選舉對照組的均值較低,分別為2.499和2.708,協(xié)商溫嶺組和選舉試點組高于對照組,分別為2.808和2.887,協(xié)商民主彭州組均值3.966最高。Scheffe檢驗顯示,各創(chuàng)新試點組與對照組的均值差異在95%水平上都是顯著的。因此,這一結果顯示有選舉或協(xié)商試驗的地方比沒有的地方在協(xié)商民主方面表現(xiàn)更好,特別是具有更好代表性協(xié)商的彭州地區(qū)。

不過值得一提的是,被認為是協(xié)商民主典范的溫嶺市,民眾對協(xié)商途徑的感知度卻是最低的。表5是對其中一個問題的描述:“在關系到老百姓的生產(chǎn)生活的重大事情,如征地、調(diào)整土地,你們當?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府有沒有和村民商量?”在回答“不了解”或“不想說”的選項中,比例最高的是協(xié)商溫嶺組,有接近20%的民眾回答不了解,與協(xié)商對照組比例不相上下。這與我們對當?shù)卮迕竦恼{(diào)研中得到的印象是符合的,即溫嶺的協(xié)商是一種精英協(xié)商,它并未很好解決代表性的問題,因此普通民眾對其了解也就更少。

表5 協(xié)商民主

4.2 村民的選舉態(tài)度和行為

在這一節(jié)我們將分析民眾對選舉的態(tài)度和行為的差異,特別是各地區(qū)民主實踐是否影響了他們對選舉的態(tài)度和行為。我們選擇了兩組指標測量村民對選舉的態(tài)度:選舉權的重要性和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式。其次,我們用村民是否參與村委會主任選舉來測量選舉行為。

圖1 選舉權的重要性

4.2.1 選舉權重要性的意識

對選舉權重要性的看法是民眾民主價值觀的重要指標,問卷詢問了村民對選舉權的看法,其中的問題是:“您覺得選舉權(如投票選舉村委會主任或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權利)對您來說是否重要?”各地區(qū)村民對選舉權重要性的均值如圖1所示。選舉權的賦值為1～4,而結果顯示均值最低的協(xié)商對照組也有2.825,說明各地的村民都認為選舉權是重要的。選舉民主新都地區(qū)均值也較高,協(xié)商民主彭州地區(qū)的均值最高,但協(xié)商民主的溫嶺地區(qū)則比較低,僅高于協(xié)商對照組,高于選舉對照組。這表明選舉的實踐提高了民眾對選舉重要性的看法,有代表性的協(xié)商也有同樣的效果,而沒有代表性的協(xié)商則沒有提高選舉權重要的意識。

4.2.2 選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式

人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生方式的看法是衡量公推直選或協(xié)商民主制度創(chuàng)新在民眾民主價值觀方面是否產(chǎn)生影響的一個重要指標。為此,我們設計了一個問題,詢問被訪者是否贊同直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這樣的試驗在本地實行。從調(diào)查結果來看,彭州市和新都區(qū)在贊同“直選并且現(xiàn)在就可以實行”的選項上比例均比較高,達到51.8%和46.4%,而作為協(xié)商民主試點的溫嶺和選舉對照組、協(xié)商對照組在這一選項的比例分別為36.5%、38.6%和33.5%。選舉民主試點新都區(qū)和對照組的差異較為明顯,而協(xié)商民主試點的溫嶺和其對照組的差異不大。這一結果表明,在實行過選舉民主試驗的地方,村民更傾向于認為可以實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。同時,這一結果也表明在存在直選試驗基礎的彭州,結合了票決與協(xié)商的協(xié)商民主試驗并沒有降低人們對直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的期待。與之相對照的是,協(xié)商民主試點溫嶺和其對照組樂清市在這一問題上的差異不大,這也表明溫嶺式的協(xié)商既沒有激發(fā)人們對直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的愿望,也沒有降低人們對直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的訴求。

