崔光勝

摘要：我國政府購買社會組織服務(wù)是在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)展壯大起來的。經(jīng)過二十多年的試點探索，這一制度目前已在全國范圍內(nèi)廣泛展開，成為各地建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。政府購買社會組織服務(wù)是政府與社會組織、公眾和社區(qū)共同合作努力的結(jié)果，這四方既是購買服務(wù)的主體，也是良好的“合作伙伴”，同時也是利益相關(guān)者和利益博弈者。在合作與博弈過程中四方主體既實現(xiàn)了自己的目標(biāo)和價值，也推動了政府購買公共服務(wù)工作的向前發(fā)展，但同時也產(chǎn)生了購買和服務(wù)風(fēng)險。風(fēng)險的防范和化解要通過規(guī)范四方主體的不當(dāng)行為來實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府購買；社會組織；公共服務(wù)；行動主體；利益表達(dá)

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2017）05-0011-07

自20世紀(jì)70年代開始，以英美等國為代表的西方國家，社會服務(wù)需求不斷擴大，而政府的財政負(fù)擔(dān)和官僚機構(gòu)的低效率越來越嚴(yán)重。為扭轉(zhuǎn)這種局面，一些西方國家政府開始嘗試對公共服務(wù)體制和政府機構(gòu)進行探索性改革和職能再造，如整合政府機構(gòu)、裁減冗員、公共服務(wù)實行委托代理等。到70年代末期，政府的這些改革措施取得了巨大的成效，隨后，政府向社會組織購買公共服務(wù)在全球范圍內(nèi)被廣泛認(rèn)可。我國是社會主義國家，長期實行計劃經(jīng)濟政策，引入政府購買公共服務(wù)是在20世紀(jì)90年代初期，率先嘗試的是上海市楊浦區(qū)。經(jīng)過二十多年的不斷探索和實踐，這一制度逐漸在全國范圍內(nèi)推廣，現(xiàn)已被各級政府所接受和運用，成為政府推進自我改革、服務(wù)社會的重要選擇。然而，政府購買社會組織服務(wù)這一新型服務(wù)方式，在展現(xiàn)其高效、便捷、透明和公平的同時，也顯現(xiàn)出諸多不容忽視的問題，生成了許多風(fēng)險。這些問題和風(fēng)險，既有來自政府方面的，也有來自社會組織方面的。因為政府、社會組織、社區(qū)與公眾在購買過程中構(gòu)成了一種合作和博弈的關(guān)系，雖然這種博弈在一定限度內(nèi)有利于服務(wù)的改進和品質(zhì)的提升，但它依然容易帶來各種風(fēng)險，尤其是在公益性、責(zé)任心減弱，自利性膨脹的情況下，公眾的利益容易遭受損害。因此，探討政府購買社會組織服務(wù)中各方利益行為和風(fēng)險防控機制，對于順利推進政府購買社會組織公共服務(wù)具有重要意義。

一、政府購買社會組織服務(wù)中的行動主體和利益訴求

政府購買社會組織服務(wù)，是政府將原來直接提供的某些公共服務(wù)、生產(chǎn)職能和產(chǎn)品，通過公開招標(biāo)或定向委托的方式，交由有資質(zhì)的社會組織完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，以直接或間接方式支付相應(yīng)的服務(wù)費用[1]。政府、社會組織、社區(qū)和服務(wù)接受者的公眾在購買行動中形成了利益協(xié)作和利益表達(dá)的相互關(guān)系。

