陳文聯(lián) 黃夏雨

(中南大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410083)

分類管理政策是進一步推進我國民辦高等教育改革發(fā)展的重大頂層設(shè)計。這一制度創(chuàng)新有利于從根本上破解長期以來制約民辦高等教育發(fā)展的制度瓶頸。對于這一項復雜的、全局性的制度創(chuàng)新，須樹立系統(tǒng)思維，通盤考慮，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進*徐緒卿：《關(guān)于民辦高校分類管理的思考》，《教育發(fā)展研究》2011年第12期，第1-5頁。。也就是說，在推進民辦高校分類管理政策的過程中，既要出臺一系列與分類管理改革相適應(yīng)、相配套的正式制度，為分類管理改革提供強有力的制度基礎(chǔ)，又要充分考量文化傳統(tǒng)、價值觀念和意識形態(tài)等非正式制度對分類管理政策推行的影響，注重“軟約束”的內(nèi)在作用。因此，有必要探尋民辦高校分類管理政策背后的非正式制度，以更好地推進民辦高校分類管理政策的實施。

一、非正式制度在制度結(jié)構(gòu)體系中的地位

新制度經(jīng)濟學的代表人物道格拉斯·諾思認為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或更正式地說，是人類設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！?道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2008年版，第3頁。他認為，制度既包括諸如法律、法規(guī)、政策和規(guī)章等以正式方式加以確定、用強制力來實施的正式制度，也包括諸如文化傳統(tǒng)、風俗習慣、倫理價值和意識形態(tài)等對人們行為產(chǎn)生非正式約束的非正式制度。正式制度和非正式制度是制度結(jié)構(gòu)體系中不可分割的部分，兩者互相促進、共同決定績效。

在人類行為的約束體系中，非正式制度具有獨特的功能和地位。與外在的正式制度相比，非正式制度具有較強的歷史延續(xù)性和持久的生命力，往往以傳統(tǒng)、習慣等滲透性極強的方式潛入人們的內(nèi)心，自覺或不自覺地影響著人們的行為，“即使在最發(fā)達的經(jīng)濟體系中，人們行為選擇的大部分空間是由非正式制度來約束的”*道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2008年版，第3頁。。因此，在觀察一個社會內(nèi)部的制度時，既要看到這個社會宣稱的“正式制度及其實施的程度與效果，更要看到在正式制度的背后，有哪些非正式規(guī)則在起實際的作用”*羅必良：《新制度經(jīng)濟學》，山西經(jīng)濟出版社2005年版，第1頁。。在探討民辦高校分類管理政策時，有必要對那些制約分類管理政策有效實施的非正式制度進行梳理。

二、非正式制度視角下民辦高校分類管理政策執(zhí)行的障礙

作為一種制度的創(chuàng)新，民辦高校分類管理政策的有效實施，不僅需要建立健全相應(yīng)的配套制度，還要考慮傳統(tǒng)文化、倫理價值和意識形態(tài)等非正式制度對這一政策實施的影響。這些非正式制度植根于人們意識的深處，往往是制約制度創(chuàng)新深度與廣度的現(xiàn)實阻力。從某種程度上說，非正式制度是否處理得當，直接關(guān)乎分類管理制度創(chuàng)新的成敗。

(一)“官尊民卑”的價值取向與民辦高等教育的受歧視

兩千多年專制統(tǒng)治在中國形成了一種根深蒂固的“官本位”意識。這種“以官為尊”的傳統(tǒng)價值觀，滲透到社會生活的各個角落，內(nèi)化在普通百姓的意識之中，成為人們待人處世所奉行的行為準則、價值取向?！肮僮鹈癖啊钡膬r值取向反映在教育上，就是人們對民辦教育不放心、不信任。目前，人們?nèi)跃哂泻軡獾摹肮k情結(jié)”，“在大多數(shù)人心目中，公辦教育才是正兒八經(jīng)的教育，民辦高校則成了不正規(guī)、低層次甚至不入流的學校?！?潘留仙、陳文聯(lián)：《論民辦高校社會責任推進中的政府作為》，《中國高教研究》2015年第11期，第66-70頁。因此，學生及家長將就讀民辦高校視為“無奈之選”，有些甚至寧愿選擇復讀也不愿意去民辦高校就讀。這種“官尊民卑”的價值取向還深刻影響著一些政府官員尤其是教育行政部門的領(lǐng)導，先“公”后“私”、厚“公”薄“私”及顧“公”限“私”等，仍是一些地方政府官員管理教育的主要思路。民辦高校在經(jīng)費支持、招生政策和稅費優(yōu)惠等諸多方面，仍受到顯性與隱性的政策歧視。另外，一些新聞媒體未意識到自己肩負正確引導社會輿論的重任，反而熱衷于對民辦高校辦學活動中某些負面信息進行“情緒表達”，甚至抓住個別民辦學校的“過失”加以炒作，加深了人們對民辦高校的偏見及負面印象。