表6 選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式

圖2 參與村委會主任選舉投票的比例

4.2.3 投票行為

不同地區(qū)的村民實際參與選舉投票的行為有何差異,在問卷中詢問的問題是:“您參加最近三年村委會主任(就是村長)投票了嗎?”各地村民參與村委會主任選舉的比例參見圖2。協(xié)商民主彭州地區(qū)參與選舉村委會主任的比例最高,高達90.9%的受訪者參與了選舉。其次,選舉民主新都組有63.3%的受訪者參與了村委會主任選舉。協(xié)商對照組有62.5%的受訪者參與,協(xié)商溫嶺組比協(xié)商對照組低,有60.1%的受訪者參與,選舉對照組受訪者參與村委會主任選舉的比例最低為53.5%,只有約一半的比例參加。結果顯示,溫嶺的協(xié)商民主并沒有促進民眾參與選舉行為,實行過直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的新都地區(qū)民眾的投票行為比較高,而作為代表性協(xié)商的彭州地區(qū)民眾參與村委會主任選舉的行為則大幅提高。

4.3 多元回歸模型

為了能夠觀察在控制了年齡、性別等人口學變量之后作為宏觀層次的變量——制度創(chuàng)新是否對制度績效和政府信任等產(chǎn)生影響,我們建立了對基層政府制度評價的兩組多元回歸模型,因變量分別為基層政府政治信任和服務績效,即上文因子分析的結果。自變量分三組,一組是個體控制變量,包括:黨員身份、收入的自然對數(shù)、教育程度、年齡和性別。黨員為虛擬變量,1:黨員身份,0:無黨員身份。收入:家庭全年毛收入取自然對數(shù)。教育程度為次序變量,1:沒上過小學;2:小學;3:初中;4:高中;5:專科及類似學歷;6:本科;7:碩士及以上。年齡為連續(xù)變量。性別為虛擬變量,1:男性;0:女性。第二組變量包括個體對基層政府的制度評價,即上文中“服務績效”“制度公正”和“協(xié)商民主”三個因子分析的結果。第三組變量以宏觀的制度設計作為變量納入回歸模型進行分析。按照之前的評價標準,我們對每個地區(qū)的個體樣本進行賦值,無創(chuàng)新地區(qū)賦值為“1”,溫嶺為“2”,新都為“3”,彭州為“4”。

各自變量和控制變量如圖3所示,圖中各點表示自變量對因變量的影響程度,各點兩側的細線表示該自變量的標準誤差。如果標準誤差線未跨越“0”度線,則意味著該變量對因變量的影響在0.05的統(tǒng)計顯著性水平上存在統(tǒng)計上的顯著影響。自變量的點距離“0”度線越遠意味著該自變量對因變量的影響越大。

圖3 基層政府信任與制度服務績效評價

4.3.1 基層政府制度評價

政治信任模型(圖3中的A)分析結果顯示,民眾對地方政府的服務績效評價、制度公正和協(xié)商民主的評價對地方政府信任具有統(tǒng)計上的顯著影響。他們對本地政府的績效評價對政治信任的影響較大(即標準化回歸系數(shù)較大)。在服務績效評價模型中(圖3中的B),村民對地方政府制度公正和協(xié)商民主的評價與他們對本地政府的服務績效評價呈現(xiàn)統(tǒng)計上顯著的正相關關系,且兩個變量對因變量的影響程度較大(即標準化回歸系數(shù)較大)。制度設計變量的分析結果顯示,制度設計完善程度對該地區(qū)民眾的政治信任和服務績效評價存在統(tǒng)計上的顯著影響。制度設計更完善的地區(qū),更有助于提高民眾對地方政府的信任度,有助于提高地方政府的服務績效。