購買的動因首先來源于公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)向政府部門表達(dá)自己的需求，政府部門通過調(diào)研和政策設(shè)計將購買計劃提上議事日程，擬定公共服務(wù)購買項目，并在相關(guān)平臺上發(fā)布這些購買項目；社會組織作為服務(wù)中介根據(jù)政府的要求擬定投標(biāo)書，表達(dá)承接公共服務(wù)的意向。其次，政府審查部門根據(jù)社會組織的能力、信譽或以往承接項目的情況，通過競爭招投標(biāo)的方式，篩選出合適的服務(wù)承包商；服務(wù)承包商按照合同向公眾提供相關(guān)服務(wù)。從這一套流程中不難看出，政府是購買服務(wù)的發(fā)起者、組織者和主導(dǎo)者，是作出購買動議和決策的主體；社會組織是回應(yīng)者、承接者，是提供公共服務(wù)的主體；社區(qū)和公眾是政府購買公共服務(wù)的參與者和接受者，既是主體，也是接受服務(wù)的客體。

基于以上分析，本文把政府購買社會組織服務(wù)行動主體分為四個方面，即政府、社會組織、社區(qū)、服務(wù)接受者。雖然政府購買社會組織服務(wù)是一項典型意義的集體行動，但集體行動有時也存在個體理性與集體理性的悖論，各主體愿意參與其中，都有其自身的利益訴求和偏好表達(dá)。根據(jù)弗里曼（Freeman）的觀點，利益相關(guān)者是指“能夠影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體”[2]。在政府購買社會組織服務(wù)的過程中，政府部門、社會組織、社區(qū)和接受服務(wù)的公眾（群體）各自也有不同的利益訴求和表達(dá)。

1.政府的利益訴求和表達(dá)。作為購買服務(wù)主體的政府，它在公共服務(wù)購買中所要達(dá)到的目的非常明確，就是要扮演好“服務(wù)型政府”的角色，在充當(dāng)一個“精明買家”的同時，合理使用好財政資金，為民眾“花最少的錢、辦更多的事”，讓政府的服務(wù)盡量照顧到更多的人或社會群體，并使得到服務(wù)的人或群體能夠改善生存狀況，提高生活品質(zhì)。此外，政府還想通過公共服務(wù)購買這種形式，進一步深化機構(gòu)改革、裁減冗員、提高辦事效率，從而實現(xiàn)政府人員的廉潔、高效、精干，構(gòu)建起“小政府、大社會”的發(fā)展格局。

2.社會組織的利益訴求和表達(dá)。作為承接服務(wù)主體的社會組織，在與政府合作供給公共服務(wù)的過程中，主要關(guān)注點在于：一是通過承接政府的公共服務(wù)，能與政府“合作共贏”，建立社會組織與政府良好的“伙伴關(guān)系”，實現(xiàn)社會組織對社會公共事務(wù)的廣泛參與，同時擴大自身的經(jīng)營范圍，直接提升組織利益；二是通過承擔(dān)社會責(zé)任可以提升組織形象，間接性提高經(jīng)營業(yè)績和知名度，在今后的合作中獲得更多的項目和資金支持。

3.社區(qū)的利益訴求和表達(dá)。社區(qū)存在的價值在于為本社區(qū)居民提供優(yōu)良服務(wù)。社區(qū)參與公共服務(wù)購買能夠充分利用自身在機構(gòu)協(xié)調(diào)和居民對接方面的優(yōu)勢，為社區(qū)居民帶來更多的公共服務(wù)資源，讓政府提供更適合居民需要的服務(wù)產(chǎn)品；同時社區(qū)還可以監(jiān)督服務(wù)提供者的服務(wù)優(yōu)劣和對服務(wù)作出客觀公正的評價。

4.公眾的利益訴求和表達(dá)。作為服務(wù)接受者主體的公眾，在政府和社會組織合作提供公共服務(wù)的過程中，主要關(guān)注的是質(zhì)量和權(quán)益問題。一是表達(dá)權(quán)的實現(xiàn)。對需要什么、不需要什么要能夠很通暢地向政府表達(dá)，希望政府在決策時予以充分考慮，不要總是“被服務(wù)”、“被代表”。二是監(jiān)督權(quán)的賦予。在公共服務(wù)的提供過程中，公眾希望有權(quán)對公共服務(wù)購買的運行過程進行監(jiān)督，既監(jiān)督政府的決策和招投標(biāo)過程，也監(jiān)督社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量。三是評價權(quán)的采納。政府購買服務(wù)結(jié)束后，作為被服務(wù)對象能夠?qū)ι鐣M織的服務(wù)進行評價，包括服務(wù)的方式、服務(wù)的價格、服務(wù)的質(zhì)量等，這些評價意見能夠影響到該組織今后的服務(wù)承接。endprint

