金宬　韓茳芏　張曉倩

【摘 要】近年來，司法體制改革得到不斷落實和推進，法官員額制被作為此次改革的重點以實現法官的“正規(guī)化、專業(yè)化、精英化”、實現權責分明的司法責任制。在取得不斷成效的同時，入額標準本身不明確、法官人數驟減導致的“案多人少”現象加劇、入額法官考察機制不完善、行政化導致的審判權得不到獨立，法官工作壓力大、法官與司法輔助人員配比不合理，分工不明確等新問題亟待解決。由于我國司法改革經驗不足，在尋找解決這些問題的出路的時候完全可以借鑒其他國家的法官機制。完善入額標準，科學合理地確立確定法官員額比，去行政化、地方化，增加司法輔助人員等。汲取國外先進經驗，取其適合我國國情的制度內化成我國改革途徑。

【關鍵詞】員額制落地；改革中暴露的問題；中外司法制對比；國外法官制借鑒；員額制改革突破路徑

一、我國法官員額制改革的背景介紹

（一）法官員額制的內涵

中國共產黨十八屆三中全會通過的《中國中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度”，而落實到法院，即建立法官員額制，依據當地法院所在地區(qū)的經濟、社會發(fā)展水平以及法院案件數量等實際情況，對法官在編制限額內實行員額管理。

（二）法官員額制的目的

實現法官的“正規(guī)化、專業(yè)化、精英化”，實現權責分明的司法責任制

（三）員額制改革的“落地”狀況

目前，我國的員額制改革推行工作基本完成，國內約有12萬余名法官入額。整體上年富力強、學歷較高，隊伍梯次較好，法學理論功底扎實，多承辦過疑難復雜案件或曾參與起草重要司法解釋，具有豐富的審判實踐經驗。另外，有九萬法官被拿下。

二、我國法官員額制改革中出現的問題研究

（一）改革導致了法官辦案數量增加、責任壓力增大，但同時權責不明確的問題并未解決

根據所走訪煙臺地區(qū)的檢察院檢察官、法院法官所得到的信息顯示，員額制改革落實后，法官的辦案數量增加。而法院、檢察院的員額、書記員、輔助人員的比例尚未達1：1：1，輔助人員明顯不足，只能保證3：3：1。

法官的責任壓力增加，法官對待案件由集體研究轉變?yōu)閭€人研究，壓力有所增加。然而，法官之間的責任尚理不清。員額制改革后，員額法官在一線辦案，而在實際工作中員額法官都有哪些決定權，那些需要申請領導批復并沒有很明確的規(guī)定。

（二）入額標準模糊使大量優(yōu)秀的法官未能入額，阻礙辦案質量的提升

員額制改革落地后暴露出的另一問題即員額制選拔標準模糊，考核形式化。由于中國現有的司法體制很大的一個問題就是司法與與行政不加以區(qū)分，許多從事司法工作的法官同時身擔行政職務，在加上員額制入額的標準也十分模糊，這就導致了行政級別的高低有可能替代法官業(yè)務優(yōu)秀程度而影響法官是否優(yōu)先入額，而非考核入額。除此之外，一些法院在入額考核中，也存在虛假的民主測評，表面民主投票而實際上行政級別高的法官擁有更多的投票權。其次，各地改革方式不一，花樣百出，始終沒有出臺明確嚴格的入額標準。

（三）未入額法官的分流前景不明朗且沒有退額標準，嚴重打擊未入額法官工作積極性

員額制改革必然出現的一個矛盾就是未入額法官去向何處？據調研，煙臺市地區(qū)各級法院的未入法官如果原先在業(yè)務部門工作不調崗位，而其他崗位，仍然在原崗位；且在行政崗位的法官如果要求到業(yè)務部門做輔助，一般不予批準。這必然會打擊到其他部門未入額的年輕法官的積極性。當然，未入額的人員更關心的其實還是“入額”問題。而包括煙臺在內的很多地區(qū)的情況是，法院并沒有明確的退額標準。因此未入額的法官只能等到入額法官退休、離職等才有機會入額。而有些法官入額之后，因感到自己拿到了一個鐵飯碗而松懈下來。如此一來辦案質量不但上不去反而有降低的危險。這就使得許多之前沒有機會入額的優(yōu)秀的年輕法官難以在辦案一線發(fā)光發(fā)熱，而一些法官在入額后不作為導致辦案質量再次下降的矛盾愈演愈烈。

