李春穎

【摘 要】隨著西安城市國際化的發(fā)展，城市交通擁堵問題日益嚴重，為優(yōu)化城市居民出行方式，改善城市交通擁堵狀況，西安市政府發(fā)起了城市地鐵建設項目。隨著西安地鐵三號線的開通運營，四、五、六號線路的開工建設，市財政面臨著巨大的財政和行政壓力。本文就西安地鐵PPP模式，提出一些建議。

【關鍵詞】PPP模式；西安地鐵

中圖分類號：F570.7 文獻標志碼：A

一、研究的目的和意義

城市軌道交通是一個城市發(fā)展過程中為了加快城市建設，服務廣大人民群眾而形成的，屬于公共基礎設施建設。一個城市的軌道交通從規(guī)劃開始到項目建成運營可能需要幾十年的時間，項目建設、運營以及維護過程中所需的資金巨大，項目建成后收入主要來源于票務使得不能及時收回成本。這一系列特征讓資金問題成為了項目實施的關鍵所在。從國內(nèi)外的一些成功地鐵建設經(jīng)驗來看，要保證項目順利進行，除了財政投入之外，還應尋求其它方式。因此只有采取多種融資方式，使社會的大量資金投入到項目建設中來，才能解決資金不足的難題。我們在學習成功案例的時候還要因地制宜地制定具體的、符合地區(qū)特色的模式，為城市軌道交通發(fā)展保駕護航。本文提出運用新型的PPP融資模式，結(jié)合西安市的具體狀況提出建議。

二、PPP融資模式

（一）PPP融資模式的具體內(nèi)容描述

PPP為Public-Private Partnerships的縮寫形式，是指在公共基礎設施建設中由政府部門與民間資本合作的融資方式，使合作雙方達到雙贏的目的。PPP模式由政府部門和民間投資者共同對項目規(guī)劃，提出項目建設方案，對項目可能出現(xiàn)的風險進行分析和研究，制定合理的方案，使風險科學分配到某一方。政府部門和民間資本通過溝通簽訂合同，雙方必須經(jīng)過協(xié)商解決項目過程出現(xiàn)的爭端。合作工程中如果出現(xiàn)了意見不統(tǒng)一的現(xiàn)象，任意一方不得擅自更改，這樣可以有效保證項目進程，使合作雙方達到共贏。通過政府部門和民間資本的合作，可以更好地利用雙方的優(yōu)勢，讓政府的權(quán)威和公信力為民間資本創(chuàng)造更好的平臺，讓投資人先進的管理方法和新穎的運營模式為項目的有序進行提供保障。通過合作，既緩解了政府所面臨的巨大財政壓力，也將項目的風險進一步降低。政府在與社會資本合作的同時也為社會資本投資人提供了一定的經(jīng)濟便利。通過與政府合作的方式，在一定程度上能保證投資的收益，也增加了社會資本的融資能力，從而增強了投資人的信心。

（二）PPP項目的參與方通常包括：

1）政府

政府是PPP的發(fā)起人，但嚴格來說，政府既不是項目的法人，也不對項目的經(jīng)營負責，只是為企業(yè)提供項目以及一些政策幫助，確保項目能夠有效實施。在政府的號召支持下，有利于吸納更多的資本投入。

2）民間資本

民間資本作為項目另一重要的組成部分，通過與政府建立平等的合作關系共同組建項目公司。

3）項目公司

由政府和民間資本投資人聯(lián)合組建，對項目的建設、運營以及維護負主要責任。

4）金融機構(gòu)

基礎設施項目建設周期長，項目初期所需資金可由政府和投資人提供，項目中后期所需的大量資金來自于金融機構(gòu)。

（三）PPP模式與其它傳統(tǒng)融資模式的比較

PPP融資模式有以下幾個方面的優(yōu)點：

1）可以讓項目投資雙方更早的參與進來，雙方可通過討論制定項目的方案進程。

2）讓社會資本在一開始就參與進來，帶來了先進的技術(shù)和經(jīng)營管理模式，有助于改善政府工作中的陳舊觀念。

3）項目雙方通過協(xié)商進行合作，處于平級關系，有利于各參與方提出更好的方案，實現(xiàn)平等合作。

4）在合作過程中，雙方通過對風險的分析和研究，制定合理的風險分配方案，社會資本的積極性得到提高，項目融資成功的可能性變大。

5）民間資本越早參與項目，越能掌握比較全面的信息，這在一定程度上節(jié)省了傳統(tǒng)模式在初期所花費的時間，而且投資人在了解項目的基礎上更能報出合理的價格。

6）基礎設施項目建設工程大，通過前期合作，雙方在后期合作更加順暢，有益于項目建設。

三、西安市城市軌道交通投融資模式的分析和探索

（一）西安地鐵融資現(xiàn)狀

西安市地鐵目前的融資模式是比較傳統(tǒng)的“1+1”模式，即市政撥款和銀行貸款。其中的市政撥款依賴于西安市政府及地鐵沿線各區(qū)政府的“西安市城市軌道交通建設專項資金”。這部分資金由財政撥款、地鐵沿線的土地收入、地鐵專項配套費以及地鐵儲備土地開發(fā)收益組成。政府的財政投入在地鐵建設中占有很大的比重，一定程度上是項目實施的基石。其余部分則有地鐵公司來承擔，而這部分資金大多來自銀行貸款，只有一小部分是通過債券股票等其它金融機構(gòu)籌得。