由此不難看出，政府購買公共服務(wù)是一個多方主體合作的過程。政府、社會組織、社區(qū)和公眾，既是利益的相關(guān)者、密切合作者，也是利益的追求者、表達(dá)者。如果四方主體是正和博弈，那么各自的利益就能夠得到保障，政府購買社會組織服務(wù)就能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)。反之，不僅各方的利益無法得到保障，政府購買的發(fā)展大局也將受到影響。

二、行動主體利益表達(dá)狀態(tài)下的風(fēng)險生成

如前所述，政府購買社會組織服務(wù)的主體涉及政府、社會組織、社區(qū)和公眾，在個體理性和集體理性相悖的情況下會衍生購買風(fēng)險。

（一）購買方——政府的風(fēng)險

1.“逆向選擇”風(fēng)險。一般來說，政府向社會組織購買公共服務(wù)，首先要進行調(diào)研、決策動議，然后才有購買的具體行動。決策動議是產(chǎn)生行動的前提，也是衍生風(fēng)險的開始。因此，政府在進行服務(wù)購買和外包之前，其決策動議正確非常重要。要想保證政府的事前決策正確無誤，就必須確保政府在決策之前獲取信息的一定是真實可信的（如公眾真實的需求，社會組織的真實能力和水平，政府的具體財政力等）。依據(jù)這些真實的信息所做出的決策，能有效地規(guī)避運行風(fēng)險，使服務(wù)效能大大提高。一般來講，政府在購買公共服務(wù)中，作為政府方最容易衍生出的風(fēng)險是“逆向選擇”風(fēng)險。按照余佶的觀點，“逆向選擇”風(fēng)險是指由于委托代理雙方彼此在簽約之前因存在信息不對稱，項目出資方（政府）沒有選出最合適的社會組織從事公共服務(wù)的提供方，那些合適的社會組織無緣代理公共服務(wù)，使得公共服務(wù)品質(zhì)和質(zhì)量下降[3]。也就是說，政府為了盡快把服務(wù)外包出去，在不完全了解社會組織的前提下，匆忙決策，其結(jié)果，所選擇的承包方在能力、水平、信譽等方面都不盡人意，最后是使“政府花了錢，沒有辦好事”，公眾不滿意，其他合適的社會組織也不滿意。總之，“逆向選擇”風(fēng)險表面上看是基于購買雙方信息不對稱，但根源還是在于政府部門的官僚主義，遇事不愿做深入調(diào)查，不善于聽取社會組織、公眾和專家團隊的意見，拍腦袋決策。

2.道德風(fēng)險。在政府購買社會組織服務(wù)的活動中，“政府因為擁有包括特許經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理等方面的權(quán)力，在缺乏外部監(jiān)督的情況下，很容易滋生腐敗”[4]。盡管按照《中華人民共和國政府采購法》和國務(wù)院《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，政府購買社會組織公共服務(wù)一般要采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等方式確定承接主體，但是，由于我國的社會組織起步較晚和發(fā)育不全，一些社會組織原本就是從政府的下屬單位分離出去的，有的則是政府一手幫助創(chuàng)辦起來的，還有的是政府官員的親屬和關(guān)系開辦的。在此種情況下，政府在選擇服務(wù)承包方時，無論是采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)，還是競爭性談判獲取承包主體時，政府的一些權(quán)力仍然可以私下運作。與政府關(guān)系密切和體制內(nèi)的社會組織，更容易成為公共服務(wù)的承包方。因此，在監(jiān)管缺失的情況下，少數(shù)政府官員會利用手中掌管的各種權(quán)力大行“照顧”之道，甚至徇私舞弊，攫取個人的私利。比如，為社會組織在承接項目、資金撥付、減免稅收方面違規(guī)操作，提供便利；有的則是與社會組織“合謀”，編造虛假服務(wù)項目或使服務(wù)縮水，從中獲取高額利潤。凡此種種，官員的道德風(fēng)險在監(jiān)管不嚴(yán)和制度出現(xiàn)漏洞的情況下都有可能發(fā)生。