（四）未來法官助理如何順利過渡成為入額法官問題亟待解決

員額制推行過程中不得不面對的另一問題是法官助理如何順利過渡成為入額法官。由于員額制實施以后，進入員額制的將直接從從未獨立辦理過案件的法官助理中遴選，那么要面對的問題將是未來法官助理在成為入額法官后如何獨立進行司法審判工作，其司法工作的經驗和水平都有待考證。

（五）入額法官福利保障不健全，打擊入額法官的工作積極性

據調研，員額法官和檢察官按照員額法官和檢察官責任制工作后，工資的確有所漲幅，各員額法官和檢察官的工資平均漲了。然而為安撫未入額法官，未入額人員的工資也在漲。入額人員和未入額人員的工資都在漲，且差別并不大。也就是說，員額的福利現在惠及到各級法院全院。這樣一來，入額法官在承擔更多責任的同時卻沒有得到更大的福利。這種情況下，入額人員的積極性也就受到了打擊，且極易引起法官和檢察官的思想波動。

自司法改革推行以來，法官員額制改革亦歷經了眾多風雨坎坷。在各界的質疑中，改革也終于塵埃落定。從試點到推行，員額制改革在風雨中前行，并取得了不錯的成效。各地法院辦案質量上去了，法官隊伍整肅了，司法公信力也就隨之增強了。然而，改革并沒有完全結束。員額制推行過程中暴露出來的各種問題，都亟待解決。如果沒有妥善地處理這些弊病，改革也將成為一紙空文，之前所有人的努力都將付之東流。

三、國內外司法體制的對比研究

（一）法官員額比機制對比

多數人認為我國法官、檢察官人數同其他國家相比過高，因此將本次改革的法官員額比控制在百分之39。這一數據是通過“以案定額”的方式算出，但這種方式的科學性有待考察，因為案件種類、花費時間都存在很大差異。而百分之39的員額比意味著法官數量的減半。實際上，大陸法系與英美法系國家的司法理念審判模式陪審方式等存在重大差別，導致大陸法系法官在訴訟過程中承擔更多職能，法官人口比較高。例如在法官人口比重排名里希臘是第7位，德國是第18位，意大利是第25位等等，排名60名以后的國家很少有大陸法系。 i

（二）法官遴選機制對比

在美國、英國法官主要從律師中遴選，注重法律教育經歷、品行操守、司法業(yè)務能力，特別是英國強調了從事法官之前擔任律師的時長要求，即使是地方法官也不少于7年，在他們看來法官是在司法界擁有足夠資歷才能達到的巔峰。在德國想要成為一名法官首先要在5年的大學經歷后通過一次司法考試，經過2年專業(yè)培訓后再通過一次考試才可入額，但在選拔過程中行政官僚色彩較重ii。法、日兩國同德國類似，需要經過專業(yè)的培訓與嚴格的司法考試。在我國近期的司法改革中取消了非法律本科學生參加司法考試的資格是我國法官遴選制的一大突破，但是法官入額考核標準不夠明確，目前對法官的入額考核主要由領導的測評、日常工作實績和任職資歷組成，考核標準過于抽象，多數法院行政官員必須入額導致真正的人才流失的現象比比皆是。另外我國對擔任高級以上法官資歷要求過低，沒有重視實戰(zhàn)經驗的要求，辦案質量因此受損。

（三）未“入額”法官分配機制對比

在目前的法官群體中進行篩選，選入“入額”法官與“未入額”法官。那么未入額法官的分流問題難以解決，其中不乏即將退休的老法官，對此美國采取了一種“資深法官制”。滿足退休條件的聯(lián)邦法官可以直接退休，也可以申請轉任資深法官。資深法官相當于一個“半退休”性質的過渡崗位。轉任資深法官后，原來的席位會空缺出來，不再占據法官員額，總統(tǒng)可以任命新法官補缺。很好地解決了“老人不能用，新人不能進”的問題。

