桑百川+張彩云

中國需要兩條腿走路：既要提升加工型外資吸引力，又要釋放經(jīng)濟結構升級、消費市場擴大的市場機會，吸引內需型外商投資

改革開放以來，加工型外資和內需型外資構成中國吸收外資的兩個主要組成部分，不同時期各有側重。然而，近年來，由于要素成本上升、優(yōu)惠政策變動以及思想認識上的原因，大量加工型外資撤離，加劇了實體經(jīng)濟困境。應重新認識加工型外資在中國經(jīng)濟中的重要地位，堅持加工型和內需型外資兩手抓、兩手都要硬，構建“加工型+內需型”雙輪驅動的外資格局。

中國利用外資格局變遷

中國吸引外商直接投資（FDI）傳統(tǒng)優(yōu)勢已經(jīng)變遷。經(jīng)濟增速放緩替代了高速增長，高企的要素成本替代了廉價生產(chǎn)要素，選擇性引資取代“超國民待遇”，產(chǎn)業(yè)結構升級替代了工業(yè)化加速擴張，逆全球化暗流涌動替代了經(jīng)濟全球化加速發(fā)展。在此背景下，中國傳統(tǒng)加工型外資企業(yè)經(jīng)營困難、利潤微薄，遂逐步撤離或將產(chǎn)業(yè)轉移至海外。同時，越來越多的外資瞄準中國市場，逐步將高附加值、高技術含量的產(chǎn)品技術與生產(chǎn)基地轉移到中國，直接服務于龐大的中國市場，使得在華外資向內需型傾斜。中國利用外資格局總體呈現(xiàn)出一些新特點：投資結構由制造業(yè)向服務業(yè)轉變，投資區(qū)域由東部沿海向內銷比例高的中部地區(qū)和西南地區(qū)轉變，產(chǎn)業(yè)分布由纖維紡織、服裝玩具加工等傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向食品、化學、醫(yī)療、運輸機械等內需型產(chǎn)業(yè)轉變，國內市場開拓型外資企業(yè)績效好于出口導向型企業(yè)績效等。

中國“世界工廠”吸引力大幅降低。近年來，中國制造業(yè)利用外資呈現(xiàn)總體下降、增速放緩甚至負增長、占比持續(xù)下降的趨勢。加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后的15年間，制造業(yè)外商投資所占比重由60%以上下降到30%以下，驟降30多個百分點。2017年1-11月，制造業(yè)實際利用外資2077.6億元，占全國外資總量比重僅為25.9%。根據(jù)美歐日商會的調查數(shù)據(jù)，2012年，來中國投資的80%的日本企業(yè)、80%的美國企業(yè)和86%的歐洲企業(yè)表示有意擴大在中國的運營規(guī)模，而3年后其比例分別下降為60%、60%和47%。其中，25%的受訪美國企業(yè)已經(jīng)或準備將產(chǎn)能移出中國，其中一半表示將遷移到“亞洲發(fā)展中國家”，40%表示移往美國、加拿大或墨西哥；受訪的歐洲企業(yè)中，11%的企業(yè)計劃將投資轉移至其他市場，41%的企業(yè)計劃削減在華項目成本。短短幾年，美國回流企業(yè)達到300多家，德國的倍適登、蒂森克虜伯等公司也陸續(xù)回流本土，日本的西鐵城、松下、夏普等企業(yè)紛紛計劃將制造基地回遷。優(yōu)衣庫、耐克、富士康、船井電機、三星等世界知名企業(yè)則紛紛在東南亞和印度開設新廠。從撤離或轉移的企業(yè)行業(yè)特征來看，以制造業(yè)為主，涵蓋了汽車工業(yè)、重工業(yè)、高科技企業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)等制造業(yè)的多個行業(yè)。

內需型外資成為中國利用外資的“壓艙石”。在中國吸收FDI傳統(tǒng)優(yōu)勢弱化的同時，潛在的引資新優(yōu)勢正在積聚，新的引資競爭優(yōu)勢正在形成：新一輪改革開放的制度紅利釋放、龐大的消費市場不斷升級擴張、產(chǎn)業(yè)配套能力明顯增強、基礎設施趨于完善、勞動力資源優(yōu)勢正在轉化為人力資源優(yōu)勢、經(jīng)濟結構轉型升級伴生新的投資機遇。從跨國公司全球生產(chǎn)布局來看，中國龐大的國內消費市場將成為跨國公司的重要目標市場。外商投資于服務業(yè)的比重從2009年的40.57%逐年攀升至2017年1-11月的72.5%。高技術產(chǎn)業(yè)也逐漸成為外資的關注點，2017年1-11月高技術制造業(yè)同比增長9.9%，高技術服務業(yè)同比增長100.9%。2016年，新增在華投資中80%的韓國企業(yè)和60%的日本企業(yè)都直接針對中國市場；三分之一的美國企業(yè)有超過半數(shù)的在華收入來自本地設計、開發(fā)或定制的產(chǎn)品和服務，計劃擴大在華投資的美國企業(yè)中36%針對中國市場；71%的歐盟在華企業(yè)表示繼續(xù)留在中國的目的是“在華為華”，三分之二的歐盟企業(yè)表示，“中產(chǎn)階層規(guī)模擴大并且收入水平提高”是最大機會。調研顯示，韓國新增在華企業(yè)主要集中于食品、醫(yī)療、教育、美容、金融等行業(yè)，在華新增日資企業(yè)聚焦食品、化學、醫(yī)藥和運輸機械設備等內銷型產(chǎn)業(yè)，馬來西亞企業(yè)在華投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為酒店、金融、保險、清真食品行業(yè)等。總體上，“國內消費增長”成為企業(yè)制定戰(zhàn)略的關鍵因素。