3. “執(zhí)行難”風(fēng)險。公共服務(wù)購買政府除在運行方面有決定性的作用外，在另一個無形的方面，即政府人員的思想、態(tài)度、言行等方面也有很大的影響力。在實際工作中，一些地方政府官員的思想認(rèn)識并沒有隨著國家政策文件的要求而轉(zhuǎn)變，對社會組織和其承接的政府服務(wù)不信任、不支持、不配合，導(dǎo)致政府在購買服務(wù)中常常遭遇“執(zhí)行難”的困境。歸納起來有如下幾種。一是誤解誤讀型。這種類型的官員對國家關(guān)于政府購買公共服務(wù)的政策、法律學(xué)習(xí)不夠，缺乏正確的認(rèn)識；并認(rèn)為政府向社會組織購買服務(wù)是一場“走秀”和“追時髦”的過程，風(fēng)頭一過就會“退熱降溫”。這種行為，正如斯萊克所批評的，“政府購買公共服務(wù)并不像是出于對經(jīng)濟理性的追求，而更像是一種具有某種象征意義的政治行為，它并非致力于追求良性競爭和更低的成本，而只用來表明政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫了出來”[5]。持有這種觀念的官員總是得過且過，對政府購買公共服務(wù)缺乏應(yīng)有的積極性和主動性。二是孤高自傲型。由于長期的機關(guān)作風(fēng)養(yǎng)成，一些官員在社會組織面前表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膬?yōu)越感，傲慢而自負(fù)，習(xí)慣把社會組織看成是政府管理的對象，或把其當(dāng)成上下級來對待，而不是當(dāng)成朋友和“合作伙伴”。在相互協(xié)作中，常常是發(fā)號施令，頤指氣使，甚至視其為另類，對其不信任或懷有敵意。政府人員的這種態(tài)度和“做派”，嚴(yán)重挫傷了社會組織人員的積極性，彼此間的矛盾和沖突也時有發(fā)生。三是“甩包袱”型。這部分官員認(rèn)為政府購買公共服務(wù)，就是花錢“甩包袱”。服務(wù)外包的同時，責(zé)任和困難也隨之包給了社會組織，政府可以不管不問了。四是消極抵制型。傳統(tǒng)的服務(wù)模式下，政府負(fù)責(zé)提供社會的所有公共服務(wù)，雖然事務(wù)繁雜，一些政府人員卻有一定的權(quán)力，政府向社會組織購買公共服務(wù)，將服務(wù)外包出去，政府省了許多事，但同時也“威脅到了原有人員的既得利益，隱形收入減少，待遇下降，甚至下崗失業(yè)，利益結(jié)構(gòu)會重新調(diào)整”[6]（p.17）。所以，一些政府內(nèi)部人員對政府購買工作的消極對待，由此可見一斑。