（四）法官培訓機制與法官保障對比

在德國等大陸法系的必須經過兩年甚至兩年以上的的培訓，在法國，設立的國立法官學院負責法官的職業(yè)培訓和在職培訓。美國法官培訓是兩級培訓體制即聯(lián)邦級培訓機構和州級培訓機構。在臺灣地區(qū)，必須到法院進行兩年的訓練后，在分配至各法院為候補法官或候補檢察官，經過試用后，開始成為法官或檢察官。iii而在我國，法官、檢察官，在大學本科生或者研究生通過國家司法考試、公務員初試和面試， 進入法院或檢察院， 進行短暫的培訓后即從事審判和檢察工作，很明顯社會經驗不足。

在英國，法官地位崇高，同樣在美國法官的自豪感也通過各種形式體現，例如聯(lián)邦最高法院的法官由總統(tǒng)主持就任儀式等。日本為提高法官社會地位主要采取高新制，一個法官的平均收入是一個勞工收入的兩倍以上，此外還享有醫(yī)療、交通上的優(yōu)惠。歐洲委員會部長分委員會第1098次會議通過了旨在維護法官獨立、實現法官地位得到充分保障的《法官：獨立、高效和責任》

（五）入額后法官考察機制對比

美國法官上任一年后必須經過大選，接受選民投票以決定其是否可以連任法官，但與其他候選人競爭。如果未獲認可，則按同一程序另選他人。在日本，設置了最高法院法官任命的國民審查制度。最高法院院長及其法官被任命后，需提交國民進行審查。而在我國考核主要由法院領導進行評價，這往往不是一種司法技藝或者司法倫理的考核，而可能演變成法院的政治評價或者組織評價。

（六）入額法官審判獨立機制對比

在美國最高法院的大法官雖由總統(tǒng)提名，但成功選任之后即不受任何人控制，包括總統(tǒng)。在法國確認“嚴禁法官干涉行政”規(guī)則，設立最高司法官委員會使司法獨立于政府。此外，法國憲法第64條規(guī)定，“共和國總統(tǒng)保障司法機關的獨立性”，憲法委員會的判決也多次肯定了司法法官的獨立地位iv在我國，法官所做出的判決需要審核，司法文書需經庭長、院長的審批簽發(fā)后方能發(fā)布，如遇不滿隨意干涉。與其它國家的法院內部各法官地位平等的情況不同，我國法院內部各法官是管理與被管理的關系，這嚴重影響了法官的獨立審判權。而我國法官的職務范圍更是與其他國家大相徑庭，其主要表現在“行政與司法不分”的崗位設置使法官在從事審判工作的同時， 還承擔大量與業(yè)績考核掛鉤的行政工作。

（七）法官與司法輔助人員比例機制對比

美國聯(lián)邦最高法院法官、法官助理和行政助手的比例為1：4：1，法官與司法輔助人員之比是 1∶20。在日本，1999 年 7 月 1 日，兩者之比仍然為 1∶7.6。臺灣“最高法院”、地方法院或其分院、少年及家事法院法官與書記官、法官助理的法定配比大致為1∶1. 5∶1； 高等法院或其分院、“最高行政法院”、高等行政法院和智慧財產法院法官與書記官、法官助理的法定配比約為 1∶1∶1。然而在我國法官并沒有專門服務于自己的輔助人員，大多數法院只有一種司法輔助人員書記員，沒有法官助理，而書記員的數量又非常少。有些法院的法官甚至連一名書記員都配不到。法官與司法輔助人員的比例為1：0.45。

（八）法院審判模式機制對比

在美國、英國等英美法系國家主要采取對抗模式，對證人、鑒定人的詢問也由控辯雙方進行，法官只負責控辯雙方詢問完畢后的補充詢問。此外在英美法系國家控訴職能只是檢察官的職責，法官無權干涉，而在我國等許多大陸法系國家法官有輔助檢察人員調查案件的職責，無疑增加了法官的工作壓力。

（九）案件分流機制對比

在其他國家案件分流模式先進，很多案件以簡易程序進行，例如在日本簡易程序適用率在百分之九十以上，此外日本裁判機構將案件分為訴訟案件和非訴訟案件，其中非訴訟案件所占比例為2/3，非訴訟案件主要由司法輔助人員進行協(xié)調解決，不僅日本，很多國家都采取了先進的案件分流機制。在刑事案件審判中，英美法系的傳訊制度決定了法官只就量刑進行審判，無需對定罪進行審判。在我國的刑事案件審判中幾乎無一例外地進行開庭審理，法官工作量巨大。

