摘 要 基于國有資產(chǎn)保護的重要性與獨特性，在現(xiàn)實國情和法律實踐的考量下，為有效防止國有資產(chǎn)的流失，當下國有資產(chǎn)流失公益訴訟除人民檢察院具有原告主體資格外，還應(yīng)將作為公民的納稅人確立為原告主體。

關(guān)鍵詞 國有資產(chǎn) 流失 公益訴訟 納稅人

基金項目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“國有資產(chǎn)公益訴訟的法律構(gòu)造研究”（CX2017B746）的成果；吉首大學(xué)校級科研項目“我國國有資產(chǎn)公益訴訟的法律構(gòu)造研究”（17SKY08）的成果。

作者簡介：王珉，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2016級法學(xué)理論碩士研究生。

中圖分類號：D922.22 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.266

一、國有資產(chǎn)界定及流失現(xiàn)狀

國有資產(chǎn)是指國家所有的資產(chǎn)，是屬于全民所有的資產(chǎn)，它包含國家依法取得與認定屬于國家的資產(chǎn)；或者國家以各種形式對企業(yè)的投資和收益，以及國家向國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等撥款形成的資產(chǎn) 。

國有資產(chǎn)流失是指國有資產(chǎn)的投資者、占用者、管理者故意或者過失違反法律、法規(guī)及國家有關(guān)國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營的有關(guān)規(guī)定，通過各種手段將國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生出來的國有收益轉(zhuǎn)化成非國有產(chǎn)權(quán)、非國有資產(chǎn)權(quán)益和非國有收益，或者以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式形成的流失 。

近年來我國國有資產(chǎn)正在以不同的形式流失。

1.違規(guī)套取資金方面。司法部和國土資源部環(huán)境監(jiān)測院、核與輻射安全中心等單位重復(fù)申報項目取得財政資金6694.59萬元 。

2.資產(chǎn)管理方面。知識產(chǎn)權(quán)局和中國測繪科學(xué)研究院等單位違規(guī)出租出借辦公用房或設(shè)備等，取得收入8.86億元。

3.資金管理方面。國家信息中心等部門和國資委機械機關(guān)服務(wù)中心等單位使用虛假發(fā)票套取或賬外存放9386.26萬元 。

這些流失形式都是國有資產(chǎn)流失的普遍形式，而為解決國有資產(chǎn)流失問題，國有資產(chǎn)流失公益訴訟亦因此而產(chǎn)生。

國有資產(chǎn)流失公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對在國有資產(chǎn)監(jiān)管中違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動 。立法層面上，《民事訴訟法》第55條第2款 以及《行政訴訟法》第25條第4款 明文規(guī)定，人民檢察院有權(quán)就國有資產(chǎn)、資源保護受到不法侵害而提起訴訟。司法實踐中，也僅有人民檢察院作為原告提起國有資產(chǎn)流失公益訴訟。在國有資產(chǎn)流失公益訴訟尚未確定之前，國內(nèi)各地機關(guān)在相關(guān)方面作了許多嘗試，早在2006年至2007年兩年內(nèi)雞西市雞冠區(qū)檢察院共支持訴訟國有資產(chǎn)流失公益案件13起，幫助國家避免損失1000余萬元 。2016年6月，酒泉市肅州區(qū)人民檢察院針對肅州區(qū)財政局不履行法定職責，依法向玉門市人民法院提起國有資產(chǎn)方面的行政公益訴訟 。

但國有資產(chǎn)流失公益訴訟作為剛建立的制度，各方面都比較薄弱，原告資格的建構(gòu)問題突出。就目前而言，人民檢察院這一單一原告主體能否有效防止國有資產(chǎn)流失，值得商榷。其具體問題主要體現(xiàn)在：人民法院一方面以“原告資格”參與訴訟，另一方面又以法律監(jiān)督者的身份自居，干涉法院審判，人為的增加了法檢兩院的矛盾，判決生效后，不以當事人的身份申請再審，而直接提起抗訴，這樣影響判決的權(quán)威性；人民檢察院提起訴訟的程序限制過于模糊，無法定義“在其他法律規(guī)定的組織不提前訴訟的情況下”的含義，在實際操作中，可能會存在人民檢察院濫訴的情況。

這些都是人民檢察院提起國有資產(chǎn)流失公益訴訟的潛在問題，為解決這些問題，筆者認為除了在法律規(guī)定上更加細化外，還因增設(shè)原告主體以補充人民檢察院這一單一原告主體的不足。即除人民檢察院具有原告主體資格外，還應(yīng)將作為公民的納稅人確立為原告主體。

二、納稅人可以作為國有資產(chǎn)流失公益訴訟的原告主體

本文提出納稅人可以提起國有資產(chǎn)流失公益訴訟，但這里所探討的納稅人僅是作為公民的納稅人，而不包括其他自然人和企業(yè)組織 。具體分析來看，納稅人的地位與權(quán)利在立法層面上處于較尷尬的地位，即在憲法上并未明文規(guī)定納稅人的權(quán)利。但作為公民的納稅人，就其本質(zhì)就是公民，訴訟權(quán)利得以在憲法上成立。

（一）納稅人作為國有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的法理基礎(chǔ)

國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)人是公民，國家公共財產(chǎn)遭受不法侵害使得公民的所有權(quán)不能得到有效保障，依據(jù)民法的侵權(quán)保護原理，公民可以提起訴訟要求侵害者承擔責任。而且公共資金的違法支出主要是由于行政機關(guān)自身的原因，作為公民的納稅人提起訴訟正是基于用私權(quán)利去制衡公權(quán)力，若其私權(quán)保護得不到救濟，那么納稅人保護公益的熱情將受到很大的打擊，不利于法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

