潘霞　李秀建　廖柏明

摘 要 我國(guó)西部地區(qū)有著豐富的生態(tài)旅游資源，近年來(lái)，我國(guó)西部生態(tài)旅游得到快速發(fā)展，但由于歷史、地理、經(jīng)濟(jì)等方面原因，在發(fā)展的過(guò)程中仍然受到不同程度的阻礙，引起不同程度阻礙的主要原因就是生態(tài)旅游法律立法的滯后性。本文通過(guò)剖析目前我國(guó)西部生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)狀以及現(xiàn)行的行政法規(guī)和發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，主要以立法手段用法律規(guī)制西部生態(tài)旅游來(lái)促進(jìn)我國(guó)西部生態(tài)旅游的快速健康的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 西部 生態(tài)旅游 可持續(xù)發(fā)展 法制研究

基金項(xiàng)目：本研究為2014年廣西法學(xué)會(huì)研究課題階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：潘霞、李秀建，桂林電子科技大學(xué)助教，研究方向：環(huán)境資源法學(xué)；廖柏明，桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)理事。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.265

我國(guó)西部地區(qū)的旅游資源非常豐富，每年都吸引了一大批游客的游覽觀光，也為西部旅游資源提供了很好的開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)。然而，一些西部旅游資源開(kāi)發(fā)者由于缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，容易對(duì)旅游資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，進(jìn)而造成生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)系統(tǒng)的退化。在西部地區(qū)，自然條件是豐富多彩的，復(fù)雜的，各種各樣的森林，冰雪，海島，探險(xiǎn)旅游吸引大量外國(guó)游客。有超過(guò)10多處的世界文化和自然遺產(chǎn)，占據(jù)我國(guó)列入聯(lián)合國(guó)世界文化和自然遺產(chǎn)的一半；豐富的少數(shù)民族文化、特色鮮明的民族建筑、與眾不同的民族風(fēng)俗文化；西部地區(qū)的神秘地帶，是世界各地游客向往的度假勝地。不過(guò)，生態(tài)旅游在為旅游市場(chǎng)供應(yīng)新賣(mài)點(diǎn)的同時(shí)，對(duì)我國(guó)許多自然保護(hù)區(qū)的資源造成不同程度的損壞，帶來(lái)了深刻的負(fù)面影響。本文透過(guò)我國(guó)西部當(dāng)前眾多的生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)與發(fā)展的近況分析其在發(fā)展中存在的問(wèn)題為西部生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展提供相應(yīng)的對(duì)策。

一、西部旅游資源生態(tài)現(xiàn)狀

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人們生活水平的日益提高，旅游成為時(shí)下深受人們歡迎的休閑方式。我國(guó)西部地區(qū)包括西南地區(qū)的川、滇、桂、黔、渝、藏和西北地區(qū)的寧、青、陜、新、甘、內(nèi)蒙古十二個(gè)省、市自治區(qū)旅游資源非常豐富，值得游覽的自然景觀、人文景觀、都市風(fēng)情和田園風(fēng)光數(shù)不勝數(shù)。 然而，西部地區(qū)的旅游生態(tài)不容樂(lè)觀。近年來(lái)，西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)水資源不足，荒漠化比較嚴(yán)重，干旱少雨、氣候炎熱，沙塵暴等惡劣天氣屢見(jiàn)不鮮，造成的植被破壞、自然災(zāi)害較多，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成不良影響。究其原因，一方面固然與西部地區(qū)的自然地理環(huán)境相關(guān)，但另一方面則是人類(lèi)破壞環(huán)境引發(fā)的后果。

（一）生態(tài)旅游的國(guó)家立法相對(duì)滯后

由于生態(tài)旅游在我國(guó)起步較晚，尤其是西部的生態(tài)旅游興起更加晚，它是隨著西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)行才逐步火熱的發(fā)展起來(lái)的。因而造成了立法的缺失和不完善，主要表現(xiàn)在：我國(guó)無(wú)論是制定專門(mén)的《西部生態(tài)旅游法》， 還是將“西部生態(tài)旅游”作為《旅游法》中的一章，致使西部生態(tài)旅游在一定程度上無(wú)法可依，各地從自己的角度解釋，造成當(dāng)前生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)的紊亂的局勢(shì)，無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一。

（二）關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制國(guó)家層面的相關(guān)制度遠(yuǎn)未建立，西部地區(qū)資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償政策也不夠完善

在當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源的開(kāi)發(fā)成本中是不包括在這些項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，地方政府必須要為環(huán)境成本買(mǎi)單。主要表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)木揞~投入與資金短缺相矛盾，在生態(tài)補(bǔ)償中，最直接而有效的補(bǔ)償方式是資金補(bǔ)償。我國(guó)西部地區(qū)旅游資源發(fā)達(dá)必須以大量資金作為后盾。目前，中國(guó)的生補(bǔ)償資金來(lái)源主要是政府，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償，但實(shí)際上，我國(guó)西部地區(qū)由于地理和發(fā)展較晚等原因，地方政府財(cái)力有限，在面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木揞~投入時(shí)，必然存在難以招架的現(xiàn)實(shí)矛盾。