四、由國內外司法體制對比得出的差異性總結

1、陸法系國家：法官起主導指揮作用的審判程序，當事人則處于相對被動的被指揮的地位。對法官的任職和晉升資格規(guī)定了嚴格的考試制度和升遷程序。訴訟程序上，大陸法系重視程序法，其訴訟程序以法官為中心。司法裁判上采取參審制，普通公民作為非職業(yè)法官參與審判。

2、英美法系國家：采用陪審團制度，當事人相對平等，在訴訟程序方面，英美法系重視程序法，其訴訟程序以原被告為中心。法官自由裁量權較大。司法裁判上采用特色的陪審制，使得公民直接參與審判

3、我國：

（1）在民事訴訟模式上，中國民事訴訟模式應當是職權主義模式，法官在民事訴訟程序中起著主導地位，當事人則處于消極被動的地位。而大陸法系、英美法系所實行的是當事人主義民事訴訟模式，當事人處于主導地位，法官作為中立的裁決者，處于被動的地位，法官與當事人的訴訟地位存在差別。

（2）在法官職權上，我國法院法官類似于大陸法系國家，即法官是庭審調查的主持人，享有庭內庭外的調查權，在適用法律裁決案件方面，較之英美法系國家法官，我國法官的自由裁量權較小。

（3）在陪審制方面，我國實行人民陪審員制度，陪審員參與審判庭進行審判，這類似于大陸法系國家的參審制，但仍以法官為中心，法官居于主導地位。而英美法系國家則采取陪審員制度，由12人組成陪審團，對法庭審理中的事實認定進行裁決，法官的獨立性較小。

五、由國內外司法體制對比提出的法官員額制改革突破路徑

（一）從我國多種因素共同考量，科學確立法官員額比。

1、法官職業(yè)素養(yǎng)的不同確立不同地區(qū)的法官員額比。除了案件數量的因素之外還有法官整體教育培訓程度、辦案效率和職業(yè)素養(yǎng)等方面的實質性差別。

2、案件的類型不同在不同類別的法院中確立不同的法官員額比。民事案件急劇增長，審理民事案件的法官辦案壓力較大。審理民事案件的法官的辦案壓力大致是審理刑事案件的法官的2倍，是審理行政案件的法官的5倍。因此民事庭與其他庭的法官員額比應該有所不同。

（二）明確法官入額標準，建立健全法官遴選委員會。

1、明確細化當前法官入額考核標準。提高對法官職業(yè)素養(yǎng)、品行操守的考核。中級以上人民法官在選任時更加注重專業(yè)化的要求，改變“一次考試+幾年歷練”的死板方式。

2、建立健全法官遴選委員會。在省級人民政府負責人員、經費的保障下設立法官選拔機構并且獨立于其他部門機構，法官遴選委員會應當是一個常設機構或者有常設的辦公室，要有專門的人財物保障，并且要通過立法或明確其法律地位，他的職責主要是各級法官的選任、入額法官歷年的考察、法官等級的考評晉升等等。

3、增加法官任職的儀式感、莊重感。我們需要借鑒的是法官任職過程的嚴謹來增加其莊重感，間接地提高法官地位。

（三）明確“未入額”法官的分配流向

對此我國可以參考美國經驗設立資深法官，結合我國實際，將我國未入額法官進行合理分配，保證入額與未入額法官都能充分學習并發(fā)揮自己的職能。同時，明確退額標準，對于已入額法官的管理制度應進一步加強，保證司法機制的合理高效運轉。

（四）減少法官考核行政官僚色彩，做到多法官全面客觀地了解。

1、考評的頻繁性和及時性。在法國，根據法律規(guī)定院長要在每年對50歲以下的法官以及所管轄法院的100名法官進行一次性常規(guī)性的考評。v保證了考察的及時性。

2、消除對于法官行政性評價的影響。應將副院長、庭長等上級人員對此法官的評價不納入法官考察機制，避免了政治評價或者組織評價的影響。 院長必須親自隨即考察審閱法官的判決書，了解其工作效率、態(tài)度等。

