李宏偉

以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，黨的十八大報告將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局。五年來，生態(tài)文明建設取得顯著成效。但毋庸諱言，當前生態(tài)文明建設中仍存在不少問題，既有歷史上遺留下來的體制機制障礙，也有因現(xiàn)代化進程中人民對優(yōu)美環(huán)境訴求日益提高與現(xiàn)階段環(huán)境污染嚴重，生態(tài)產(chǎn)品稀缺導致的人與自然、人與人之間的矛盾。特別是自然資源管理體制中問題更為突出。當前亟待建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效運行的生態(tài)文明建設制度體系，構建建設生態(tài)文明的聯(lián)動和長效工作機制。

一、我國自然資源管理體制中存在的主要問題

十九大之前我國的自然管理體制呈現(xiàn)出橫向適度分離、縱向相對統(tǒng)一的特點。即土地、森林、水等自然資源分散在不同的管理部門，每個部門對職責范圍內(nèi)的自然資源實行資產(chǎn)管理、用途管制等相統(tǒng)一的管理模式，中央與地方實行分級管理。這樣的管理體制存在以下突出問題。

（一）產(chǎn)權不清、自然資源資產(chǎn)所有者缺位

根據(jù)憲法以及相關法律規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家即全民所有（法律規(guī)定屬于集體所有的除外），由國務院代表國家行使所有權，但沒有明確由哪個部門代理或托管，自然資源資產(chǎn)在法律上缺乏具體明確的代表主體。自然資源資產(chǎn)所有者職責由相關管理部門代行，所有者職責不清晰，產(chǎn)權虛置或弱化，所有權人權益不落實。國有自然資源名義上是國家所有，即全民所有，但實際上多是地方政府在行使其轄域內(nèi)的國有自然資源所有權，從而演變?yōu)槭聦嵣系姆旨壦兄?，即各地區(qū)所有。而從現(xiàn)行法律來看，中央與地方之間的產(chǎn)權制度是缺失的。地方?jīng)]有產(chǎn)權，反而擁有各項所有權權能，導致國家所有權虛置。地方在沒有土地產(chǎn)權的情況下，卻獲取了土地出讓收益。實踐證明，自然資源產(chǎn)權主體越多，在處理資源環(huán)境問題時協(xié)調(diào)成本就越高。

（二）自然資源管理的系統(tǒng)性不強

山水林田湖草是一個生命共同體，具有整體性、系統(tǒng)性等特點。原有的管理體制將水流、森林、草原等自然資源分別由不同的部門管理，人為地割裂了自然資源之間的有機聯(lián)系，同時協(xié)調(diào)機制不夠健全，種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，顧此失彼，容易造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。

（三）許多地方重開發(fā)輕保護

由于我國自然資源實行中央與地方分級管理，在實際工作中，絕大部分自然資源由地方進行管理，個別自然資源的實際控制人片面追求自然資源的經(jīng)濟價值，忽視其生態(tài)價值和社會價值，造成自然資源的過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的破壞。此外，由于自然資源管理部門兼具資產(chǎn)管理、行業(yè)管理、監(jiān)督管理等多重職能，在自然資源開發(fā)與保護工作中，既是“運動員”又是“裁判員”，當管理目標出現(xiàn)沖突時，容易出現(xiàn)監(jiān)管失靈及重開發(fā)輕保護的問題。為了當?shù)亟?jīng)濟利益，各地不惜代價競相開發(fā)，造成了公地悲劇。這種制度缺失疊加到傳統(tǒng)工業(yè)化模式之上，對生態(tài)環(huán)境的破壞就會產(chǎn)生“乘數(shù)效應”。

（四）多個部門職責交叉問題難以有效解決

在實行分類管理的同時，對于同一自然資源又按照不同的管理環(huán)節(jié)或者功能用途，歸口不同的部門管理，造成職責交叉。例如，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門從各自角度對同一自然資源分別進行監(jiān)測，監(jiān)測點位重合，重復建設、資源浪費、政出多門。此外，實際工作中，多個部門分別擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和土地規(guī)劃等，而這些規(guī)劃之間銜接不夠，使得一些規(guī)劃難以真正落地。在環(huán)保督查中發(fā)現(xiàn)，2014年10月，在國務院批復甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)劃界后，甘肅省國土資源廳仍違法違規(guī)延續(xù)、變更或審批14宗礦權，性質惡劣；甘肅省發(fā)改委在項目核準和驗收工作中，以國土、環(huán)保、林業(yè)等部門前置審批作為“擋箭牌”，違法違規(guī)核準、驗收保護區(qū)內(nèi)非法建設項目；甘肅省環(huán)境保護廳不僅沒有加強對有關部門工作的指導、監(jiān)督，反而在保護區(qū)劃界確定后仍違法違規(guī)審批或驗收項目。祁連山長期以來的生態(tài)問題不僅是多頭管理導致的問題，更是監(jiān)管不力、督查萎靡的結果。地方環(huán)境監(jiān)管部門形同虛設，不僅沒有發(fā)揮其監(jiān)督的作用，反而成為破壞生態(tài)環(huán)境的幫兇。