（二）服務(wù)承接方——社會組織的風(fēng)險

1.組織生存危機。社會組織的生存風(fēng)險主要來源于項目、資金的保障程度，與政府的購買行為、購買力量有著密切的關(guān)系。一般來講，公益性的社會組織都是非營利性的，主要是接受政府的委托向公眾提供公共服務(wù)，因此社會組織在財力這一塊特別依賴于政府的供給。然而，由于地區(qū)差異比較大，有的地方政府財力充足，用于購買公共服務(wù)的資金較為充裕，而有的地方政府財力不夠，用于提供公共服務(wù)的資金非常有限。財力的不穩(wěn)定性，使得社會組織“吃不飽”的現(xiàn)象客觀存在。加之近幾年各地的社會組織發(fā)展迅猛，數(shù)量不斷攀升，到目前為止，全國已有登記注冊的各類社會組織約56萬個[7]。社會組織數(shù)量的大幅增加，給社會帶來生機活力的同時，也給同行競爭帶來了巨大壓力，在一個政府項目中往往會有幾家甚至幾十家社會組織參與競標(biāo)。那些拿不到項目的社會組織，他們就失去了財源保障，生存狀況堪憂，日常的辦公經(jīng)費、場地租金、專業(yè)社工和專職人員的工資都無法開銷，時間一長，這些社會組織就面臨關(guān)門歇業(yè)的風(fēng)險。此種現(xiàn)象在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)還不突出，但在內(nèi)地省份就不一樣了。究其原因，主要在于社會經(jīng)濟發(fā)展的程度和政府的財力狀況。據(jù)筆者對武漢、重慶、成都、廣州等地的調(diào)查，在這些地區(qū)，除廣州外，約有百分之四十的社會組織存在資金不足、運轉(zhuǎn)不靈的問題；有百分之十五的社會組織由于項目不足、資金短缺而面臨停業(yè)的風(fēng)險①。社會組織的財力風(fēng)險還有一個源頭，就是稅收政策的不合理。目前國家尚未出臺針對非營利性社會組織的專門稅收政策，各地稅務(wù)部門對社會組織征稅比照的是民辦企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，一般征稅點都在6.5%～7%。雖有減免的財政政策，但在實際中很難爭取到，且手續(xù)非常繁瑣②。項目和稅收的雙重壓力，使得社會組織的發(fā)展困境重重。endprint

2.主體價值喪失。從理論上講，社會組織是指為了執(zhí)行一定的社會職能，完成特定的社會目標(biāo)，具有明確規(guī)章制度的一個獨立單位，是正式化的社會群體[8]。因此，獨立性是社會組織“社會化群體”的基本特征。它擁有自己的使命和專門人才，其性質(zhì)是非營利性和非政府性。不可否認(rèn)，政府購買公共服務(wù)對于社會組織的發(fā)展具有促進作用，但也不是毫無風(fēng)險。政府向社會組織購買公共服務(wù)，使得社會組織更加依賴或聽命于政府。一方面，社會組織要在政府的公開招標(biāo)中取勝，有時就不得不迎合政府的需要。一般來講，政府部門按照政策，在招投標(biāo)過程中選定的原則就是同樣的項目選定價格較低的一方（即“經(jīng)濟效益原則”），利用成本—收益分析方法來計算項目的得失，而不是綜合考量社會組織的承接能力和專業(yè)水準(zhǔn)，其結(jié)果迫使一些社會組織不得不轉(zhuǎn)變自己的目標(biāo)和方向，盡力“迎合”買方的要求，并致力于和政府搞好關(guān)系，對于政府的“指示”也是言聽計從。另一方面，在一些地方，一些社會組織本來就與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，它所承接的服務(wù)項目都是“內(nèi)部流轉(zhuǎn)化”而來的。由于這些社會組織事事處處都得聽命于政府，其組織的自主性、獨立性喪失殆盡。此外，還有一種現(xiàn)象就是，一些社會組織由于在激烈的競爭中很難拿到政府的項目，為了生存下去，它們開始轉(zhuǎn)變方向，去與企業(yè)合作，承接企業(yè)的服務(wù)項目，以純粹的營利為目的，其收益大大增加，但社會組織的公益性和非營利性已經(jīng)不復(fù)存在，“變得越來越像企業(yè)”[9]（p.96）。

（三）公共服務(wù)接受者——社區(qū)和公眾的風(fēng)險

公共服務(wù)的接受者主要包括社區(qū)和公眾，社區(qū)是屬地，公眾是居民。公共服務(wù)接受者承擔(dān)的風(fēng)險，主要是由服務(wù)質(zhì)量不確定所引發(fā)的。社區(qū)和公眾作為政府購買公共服務(wù)的受益者，當(dāng)政府和社會組織在提供服務(wù)的過程中出現(xiàn)問題時，一部分風(fēng)險自然轉(zhuǎn)嫁到了接受者一方，使公眾成為“被動性風(fēng)險”的最終“受益”者。其風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的邏輯關(guān)系如下。