4.3.2 選舉態(tài)度及行為

為了分析制度創(chuàng)新試驗對村民選舉態(tài)度和行為的影響,我們進行兩次回歸分析。因變量分別是:“選舉權的重要性”和“選舉行為”?！斑x舉權的重要性”的定義,1:完全不重要;2:有沒有投票權無所謂;3:比較重要;4:很重要。“選舉行為”是虛擬變量,定義是受訪者是否參與了村委會主任或人大代表的選舉。選舉權的重要性變量是次序變量,因此使用了多元線性回歸模型,選舉行為是二分變量,使用了Logit模型。兩組回歸模型均以圖示方法展示在同一圖中(圖4),其中選舉權模型報告的結果是標準化系數(shù)。

圖4 選舉權認知及投票行為回歸分析

對選舉權認知模型的分析結果顯示,民眾對制度公正性的感知與對選舉權重要性的感知之間是統(tǒng)計上的顯著正相關,這意味著民眾認為制度越公正,就越重視選舉權。可見,制度公正性在人們對選舉權重要性的認知上扮演著關鍵的作用。分析結果也顯示,基層政府在協(xié)商民主方面的表現(xiàn)也會影響人們對選舉權的認知,也就是說協(xié)商民主的實施有助于促進人們對選舉權重要性的認知。分析結果也顯示,制度設計越完善的地區(qū),更有助于提高民眾對自身民主權利和投票權的認知。

對選舉權重要性的認知并不必然體現(xiàn)為實際的投票行為,因此我們對民眾的投票行為做了進一步分析。選舉行為模型結果顯示,制度公正和協(xié)商民主兩個變量有助于民眾更多地參加村委會主任選舉或人大代表的選舉,也即民眾覺得制度越公正、基層政府的協(xié)商民主程度越高,他們就越可能參與村委會主任或人大代表的選舉。分析結果也表明,制度設計越完善的地方,民眾參加投票的比例越高。

總體來看,基層政府的制度公正、協(xié)商民主和制度設計的細節(jié)是否完善是影響民眾的政治信任、地方政府服務績效、民眾民主意識和參與選舉的重要影響因素。特別是作為協(xié)商民主典范的彭州市在整體上優(yōu)于其他地方,而公推直選的典范新都優(yōu)于協(xié)商民主模范代表溫嶺,溫嶺則優(yōu)于無明顯創(chuàng)新的其他地方。

5 結論

中共中央發(fā)布的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》規(guī)定了今后一段時間中國民主建設的基本方向,但是這一綱領性文件的發(fā)布僅僅是中國特色社會主義制度發(fā)展的“頂層設計”。這一“頂層設計”所搭起的框架在地方各層次還需要諸多細節(jié)的補充和完善。當然,基本框架下的制度構建不能離開中國各地方的具體情況。從新都、溫嶺和彭州的制度創(chuàng)新發(fā)展中可以看到,三種制度創(chuàng)新均在中央層級“頂層設計”的相關政策或文件之前就已出現(xiàn)。這些創(chuàng)新帶有較強的“地方性”特點。三種創(chuàng)新均不同程度地緩解了當?shù)卮嬖诘默F(xiàn)實問題?？梢哉f,這些制度創(chuàng)新的出現(xiàn)存在很大的偶然性,制度的初創(chuàng)者或許并沒有預想到制度能夠發(fā)展到今天。然而,這并不意味著“頂層設計”或者“上層設計”并不重要。2013年,彭州市委在原有的村民議事會基礎上對這一協(xié)商制度進行了規(guī)范化設計,克服了最初基層組織在制度設計中存在的一些問題,完善了諸多細節(jié),這為后期該制度的良好運行打下了基礎。相比較而言,三個制度創(chuàng)新試點中彭州在制度設計方面做得最好。