加工型外資對于中國經(jīng)濟仍有重要意義

加工型外資作為中國加工型產(chǎn)業(yè)的推動力，不僅過去為中國帶來了經(jīng)濟從弱到強、技術從無到有、國際競爭力從小到大的積極效應，更能夠為中國當前和未來穩(wěn)增長、調結構提供戰(zhàn)略支點。與此同時，由于擁有龐大的人口規(guī)模、高效的加工制造體系，以及由于中國工業(yè)化進程遠未結束，就業(yè)壓力始終存在，在未來較長時期，加工制造在中國的存續(xù)和拓展既有必然性也有必要性，加工型產(chǎn)業(yè)仍存在巨大的發(fā)展空間。

其一，中國的資源稟賦決定了加工型制造業(yè)在相當長時期內將保持比較優(yōu)勢。勞動力成本并非是制造業(yè)企業(yè)的唯一考慮因素，與一般的發(fā)展中國家相比，中國仍然在人力資源、基礎設施、零部件配套、物流商業(yè)環(huán)境等方面保持綜合競爭優(yōu)勢，為中國發(fā)展加工型制造業(yè)、吸引加工型外資創(chuàng)造了優(yōu)越的基礎條件。

其二，許多地區(qū)仍然具有發(fā)展加工型制造業(yè)的條件。中國作為發(fā)展中大國，存在著雙重二元經(jīng)濟結構，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門并存，發(fā)達地區(qū)與中西部和沿邊落后地區(qū)并存，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重任務遠未完成。當沿海發(fā)達地區(qū)和中心城市要素成本優(yōu)勢明顯弱化的同時，中西部和沿邊地區(qū)要素成本雖然也已明顯上漲，但與周邊國家和地區(qū)相比，綜合成本仍具有競爭力，其擁有發(fā)展加工型制造業(yè)的強烈愿望和條件。隨著“一帶一路”建設的推進，沿線國家高鐵網(wǎng)絡形成，內陸地區(qū)發(fā)展加工貿(mào)易的條件也將逐漸改善。

其三，加工型制造業(yè)是創(chuàng)造就業(yè)的基本保障，對于像中國這樣的人口大國不可或缺。加工型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長、人力資本要求低、吸納勞動力多，有利于解決中低層就業(yè)問題，尤其是解決大量農(nóng)村勞動力的就業(yè)問題，正好可以與高技術、高附加值產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

其四，加工型制造業(yè)是中國產(chǎn)業(yè)結構的重要組成部分，對防止產(chǎn)業(yè)空心化，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展意義重大。當前，中國經(jīng)濟虛擬化程度加深，總體呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重心向服務業(yè)轉移、傳統(tǒng)制造業(yè)向海外轉移、高技術產(chǎn)業(yè)培育尚不完善的特征，產(chǎn)業(yè)空心化趨勢日益顯現(xiàn)。因此，在沒有足夠強大的核心科技作支撐、足夠充實的高端人才作儲備、同步的產(chǎn)業(yè)結構作基礎的條件下，應放緩產(chǎn)業(yè)外移的腳步，尤其是減少政策引導下的產(chǎn)業(yè)外移。

總體來看，“世界制造基地”是中國參與國際分工、推進工業(yè)化進程的有效途徑，也是中國建立國際競爭力的基礎。未來，發(fā)展的關鍵并不在于要不要加工型制造業(yè)，而在于該如何保持國際競爭力。

重塑“加工型+內需型”雙驅動外資格局的對策

中國需要兩條腿走路：既要提升加工型外資吸引力，又要釋放經(jīng)濟結構升級、消費市場擴大的市場機會，吸引內需型外商投資。

1.推動加工型外資提高國際競爭力。其一，塑造重視加工型外資的社會輿論氛圍。有必要加大吸收加工型外資的宣傳力度，充分認識到加工外資在吸收就業(yè)、擴大出口、推動工業(yè)化進程、鞏固中國世界制造中心地位等方面的作用，引導輿論，扭轉輕視加工型外資的觀念。

其二，采取實質性減稅措施。雖然政府先后出臺減稅政策，但企業(yè)仍然感到稅負較重。在美國強減稅背景下，中國有必要出臺更大幅度的減稅措施，以保證中國招商引資的國際競爭力。