按照薩拉蒙等人的觀點，政府購買社會組織服務(wù)能夠有效地降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效益的一個基本假設(shè)前提就是擁有一個完全競爭的市場。然而，目前我國社會組織的發(fā)育程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及歐美等發(fā)達(dá)國家，并沒有形成良性競爭的格局。一方面，在某一特定地區(qū)，針對某種特定服務(wù)的社會組織可能只有一家，這樣一來就形成了壟斷，政府要想購買此項服務(wù)，不得不與之合作。壟斷該市場的社會組織，由于掌握了政府的“弱點”，會迫使政府在不完全了解“市場行情”的情況下，開出較高的價格購買此項服務(wù)，并且服務(wù)的質(zhì)量不會因此而提高。另一方面，從政府的角度講，政府與社會組織初次合作后也會有一個合作慣性的產(chǎn)生，即會更加傾向于與該組織進行合作，將類似的公共服務(wù)項目繼續(xù)委托給該組織。理論上講，合作慣性會導(dǎo)致政府對社會組織的依賴性增長，社會組織也會利用政府的偏好，迫使政府增加購買資金。以美國為例，有學(xué)者針對美國堪薩斯州政府購買老年醫(yī)療服務(wù)的項目進行了深入研究，最終發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣L期與“老齡問題區(qū)域研究機構(gòu)”保持合作關(guān)系的秘密是該機構(gòu)與政府長期合作，掌握了政府的行為偏好，并以此培養(yǎng)出了有針對性的談判能力，由被動轉(zhuǎn)為主動，最終影響到政府對購買醫(yī)療服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定[10]。在我國，政府與社會組織的這種合作格局在現(xiàn)實中也不少見。要減少公眾的風(fēng)險，首先是要很好地“攔截”政府以及社會組織的風(fēng)險，使其失去傳導(dǎo)能力。

三、構(gòu)建購買過程中利益主體協(xié)同行動的策略分析

政府向社會組織購買服務(wù)是目前各國政府推進改革的大勢所趨。這對于轉(zhuǎn)變政府職能、削減政府開支、提升公共服務(wù)質(zhì)量有著重要作用。盡管在實際操作過程中，政府、社會組織和公眾都承擔(dān)了一定的風(fēng)險，但我們不能因噎廢食，否認(rèn)政府購買服務(wù)的積極作用。問題的關(guān)鍵是，在找準(zhǔn)風(fēng)險點的同時，要積極預(yù)防，努力化解，使政府、社會組織和公眾的利益博弈在正和的狀態(tài)下進行。

（一） 提高政府風(fēng)險管控能力

政府購買社會組織服務(wù)使得政府從具體的服務(wù)事務(wù)中解脫出來，但這并不意味著政府可以放任不管，而是責(zé)任比以前更加重大。換言之，外包合同的簽訂意味著政府職責(zé)剛剛開始。從簽訂合同到服務(wù)結(jié)束，政府自始至終都要管理好項目和資金，既做一個“精明的買家”，又當(dāng)一個合格的“監(jiān)管員”，確保政府購買服務(wù)不走偏路。提高政府對服務(wù)外包的風(fēng)險管理能力，主要把握以下三個“節(jié)點”。一是抓好決策前的風(fēng)險預(yù)警，重點做好調(diào)查研究和科學(xué)論證工作。調(diào)查研究是指政府的公共服務(wù)購買部門，要向服務(wù)接受群體充分了解公共服務(wù)項目的實際需求情況，即哪些是需要購買的，哪些是不需要購買的。只有針對性地購買，才能符合實際的需要，發(fā)揮真正的效果，防止出現(xiàn)“被服務(wù)”和“被代表”的現(xiàn)象；科學(xué)論證是指政府作為購買方要在做出決策前組織相關(guān)專家對購買計劃進行可行性審議和風(fēng)險評估，最大限度地避免不切實際的決策。二是抓好服務(wù)外包后的跟蹤管理工作。重點是管好人和管好物。管人，就是要管理好政府內(nèi)部人員，防止少數(shù)官員利用權(quán)力尋租或與社會組織“合謀”，謀取不正當(dāng)利益，避免出現(xiàn)“項目外包了，官員倒下了”的現(xiàn)象；管物，主要是監(jiān)督檢查承包方的資金使用情況、服務(wù)項目的落實情況等，防止社會組織的服務(wù)偏離政府的意圖。三是抓好項目結(jié)束后的績效評估工作。項目結(jié)束后，政府要認(rèn)真組織第三方機構(gòu)進行評估、審定，并吸納專家隊伍和服務(wù)接受者共同參與。對于評估的結(jié)果，政府要在相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺上公布，接受社會的檢驗和監(jiān)督，把評估的結(jié)果最終寫進社會組織的誠信檔案中，為下一次購買服務(wù)提供參考。