作為納稅人，稅收價格說認為，稅收是納稅人讓渡部分財產(chǎn)權(quán)用于兌換國家的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。基于這種情況，納稅人在承擔納稅義務(wù)的同時享有對應(yīng)的權(quán)利。換句話說，納稅人與國家在公法上是一種債務(wù)人和債權(quán)人的關(guān)系，雙方互相享有權(quán)利，同樣互相承擔義務(wù) 。若國家拒絕提供公共服務(wù)或者作出增加其稅賦的行為時，基于這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，納稅人提起訴訟是維護其權(quán)利的有效途徑。

稅收增加說認為，國家機關(guān)不法支出公共資金的行為，會導(dǎo)致課稅增加，侵害納稅人的利益，納稅人提起訴訟是維護其權(quán)利的有效手段。

股東代表訴訟說認為，納稅人可以擬制為國有資產(chǎn)的股東，當國有資產(chǎn)遭受不法侵害時，納稅人可以類比股東為維護國有資產(chǎn)的權(quán)益而提起訴訟 。

（二）納稅人作為國有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的可行性

作為公民的納稅人結(jié)合了公民與納稅人的特點，優(yōu)勢相較于公民與納稅人等其他主體更為明顯。所有人與監(jiān)督者的雙重身份疊加，為維護自身利益而提起訴訟更具有可行性。

本文提出的作為公民的納稅人具有雙重身份：一是公民，二是納稅人。關(guān)于這兩種主體提起公益訴訟在外國許多國家早已實施，并愈發(fā)成熟。早在古羅馬法中，已出現(xiàn)為維護公共利益的罰金型訴訟，規(guī)定羅馬市民可以就侵害公共利益的行為提起訴訟。如英國1826年第一起納稅人提起訴訟勝訴后，法院便普遍接受納稅人訴訟，之后發(fā)展為檢察長訴訟，認為檢察長能夠作為公益代表向法院提起訴訟，當然也有公民提起公益訴訟的例外情況。英國污染控制法有明文規(guī)定，對于污染公害行為，任何人有權(quán)提起訴訟。美國的納稅人訴訟制度指納稅人（納稅人本人或者居住在同一課稅區(qū)域的集團代表者）可以直接向法院提起訴訟，而且在美國大部分州都承認以州屬縣、市、鎮(zhèn)以及其他地方公共團體為對象的納稅人訴訟，甚至有34個州明確承認以州為對象的納稅人訴訟 。國外就公民或是納稅人具有提起公益訴訟原告資格都作出了明確的規(guī)定，并且不斷完善。通過借鑒外國合理的立法經(jīng)驗，從而構(gòu)建出符合我國本土的國有資產(chǎn)流失公益訴訟原告制度。

僅由國家機關(guān)提起國有資產(chǎn)流失公益訴訟恐怕不足以有效地保護國有資產(chǎn)，比如人民檢察院作為國有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的優(yōu)勢明顯，但在分散型利益聚集而成的公益利益受到侵害時便缺乏激活人民檢察院發(fā)動訴訟充分條件。而作為公民的納稅人是國有資產(chǎn)流失的間接受害人，其基于自身私權(quán)的保護能夠相應(yīng)解決國家權(quán)力機關(guān)發(fā)動訴訟的不足 。

此外，公民的社會責任、維權(quán)意識愈發(fā)增強 ，公民納稅人相對于其他人而言更關(guān)心國家機關(guān)將稅收用于何處，是否合理使用，這為作為公民的納稅人提起國有資產(chǎn)流失公益訴訟奠定了內(nèi)在基礎(chǔ)。

（三）納稅人作為國有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的可能弊端

國有資產(chǎn)流失案件往往涉及金額巨大，相關(guān)訴訟證據(jù)繁瑣而復(fù)雜。因此，案件的重大性和復(fù)雜性導(dǎo)致了高額的訴訟成本。訴訟成本的承擔往往會使作為公民的納稅人成為國有資產(chǎn)流失公益訴訟原告主體存在現(xiàn)實困難，不具有可期待性。而被告往往是國有企業(yè)或是行政機關(guān)，與作為公民的納稅人形成不平等地位，往往會阻礙作為公民的納稅人下一步訴訟的進行。

若相關(guān)公益訴訟制度保障了作為公民的納稅人國有資產(chǎn)流失公益訴訟的相關(guān)訴訟成本承擔，以及采取鼓勵公益訴訟政策調(diào)動其積極性，難免會導(dǎo)致私權(quán)的過度擴張，對司法資源造成極大浪費。

因此，這給相關(guān)費用的設(shè)定以及鼓勵政策的制定帶來極大考驗，如何把握適中尺度仍需進一步研究。

此外，筆者認為司法環(huán)境的好壞可能會影響作為公民的納稅人的訴訟積極性。在經(jīng)濟水平發(fā)展較好的地區(qū)，納稅人法治素養(yǎng)較高，當?shù)卣?、法院與公民法治意識較好，有助于國有資產(chǎn)流失公益訴訟地提起；而在中西部地區(qū)以及其他經(jīng)濟水平較低的地區(qū)，法治意識較為薄弱，相關(guān)公益訴訟制度的實際建構(gòu)與運行較為困難。因此，如何統(tǒng)一提高與改善法治環(huán)境，成為我國法治建設(shè)急需解決的問題。

注釋：

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《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

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