（二）西安地鐵融資現(xiàn)存主要問題

1）僅僅依靠政府投資，財政壓力大

目前看來，西安地鐵的融資渠道非常有限，主要依靠財政撥付、土地收入和銀行貸款，除此之外沒有其它的合作。這表明在項目建設過程中所需的資金可能不足，影響項目進程，也增加了政府的財政負擔。

2）盈利低，民間資本的積極性不夠

地鐵作為準公益性項目，不能以盈利為主，缺乏新型的運營模式和理念，商業(yè)盈利低下。從西安地鐵的提價表明，地鐵開通以來虧損嚴重，不能很快收回成本，虧損的現(xiàn)狀使得民間資本對項目的信心不足。

3）政府定位不明確

地鐵的運營過程中，政府干涉過多。西安地鐵公司有政府作為后盾，運營過程出現(xiàn)的虧損由財政津貼補足，這導致企業(yè)在出現(xiàn)虧損時動力不足，沒有緊迫感，在運營過程中缺乏自主性創(chuàng)新性。政府與企業(yè)的責權(quán)分工不明，在出現(xiàn)問題時不能很好的問責。管理制度和監(jiān)督制度不完善，這都影響了項目的順利進行以及軌道交通運營。endprint

（三）西安地鐵引入PPP模式的相關分析

1.政府方面

1）加快政府職能轉(zhuǎn)變

地鐵公司既是項目的監(jiān)管者，又是市場參與者，而企業(yè)在一定程度上并不能很好的承擔這一角色的責任和任務。 制定嚴格的制度，使各參與方的職責與義務明確，保證項目公司的自主經(jīng)營與管理，加快政府職能轉(zhuǎn)變，將地鐵公司進行改革，使得項目投融資中的各項政策能夠有效實施。

2）完善融資配套政策

首先，要通過宣傳鼓勵市民大力選擇地鐵出行。其次，給予投資方一定的政策傾斜。包括法律以及其它一些制度規(guī)定，讓投資人獲得利益，保證項目融資建設運營。對于地鐵沿線的站內(nèi)外可利用的資源，政府可授予不同的社會資本特許經(jīng)營權(quán)。

3）建立合理的票價調(diào)整機制

票務收入在城市軌道交通中占重要的部分，既不能以盈利為目的，即地鐵準公共產(chǎn)品性質(zhì)，又要增加營業(yè)收入，就得使票價保持在合理的范圍內(nèi)。這方面可以參考香港地鐵的成功經(jīng)驗，每年都根據(jù)經(jīng)濟狀況以及通貨膨脹對地鐵票價進行調(diào)整。地鐵票價可由地鐵公司根據(jù)成本即公里數(shù)制定票價，政府再根據(jù)線路的客流量、乘車時間、以及旅游淡旺季等因素進一步調(diào)整。

4）建立風險承擔機制

PPP模式包涵了項目的方方面面，在實施過程中風險的承擔也應該根據(jù)項目的狀況進行具體分析，要做到即使事故發(fā)生也能順利解決。PPP項目要建立完善的風險承擔機制，使得各參與方的利益都能得到保證。首先對風險進行分類，按照風險的類型和風險造成損失的程度進行劃分，讓更有控制力的一方承擔風險，使風險承擔更科學，實施起來更具有可行性；要平衡好項目各參與方的利益，做到責權(quán)統(tǒng)一；提前最好保險工作，對項目中可能出現(xiàn)的大型事故，事故發(fā)生時可由保險公司承擔部分損失。

5）緩解政府財政壓力

政府應大力推行PPP融資模式，使城市軌道交通建設更具吸引力，籌集更多的社會資本，改變政府在項目投資中“一家獨大”的局面，減輕政府的財政壓力。由西安地鐵公司帶頭，引入其它民營企業(yè)，建立不同的專項公司，具體負責項目建設和運營的某一部分。政府可授予這些企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，以提高軌道交通的經(jīng)營效率。

2.地鐵公司方面

1）拓寬融資渠道

地鐵公司是項目建設過程中所需資金的主要來源之一，而地鐵公司主要通過銀行貸款來籌集資金，這并不能有效解決大額資金問題。地鐵公司除了與政府合作實行PPP模式之外，也應考慮其它的融資模式，更多吸引社會資本投入?？赏ㄟ^股票債券基金等其它金融方式進行融資。

2）采取新型經(jīng)營模式

使資源的利用達到最大化，對地鐵站內(nèi)外的企業(yè)進行嚴格把關，確保優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，主要包括了地鐵站內(nèi)的墻面廣告、語音播報、電視節(jié)目等內(nèi)容。提高地鐵文化產(chǎn)業(yè)和物業(yè)服務水平，創(chuàng)新盈利模式，增加經(jīng)營收入。

3）建立融資風險控制體系

地鐵公司需要有一套完整的風險控制策略，首先應當增強企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，采取優(yōu)勝劣汰的方式，讓更有實力的企業(yè)參與；其次要改革地鐵運營模式，降低運營成本，提高經(jīng)營收入；三是要提高包括地鐵安檢、購票、乘車、出站在內(nèi)的各個環(huán)節(jié)服務水平，滿足乘客訴求，為乘客提供一個良好的乘車環(huán)境，提高企業(yè)運營管理效益。

四、結(jié)論

西安地鐵目前處于全面發(fā)展階段，僅靠政府財政主導已不能滿足現(xiàn)階段的發(fā)展，結(jié)合西安地鐵實際，推行政府主導下的PPP模式，解決地鐵建設存在的融資問題。通過吸取國內(nèi)外在基礎設施建設中運用PPP模式的成功的經(jīng)驗，不斷改善和創(chuàng)新，找到最適合西安地鐵的發(fā)展模式。

【參考文獻】

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