其三，減輕社保負擔，降低企業(yè)勞動力成本。中國企業(yè)承擔的社保占工資總額比重早已超過40%，在全球125個國家和地區(qū)中僅11個超40%。加工型企業(yè)勞動力主要來源于村鎮(zhèn)，人員流動性強，工作連續(xù)性差，社保中斷或社保繳費達不到提取年限的問題十分普遍，錢交了，當期收入少了，最終仍沒有享受到政策紅利。盡管2015年中央經(jīng)濟會議提出要降低社會保險費，研究精簡歸并“五險一金”，人力資源和社會保障部2016年也發(fā)布了《關于階段性降低社會保險費率的通知》等一系列政策及措施，但社保制度模式固化、費率降幅小、基層落實難仍是破解社保難題的障礙。調研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)為創(chuàng)建全國文明城市，甚至逆勢提高社保費率，當?shù)仄髽I(yè)叫苦不堪，更不敢為員工漲工資。因此，國家有必要精簡歸并社會保險，進一步降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比率，加大國家財政對于社保的補貼力度，加強對商業(yè)養(yǎng)老和醫(yī)療保險的政策支持和宣傳力度，從根本上減輕個人和企業(yè)的社保負擔，降低企業(yè)成本，激發(fā)企業(yè)活力。

其四，改革出口退稅制度。出口退稅本是符合國際規(guī)則的制度，體現(xiàn)了增值稅中性原則、間接稅屬地原則和WTO規(guī)則，也是國際上應用較為廣泛以提高一國外貿(mào)競爭力的稅收措施，中國需進一步弱化行政層面對出口退稅的主導，放寬退稅對象范圍，簡化退稅率檔次，統(tǒng)一征收率與退稅率。

其五，最大程度地減少行政審批成本。要提高行政審批效率，集中審批權利，精簡審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時間，降低行政收費。強化市場在資源配置中的決定性作用，加強質量、環(huán)保等方面的法律約束，讓企業(yè)按照市場原則決定投資生產(chǎn)，消除行政手段控制加工型外資企業(yè)投資和發(fā)展命運的現(xiàn)象。

2.抓住內需型外資新契機，推動消費升級和產(chǎn)業(yè)升級。其一，進一步放開市場準入限制?，F(xiàn)行負面清單在金融、保險、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、培訓等服務領域還存在較多限制，部分投資者認為，負面清單還不夠解渴。因此，中國應從頂層設計開始，制定主動開放時間表和路線圖，在內外開放上推出更大舉措。

其二，降低進口產(chǎn)品綜合稅費，推動中國消費升級。中國現(xiàn)行稅收制度下，進口設備、進口日用品以及高檔消費品等進口產(chǎn)品不僅要征收高額的關稅，還需要繳納多個稅種。以化妝品為例，需要征收30%的消費稅、10%的關稅和17%的增值稅，即使實行降低關稅政策，綜合稅費仍然高昂，國內銷售價格與國外售價差距依舊很大。因此，需要在降低進口關稅的同時，打造與國際接軌的稅制結構，以此擴大內需市場，滿足國內消費升級需求。

其三，以市場開放倒逼、引導國內產(chǎn)業(yè)升級。從制造業(yè)開放的經(jīng)驗來看，利用外資，通過技術溢出效應、市場競爭效應，可推動國內產(chǎn)業(yè)升級。這一經(jīng)驗可以復制到新的產(chǎn)業(yè)開放領域，應鼓勵推動相關產(chǎn)業(yè)國內企業(yè)學習、吸收、創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)價值鏈升級。

3.把優(yōu)化營商環(huán)境置于利用外資政策的優(yōu)先地位。一些外資企業(yè)認為，中國存在法律缺乏透明度，競爭缺乏公平性，政策變化快、落實難等問題。為了更好地吸引外商投資，要進一步改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境。

其一，重新審查和設計中國的外資管理制度。目前，中國外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，統(tǒng)籌協(xié)調不夠，容易引發(fā)部門間政策的差異或矛盾，使需要決策的事務進展緩慢，影響投資環(huán)境。未來有必要整合現(xiàn)有外商投資準入審批、監(jiān)管的職能，做到一個窗口對外。

其二，完善外商投資法律體系。系統(tǒng)收集和梳理與外資相關的法律法規(guī)，通過人大立法修訂和統(tǒng)一制定新的外資基礎型法律。凡是同國家對外開放大方向和大原則不符的法律法規(guī)或條款，要先期廢止或修訂。外資企業(yè)準入后按照公司法依法經(jīng)營，要在法律上平等對待。

其三，營造各市場主體公平競爭的環(huán)境。吸引外資、留住外資并不是說還要給外商企業(yè)超國民待遇，而是要做到公平對待，包括營造公平的法治環(huán)境、創(chuàng)建公平的政策環(huán)境、提供公平的競爭機會、構建規(guī)范的市場監(jiān)管體系等。與此同時，中國要完善知識產(chǎn)權保護相關法律法規(guī)，提高知識產(chǎn)權審查質量和審查效率，加快新興領域和業(yè)態(tài)的知識產(chǎn)權保護制度建設，加大對違法侵犯知識產(chǎn)權行為的懲治力度。

（作者單位為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟研究院）