（三）規(guī)劃開(kāi)發(fā)不合理造成的生態(tài)系統(tǒng)破壞

西部地區(qū)是我國(guó)的生態(tài)脆弱帶， 環(huán)境問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重再加上經(jīng)營(yíng)者盲目開(kāi)發(fā)造成了西部生態(tài)旅游系統(tǒng)嚴(yán)重惡化。西部的水土流失面積約占全國(guó)的80%。例如，黃河河流域上游的黃土高原，就有450000平方公里的水土流失面積。中國(guó)的荒漠化土地面積已達(dá)2622000平方公里，主要集中在西部，而且每年在一個(gè)相當(dāng)快的速度擴(kuò)張。在50 年代初， 在中國(guó)西南地區(qū)的森林覆蓋率約為30%-50%，到1998，四川，貴州和云南的森林覆蓋率分別是10%，12%和21.2%。

（四）游客生態(tài)保護(hù)意識(shí)薄弱，環(huán)境污染嚴(yán)重

其實(shí)旅游業(yè)是一種高度依賴生態(tài)環(huán)境的行業(yè)，如果游客的生態(tài)保護(hù)意識(shí)薄弱，旅游資源當(dāng)作取之不盡、用之不竭的財(cái)富去消費(fèi)， 其認(rèn)識(shí)上的差距和行為上的不當(dāng)，這將導(dǎo)致生態(tài)旅游資源的一些破壞和污染，游客的這些不文明行為使得旅游與環(huán)境日益尖銳的矛盾更加惡化。

（五）資金缺乏且投入不足，生態(tài)旅游產(chǎn)品千篇一律、結(jié)構(gòu)單一，開(kāi)發(fā)深度不夠

我國(guó)西部地區(qū)，多為我國(guó)貧困地區(qū)， 經(jīng)濟(jì)落后，資金缺乏。薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和復(fù)雜多樣的地形決定了難以修建低成本的完備快速的交通設(shè)施。并且對(duì)于開(kāi)發(fā)西部生態(tài)旅游這個(gè)吞金大戶而言，大多生態(tài)旅游區(qū)都是偏遠(yuǎn)地帶，可謂是處女地。這種情況也給旅游項(xiàng)目的投資帶來(lái)很大的困難，生態(tài)旅游景區(qū)的開(kāi)發(fā)需要投入大量的資金、人力、物力解決交通閉塞、經(jīng)濟(jì)落后等生態(tài)旅游的基礎(chǔ)設(shè)施以及接待設(shè)施的建設(shè)。

二、促進(jìn)西部生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

中國(guó)西部生態(tài)旅游的終極目標(biāo)，不僅要使旅游業(yè)的發(fā)展，還要通過(guò)這種特殊形式的旅游使人類(lèi)從大自然中獲取知識(shí)和利益，同時(shí)，促進(jìn)了人與自然之間的和諧相處以及使全球的生態(tài)環(huán)境和原系統(tǒng)的完整性得到永久性維持。針對(duì)西部生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，我認(rèn)為要改善促進(jìn)我國(guó)西部生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展應(yīng)采取以下對(duì)策：

（一）加強(qiáng)和完善西部生態(tài)旅游的立法

中國(guó)生態(tài)旅游起步較晚，到目前為止，沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)對(duì)生態(tài)旅游的開(kāi)發(fā)與管理規(guī)范。當(dāng)前的《自然保護(hù)區(qū)條例》、《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》等已不能滿足我國(guó)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的需求。所以我們必須做好以下幾方面的工作：在立法方面，要制定對(duì)西部生態(tài)保護(hù)旅游資源的專門(mén)法律法規(guī)，我國(guó)尚未出臺(tái)《生態(tài)旅游法》，在西部地區(qū)，我國(guó)也沒(méi)有相關(guān)的立法，立法部門(mén)應(yīng)盡快制定相關(guān)法律，保護(hù)中國(guó)西部生態(tài)旅游的合法權(quán)益，并對(duì)于生態(tài)旅游經(jīng)營(yíng)和管理的環(huán)境影響評(píng)估，制定和審批生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的安全系統(tǒng)、規(guī)范旅游旅游市場(chǎng)，維護(hù)生態(tài)旅游資源，明確政府的職責(zé)和權(quán)利及對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游區(qū)居民的管理權(quán)限等重要問(wèn)題，都應(yīng)在相關(guān)法律中做出明確規(guī)定。在執(zhí)法方面應(yīng)該明確各部門(mén)的管理權(quán)加強(qiáng)執(zhí)法力度完善生態(tài)旅游立法。不但要使我國(guó)生態(tài)旅游有法可依，還要嚴(yán)格執(zhí)法。因?yàn)閳?zhí)法是生態(tài)旅游法律制度的關(guān)鍵所在，相關(guān)行政部門(mén)是否嚴(yán)格執(zhí)法決定了生態(tài)旅游法律制度能否有效地發(fā)揮作用。設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)旅游法律法規(guī)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)政府實(shí)施生態(tài)旅游法律法規(guī)情況的監(jiān)督，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)旅游法律實(shí)施的監(jiān)督職能，發(fā)揮生態(tài)旅游法律監(jiān)督的整體功效。