3、審查程序也要受到監(jiān)督。任何一個法官的考評也不是院長隨意進行的，院長在對法官進行細致的考評后所作出的考評書要先與被考察法官本人進行交流，由法官協(xié)會審閱后，院長簽字并送往最高法院院長審閱。

考察范圍廣泛、細致，過程的嚴謹性都是我國司法改革需要像德國行政法院學習借鑒的地方。

（五）提高法官工資待遇的同時，樹立法官獨立、圣神的審判地位。

1、通過正確科學方式確立法官編制隊伍的人數，而不是一味地削減法官人數以通過“數量的稀有”增加法官精英化，減輕法官除審判之外的工作壓力。

2、提高法官的工資待遇。通過實質的物質提高法官福利保障的入額的積極性。

3、尊重法官的審判，加強法官審判的獨立性，減少干涉。加強對法官的道德、素養(yǎng)要求和考察，保證其公正性才能讓更多的社會公眾人員尊重法官這項職業(yè)，才能讓更多的人愿意當法官，讓法官更珍惜法官職業(yè)。

（六）去除“行政化”、“地方化”，建立獨立的審判體制

1、在法院內部，改變審判監(jiān)督體制，處理好審判權、管理權、監(jiān)督權三者的關系，避免出現行政化的命令指揮服從關系。將審判監(jiān)督的重點從審判的實質內容轉移到審判的程序合法化中來。廢止院長庭長的裁判文書簽發(fā)權，院長庭長過問案件要全程留痕等等vi

2、在法院系統(tǒng)來看，取消案件請示制度，禁止上級法院在具體案件的裁判問題上命令下級法院如何裁判，下級法院也要避免向上級法院請示匯報，真正實現審級平等。

（七）增加司法輔助人員數量，明確內部分工。

1、大幅度增加司法輔助人員的數量。建立獨立的專業(yè)職務通道，給司法輔助人員設立專門的評級、晉升渠道。

2、明確法官和司法輔助人員的分工。助理的工作側重于與實體審理與裁判密切相關的程序和法律問題，包括審查與整理訴訟材料準備裁判所需的參考資料和法律意見、草擬法律文書等； 而書記員的工作應是純事務性工作。vii注意的是審判的核心工作不能交由法官助理完成，例如案件事實認定、證據審核等等。

（八）增加適用簡易程序的案件種類，提高案件分流能力。

對于小額、事實清楚、可以調節(jié)解決的案件增加適用簡易程序的頻率將案件處理工作進行更細化的分類。根據案件的種類、繁簡程度對案件進行分流，例如設立簡易庭等?；蛘呦裼行W者所建議：設置諸如治安法官、家事法官、小額訴訟法官等，由他們處理一些比較簡單的案件，并可適當降低入職標準，這樣既能解決中西部地區(qū)的“法官荒”問題，也有利于合理配置珍貴的法官資源。viii充分發(fā)揮司法輔助人員在減輕法官工作量時的作用，可以適當將法庭辯論的范圍、順序、方式，包括對實物證據的出示、對被告人的訊問、對證人、鑒定人的詢問等放給控辯雙方進行，法官只是進行補充調查，減輕法官的工作量。

六、結語

司法改革任重而道遠，員額制的進程更需上下而求索，員額制法官制度的誕生及不斷施行是在借鑒與實驗的基礎上踽踽前行，最終形成最具有我國特色的法官員額制度，促進我國司法體制的不斷完善，更加合理高效的法治中國，為時不遠！

注釋：

i 陳永生、白冰：《法官、檢察官員額制改革的限度》 比較法研究 2015年第二期

ii 王珂：《國外法官遴選制度的考察與借鑒———以美、英、德、法、日五國法官遴選制度為中心》 法學論壇2010年9月第5期

iii [美]亨利 J.亞伯拉罕著 《司法的過程》 北京大學出版社2009年8月第22頁

iv 金邦貴主編：《法國司法制度》 法律出版社2008年10月第62頁

v 吳道富：《司法改革語境下的法院、法官和法案》 法律出版社 2016年7月 第217頁

vi 田有成：《法官的改革》 中國法制出版社2014年10月 第127頁

vii 薛永慧：《從臺灣法官與司法輔助人員的關系看大陸法官員額制改革》 臺灣研究期刊 2015年第6期

viii 何帆： 《多少法官才夠用？》，《人民法院報》，2013 年6 月 7 日第 5 版