從評估結果來看,比起沒有制度創(chuàng)新的地區(qū),三種制度創(chuàng)新均提高了民眾對當?shù)鼗鶎诱男湃巍⒎湛冃?、制度公正和協(xié)商民主的水平。我們有理由認為,從政治層面來看,這三種制度創(chuàng)新均具有積極效果。但是比較三種類型的創(chuàng)新,其效果又有差別。作為選舉民主試點的新都區(qū)在提升基層政府信任度、服務績效、選舉權認知等方面均有顯著的正面影響,但是彭州在這些方面的表現(xiàn)更勝一籌。作為協(xié)商民主典范的溫嶺,盡管在這些方面略遜一籌,但是相對于那些沒有任何顯著制度改革的地方,其政治上的積極效果仍然存在。如何解釋這種結果?從制度視角來看,我們認為有兩個原因至關重要:一是制度設計的方向或者基本價值原則,二是制度設計的細節(jié)。

從制度創(chuàng)新的價值來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選,著眼于通過改變權力來源來改變權力的負責對象,從而激勵基層黨政領導改變以往對上不對下的工作思維。同時,公推直選通過賦權于普通民眾或普通黨員,使其能夠感受到政府是人民自己的政府,從而增加對政府的支持和認同。而協(xié)商民主則著眼于政策決策過程中的共識達成,允許民眾在決策中表達自己的聲音,從而實現(xiàn)對政策的影響。通過參與決策,也可以增加民眾對政府的支持與認同。兩種方向上的制度改革試驗對于當下中國地方治理普遍面臨的“制度赤字”而言都是十分必要的,兩種制度改革彼此不存在沖突。

從制度設計的細節(jié)來看,溫嶺和彭州的協(xié)商民主在治理效果上之所以有明顯差別,其制度上的原因在于制度設計中的細節(jié)而非基本理念的差異。這些關鍵性細節(jié)體現(xiàn)在四個方面:第一,彭州市在協(xié)商之后協(xié)商者需要投票表決,并將會議結果張榜公布,而溫嶺則對此沒有強制性規(guī)定;第二,定期舉行會議,有助于協(xié)商制度化;第三,協(xié)商成員構成上具備的代表性克服了協(xié)商參與成員選擇的隨意性、精英主義傾向和政府干預的缺陷;第四,相比協(xié)商投票方式中每次隨機選擇代表的做法,固定村民代表的方法簡單易行,可以節(jié)約大量的人力和財力,因此在實踐中更容易執(zhí)行。新都區(qū)的黨委書記直選,在制度設計上也并不僅僅是只有選舉,而是在基層鄉(xiāng)、村組織制度中加入了很多協(xié)商和監(jiān)督的要素,從而擺脫了因民主選舉與民主決策和民主監(jiān)督之間的割裂而導致的制度碎片化局面,這些制度的細節(jié)使制度機器連為一體,運轉(zhuǎn)良好。在制度具備了基本框架的條件下,制度運行的效果往往取決于制度的細節(jié)。因此,制度設計中的細節(jié)并非可有可無,而是關乎制度能否達到效果的重要環(huán)節(jié)。換句話說,如果一項“頂層設計”不能在關鍵細節(jié)上設定規(guī)則,那么這種頂層設計很有可能在實踐中失效。“頂層設計”出來的制度最終淪為擺設,發(fā)揮不了實際的效果。

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力,很大程度上取決于其制度創(chuàng)新能力或者面對新環(huán)境、新問題的調(diào)整和適應能力。能否創(chuàng)設出提升合法性的制度,將關系到黨能否實現(xiàn)長久有效的治理。對一項制度改革的科學客觀評估應該是判斷該項制度是否存廢的重要依據(jù)。盡管本文在調(diào)查樣本抽樣等方面仍存在較大的改進余地,但作為國內(nèi)外首次對三種基層制度創(chuàng)新的比較研究,我們相信本研究將為“管理精細化”理念提供事實和理論依據(jù),并推動政府在政策或制度設計和執(zhí)行方面走向精細化,也有助于國內(nèi)學界在制度創(chuàng)新評估方面走向科學化。

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