我國生態(tài)保護和自然資源管理中存在的這些問題，從根本上是由于產(chǎn)權關系沒有得到清晰界定造成的。祁連山生態(tài)破壞問題，從根本上來說是由于地方政府違法違規(guī)審批采礦探礦權、水電開發(fā)權造成的。長期以來，部門領域政出多門、“九龍治水”問題突出。其實九龍治水本身不是問題，而是缺乏工作協(xié)同和政策協(xié)調(diào)，造成資源的內(nèi)耗、制度成本的上升和治理效果不能如意。

二、建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

針對我國自然資源管理中長期存在的問題，黨的十九大報告指出，要設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。這為完善我國國有自然資源的產(chǎn)權制度指明了方向。2018年3月通過的國務院機構改革方案中，與生態(tài)文明建設密切相關的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建受到廣泛關注，這一改革為構建建設生態(tài)文明的聯(lián)動和長效工作機制奠定了良好基礎。

（一）細化頂層設計

第一，明確各類行為主體的責權?！斗桨浮分赋觯敖⒔y(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)。堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。推進確權登記法治化”。只有在明確了責任主體之后，才能夠進行對責任主體的責任界定和計算。

第二，明確我國自然資源資產(chǎn)的類目和數(shù)量?！斗桨浮诽岢?，要編制自然資源資產(chǎn)負債表，“制定自然資源資產(chǎn)負債表編制指南，構建水資源、土地資源、森林資源等的資產(chǎn)和負債核算方法，建立實物量核算賬戶，明確分類標準和統(tǒng)計規(guī)范，定期評估自然資源資產(chǎn)變化狀況。在市縣層面開展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點，核算主要自然資源實物量賬戶并公布核算結果”。只有在掌握了國家自然資源資產(chǎn)明細以后，才有依據(jù)來計算損害人的責任，從而才有追責的依據(jù)。

第三，離任審計，終身追責。習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時就曾提出：“要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究?！睂︻I導干部要實行自然資源資產(chǎn)離任審計，實行地方黨委和政府領導成員生態(tài)文明建設一崗雙責制，并且對領導干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害認定其需要承擔責任的，實行終身追責。

第四，建立網(wǎng)絡，完善監(jiān)管。在生態(tài)文明建設的過程中，對生態(tài)損害的追責固然重要，但追責只能是一種事后的反饋和調(diào)節(jié)，而減少事故的發(fā)生，即事前預防更應當成為制度建設的首要目標，因此對監(jiān)管網(wǎng)絡的建設和完善就顯得尤為重要。

要建設完善的監(jiān)管網(wǎng)絡，首先就要“構建歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題”，其次，要“構建以改善環(huán)境質量為導向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題”。

（二）健全協(xié)調(diào)機制

近年全國范圍推動的河長制是各地依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，堅持問題導向，落實地方黨政領導河湖管理保護主體責任的一項制度創(chuàng)新。它明確了總河長、市、縣級河長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）河長、村級河長等各層級河長的職責，可進一步落實地方黨委、政府對河湖管理保護的主體責任，加強了各部門的聯(lián)動，構建起責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障，可有效解決涉水管理職能分散、交叉的不足，形成河湖管理保護的合力。實踐證明，這一制度可以充分發(fā)揮黨政領導的協(xié)調(diào)作用，保障各相關部門和領域推進生態(tài)文明建設的成效。

（三）完善問責制度

深化生態(tài)文明體制改革，關鍵是要發(fā)揮制度的引導、規(guī)制、激勵、約束等功能，規(guī)范各類開發(fā)、利用、保護行為，讓保護者受益、讓損害者受罰。

中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等文件，創(chuàng)造性地提出“黨政同責”、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害生態(tài)環(huán)境終身追責等，表明了中央在加強生態(tài)建設方面的決心和信心，釋放出明確的政策信號和制度導向，就是要抓住“關鍵環(huán)節(jié)”“關鍵人”，把生態(tài)政績考核納入干部考核管理體系中去，并且逐漸健全為制度化安排。