（二）統(tǒng)一旅游資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，確保生態(tài)補(bǔ)償資金

首先，政府應(yīng)積極探索旅游資源的環(huán)境價(jià)值評(píng)估與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)， 賦予環(huán)境資源一定的市場(chǎng)價(jià)值，依據(jù)相應(yīng)法律明確旅游資源補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的適度比例，然后國(guó)家通過(guò)完善生態(tài)補(bǔ)償資金籌措機(jī)制和建立健全生態(tài)資金支付制度等方式建立長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌資、群眾出資、游客捐款等眾籌方式，吸納各種資金和力量補(bǔ)足生態(tài)補(bǔ)償資金確保充足的生態(tài)補(bǔ)償資金。并且還應(yīng)進(jìn)一步改革、調(diào)整和完善資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，增加資源開(kāi)發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益并用于地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)事業(yè)。

（三）科學(xué)規(guī)劃，合理開(kāi)發(fā)，要經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)查和演練再上馬生態(tài)旅游景區(qū)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目

西部生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展必須要堅(jiān)持以尊重文化和保護(hù)生態(tài)為原則，在進(jìn)行規(guī)劃和發(fā)展前一定要做好反復(fù)推演，提前預(yù)測(cè)，根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)發(fā)與落實(shí)。并且要轉(zhuǎn)變政績(jī)觀念，建立以綠色發(fā)展為考核的政績(jī)考核機(jī)制，促使地方各級(jí)政府使用生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和相關(guān)文件對(duì)政策執(zhí)行的實(shí)際效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并通過(guò)建立政績(jī)獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確執(zhí)行的績(jī)效回報(bào)，在激發(fā)相關(guān)人員工作主動(dòng)性的同時(shí)促進(jìn)生態(tài)旅游的更好發(fā)展。

（四）加大對(duì)國(guó)民的環(huán)境保護(hù)教育，提高國(guó)民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)

由于我國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展比較晚，生態(tài)教育在我國(guó)還很薄弱。要讓生態(tài)旅游的意識(shí)深入人心，必須要加強(qiáng)環(huán)保教育。主要辦法有：把生態(tài)環(huán)境保護(hù)編入教材，樹(shù)立環(huán)保意識(shí)從娃娃抓起，從學(xué)校做起；加大宣傳力度把生態(tài)保護(hù)編成公益廣告通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等媒介進(jìn)行傳播，開(kāi)設(shè)"環(huán)境保護(hù)日”等活動(dòng)進(jìn)行宣傳。旅游管理人員、導(dǎo)游要經(jīng)過(guò)合格的有生態(tài)知識(shí)和相關(guān)法律、法規(guī)系統(tǒng)培訓(xùn)資格的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)頒發(fā)了從業(yè)資格證才能上崗。

（五）拓寬投資渠道招商引資吸引資金，完善資金投入方式和投資機(jī)制

具體應(yīng)該做到以下幾方面：借西部大開(kāi)發(fā)的東風(fēng)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)西部生態(tài)旅游的財(cái)政投入以及給予更多優(yōu)惠財(cái)政政策和稅收政策的支持。國(guó)家在大量投入財(cái)政資金建設(shè)的同時(shí)允許地方政府留下大部分的地稅用于西部生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。建立和完善民間、企業(yè)融資平臺(tái)。對(duì)民間和企業(yè)投資西部生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)的投資給予大量的政策支持和行政支持，鼓勵(lì)民間資本和企業(yè)參與和投資西部旅游建設(shè)和管理。

三、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)旅游是一種人類(lèi)干預(yù)大自然的活動(dòng)，這是一個(gè)綠色、環(huán)保的旅程，也是一個(gè)知識(shí)和責(zé)任的旅程。如何在旅游中不影響旅游質(zhì)量的前提下限制游客過(guò)多干預(yù)生態(tài)環(huán)境，成了保護(hù)生態(tài)旅游資源的永恒話題。因此實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展要以相關(guān)法律法規(guī)的完善為保證，再以科學(xué)的規(guī)劃合理的開(kāi)發(fā)和有效的開(kāi)發(fā)補(bǔ)償以及拓寬投資渠道投入大量資金和提高游客的環(huán)保意識(shí)為輔，這樣有利于促進(jìn)我國(guó)西部生態(tài)旅游的健康快速可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

傅岳瑛、劉琴.我國(guó)西部生態(tài)旅游的現(xiàn)狀和開(kāi)發(fā)建議.地理學(xué)與國(guó)土研究.2002，18（5）.

李婉琳.西部生態(tài)旅游發(fā)展的法律困境與對(duì)策——以絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的構(gòu)建為背景和切入點(diǎn).云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版.2014，27（6）.98-100.

胡德勝.西部自然資源開(kāi)發(fā)與西部可持續(xù)發(fā)展關(guān)系芻論.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版.2012，32（2）.59-65.