（二）預(yù)設(shè)前置風(fēng)險評估機制

縱觀政府向社會組織購買公共服務(wù)的運作過程，就政府而言，容易發(fā)生的風(fēng)險點乃是逆向選擇風(fēng)險和道德風(fēng)險。通過前面的分析我們得知，逆向選擇風(fēng)險主要發(fā)生在政府的決策階段。這是由于政府向社會組織購買公共服務(wù)是一種委托代理關(guān)系，即政府向有資質(zhì)和能力的社會組織購買服務(wù)，社會組織將生產(chǎn)的服務(wù)提供給特定的對象。在這一過程中，需求方和承辦方構(gòu)成了彼此相互合作、相互監(jiān)督的關(guān)系。但是，由于委托人和代理人之間的信息不對稱，政府可能會把委托代理權(quán)交給并不適合的社會組織承擔(dān)，這些社會組織可能會最大限度地實現(xiàn)個人利益和采取機會主義行為。逆向選擇風(fēng)險將直接帶來兩方面的后果：一方面會使有能力代理的社會組織失去了競爭機會，造成不公平競爭；另一方面使接受服務(wù)的公眾利益受到損害。為了很好地避免這種風(fēng)險的發(fā)生，政府應(yīng)當(dāng)建立由多方參與的聯(lián)合協(xié)商會議制度。在購買決定做出之前，由政府牽頭，聯(lián)合社區(qū)、社會組織和公眾代表，組成聯(lián)席會議形式，召開座談會，廣泛聽取各方的意見和建議。政府把這些意見和建議吸納到自己的決策中，就不會出現(xiàn)與實際脫離的現(xiàn)象。在道德風(fēng)險防范方面，政府主要是健全制度，限制官員的權(quán)力；在招投標(biāo)過程中，嚴(yán)格遵循規(guī)則，陽光運行；招投標(biāo)之后及時把結(jié)果向社會公開，接受社會的監(jiān)督。endprint

（三）培育社會組織承接能力

在一個成熟的社會里，社會組織不僅是政府的合作伙伴，而且充當(dāng)著社會的血液和細(xì)胞，它分布在各個領(lǐng)域，為社會提供各種服務(wù)，使居民感到便捷好用。就我國社會組織目前的情形而言，要想很好地承接政府購買服務(wù)的職能，需要使好“兩股力”。一是壯大自己的“勢力”，由小變大，由弱變強，以“大塊頭”“大組織”規(guī)模，承接政府更多更大更廣泛的項目，擔(dān)當(dāng)起社會的重任。目前，隨著政府的改革不斷深入，政府向社會組織購買服務(wù)的資金、項目和力度比以前越來越大，中央財政撥付的專項資金將會越來越多，相應(yīng)地，也需要社會組織發(fā)展起來，逐步變大變強，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、社保、環(huán)境保護、扶殘助殘、災(zāi)害救援、家政服務(wù)等領(lǐng)域方面都能提供服務(wù)。二是增強社會組織內(nèi)部的活力，重點是加強組織內(nèi)部的治理和隊伍建設(shè)，如組織機構(gòu)的合理設(shè)置，專業(yè)社工的配備，財務(wù)制度的規(guī)范管理，服務(wù)流程的規(guī)范使用，服務(wù)對象的檔案建立等。都要按照社會組織的規(guī)范化要求建章立制，以良好的組織形象贏得社會的信任。

（四）建立規(guī)范適用的法律法規(guī)

無論從哪方面講，法治化依然是保障政府購買社會組織服務(wù)順利進行的有利武器。前文所談到的各種風(fēng)險，其實都與法律法規(guī)缺失和不依法辦事有關(guān)?，F(xiàn)實中，目前一些用于管理社會組織法規(guī)、文件已顯得非常老套。在法律適用性方面，相應(yīng)的法律法規(guī)缺失，目前雖然有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》可依，但它并不是針對政府購買公共服務(wù)的，適用性不強，有些方面只能參考。并且《政府采購法》主要是由各地財政部門來執(zhí)行，而政府購買公共服務(wù)，除涉及財政外，還包括民政、人社、教育、文化、城管等在內(nèi)的許多政府部門。鑒于此，筆者認(rèn)為，在頂層設(shè)計方面，中央政府應(yīng)當(dāng)盡快制定一部專門適用政府購買公共服務(wù)的法律，規(guī)范政府向包括社會組織在內(nèi)的社會力量購買服務(wù)的原則和種類，地方政府也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的條規(guī)，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐恼徺I公共服務(wù)。在專門的法律尚未出臺之前，建議對《政府采購法》進行修訂，把政府購買公共服務(wù)的事項納入該法中統(tǒng)一管理，以保證有法可依。

（五）吸收公眾廣泛參與和評判

公共服務(wù)的最終落實要得到屬地社區(qū)和接受者公眾的認(rèn)可，社區(qū)和居民認(rèn)可的服務(wù)才是好的服務(wù)，才能說明政府購買服務(wù)是成功的。社區(qū)和社區(qū)居民既是政府購買服務(wù)的主體，也是客體，因此政府與社會組織聯(lián)手合作提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，作為接受者應(yīng)當(dāng)賦予它們足夠的評判權(quán)。這個評判權(quán)至少體現(xiàn)在兩個方面。一是為了防范風(fēng)險的發(fā)生，政府在購買初期，應(yīng)當(dāng)充分聽取社區(qū)和居民的意見，然后擬定計劃書；社會組織在承接到政府的項目后，也應(yīng)當(dāng)主動與社區(qū)和社區(qū)居民聯(lián)系，通過一定的形式了解居民的需求和偏好，如特殊人群的偏好、以何種形式提供服務(wù)、服務(wù)產(chǎn)品的內(nèi)容和價格如何，以及服務(wù)的時段經(jīng)歷多長等。當(dāng)這些環(huán)節(jié)公布完后，社會組織還應(yīng)當(dāng)留出一定的時間聽取大家的意見和建議，然后才能進入正式的服務(wù)環(huán)節(jié)。切忌拿到項目后與居民不見面、不通氣、不溝通就直接提供服務(wù)，也不管你愿不愿意、接不接受。二是在社會組織的服務(wù)項目完成后，政府或者第三方機構(gòu)要組織項目評估，評估中一定要吸收社區(qū)和社區(qū)居民的參與，并且要把他們的意見寫入項目評估報告中，以作為驗收的重要依據(jù)和社會組織下一次參與購買競標(biāo)的資格。只有充分體現(xiàn)了服務(wù)接受者的主體地位，政府購買社會組織服務(wù)才能真正協(xié)同推進。

注釋：

①相關(guān)情況來自2015年11月10日，筆者對武漢市社會組織的訪談。

②相關(guān)情況來自2016年3月1日，筆者對重慶市社會組織的訪談。參考文獻：

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