“官尊民卑”的價值取向在一定程度上束縛著民辦高等教育的健康發(fā)展，且在短期內(nèi)難以徹底消除，對民辦高校分類管理政策的實施產(chǎn)生消極影響。

(二)“重義輕利”的價值取向與營利性民辦高校的受排斥

在傳統(tǒng)社會心理中，“重義輕利”是一種影響深廣、獨具特色的價值取向?？鬃釉?“君子喻于義，小人喻于利”(《論語·里仁》)，從價值取向上肯定了義重于利。孟子繼承孔子，更加突出“義”的地位和作用。孟子在回答梁惠王“亦將有以利吾乎”的問題時強調(diào):“王何必曰利，亦有仁義而已矣。王曰何以利吾國，大夫曰何以利吾家，士庶人曰何以利吾身，上下交征利，而國危矣!”(《孟子·梁惠王上》)也就是說，只有義才能使國與國、人與人之間和諧。如果上下均追求自己的利益，必然會發(fā)生事故，這是非常危險的。荀子亦反對后義而先利，他說：“先義而后利者榮，先利而后義者辱?！?《荀子·榮辱》)董仲舒提出“正其義不謀其利，明其道不計其功”，更是重義輕利以至棄利的思路。宋明理學家則進一步將儒家“重義輕利”的思想理論化，提出所謂的“存天理，去人欲”。儒家這種“重義輕利”的價值取向，歷經(jīng)各朝代封建統(tǒng)治者的大力倡揚，逐漸演變成為人們普遍的、歷久不衰的民族心理情結(jié)。這種倫理精神至今依然支配著人們的道德意識和情感價值取向*李宗桂：《中國文化概論》，中山大學出版社1988年版，第287頁。。

在現(xiàn)實生活中，學校的營利行為一直處于道德否定、批判的中心，無論是社會輿論還是政府心態(tài)，都不認可營利性教育?！按蟛糠秩巳匀徽J為學校的逐利行為必然會排斥教育的公益性、影響學校的教育教學。”*潘留仙、陳文聯(lián)：《我國民辦高等教育發(fā)展過程中的非教育性傾向探析》，《中國高教研究》2017年第5期，第87-91頁。正是由于人們對營利性學校長期存有偏見，在辦學實踐中，我國大多數(shù)民辦高校的舉辦者往往在形式上選擇不要求獲取合理回報，而實際上通過各種手段獲取經(jīng)濟利益。這種現(xiàn)象背后的主要原因還是思維障礙。在“非營利就是善，營利就是惡”的傳統(tǒng)思維仍未扭轉(zhuǎn)的情況下，民辦高校舉辦者擔心“要求回報”會受到政府、社會的歧視和排擠?？梢詳嘌?，如果這種傳統(tǒng)思維沒有從根本上得到改變，大多數(shù)民辦高校舉辦者仍會言不由衷地選擇“非營利性民辦高校”，以保持其非營利公益事業(yè)的形象，卻在暗地里謀取私利。分類管理并不是要求所有的民辦高校都選擇非營利性，若非營利性民辦高校借“非營利”之名而行“營利”之實，那么分類管理改革也就失去了意義。因此，在推進民辦高校分類管理改革的過程中，要充分考量傳統(tǒng)義利觀等非正式制度因素對分類管理政策造成的消極影響。

(三)計劃經(jīng)濟體制的慣性與民辦高等教育的集權(quán)管理模式

我國曾經(jīng)實行的計劃經(jīng)濟體制，形成了高等教育領(lǐng)域高度集權(quán)的管理體制和單一的辦學體制。這種體制盡管在新中國成立初期對高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整和人才培養(yǎng)起到了一定的積極作用，但抹殺了教育的豐富性與多樣性，更缺乏主動性與靈活性。改革開放以后，我國政府對這種以集權(quán)、封閉和單一為特性的教育管理體制進行了多次變革，初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育管理體制。不過，植根于傳統(tǒng)管理體制所形成的思維、觀念等非正式制度，并不能像正式制度變遷那樣迅速地得以轉(zhuǎn)變，而是演化得十分緩慢。不少政府官員的觀念和行為仍不能完全擺脫傳統(tǒng)集權(quán)管理體制的束縛，往往試圖通過無所不包的行政命令來實現(xiàn)對高等教育的全面控制，管理上“越位”與“缺位”的現(xiàn)象較為突出。因此，盡管近年來我國政府積極推行以管辦評分離為核心、以政府權(quán)力清單制度為抓手的政府教育職能的轉(zhuǎn)變，但是路徑依賴依然存在，傳統(tǒng)集權(quán)管理的思維慣性在短期內(nèi)也難以消除，不利于民辦高校分類管理制度的推行。比如，非營利性民辦高校與營利性民辦高校在法人屬性、會計制度、收費政策及稅費政策等方面迥異，政府應(yīng)對兩者的管理模式區(qū)別對待。目前，政府對營利性民辦高校管理的認知僅來源于國外的一些顯性經(jīng)驗，而我國民辦高校又與西方私立高校不同，它基本上是源于投資辦學而非捐資辦學，制度借鑒和引進的互通性與相容性不強。如何在一個國情和民辦教育形態(tài)均迥異的高等教育大國開展分類管理，既不能完全照搬國外的既有制度，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。在這種情況下，執(zhí)政者的習慣行為、價值觀念等往往會成為分類管理制度創(chuàng)新的深層次阻力。也就是說，民辦高校分類管理制度的實施可能會呈現(xiàn)出路徑依賴的特征，帶有明顯的政府偏好——沿襲過去的管理思維，照搬公辦高校的管理模式。這種抹殺捐資辦學與投資辦學差異的單一的管理思維和方式，“無助于民辦高校分類管理制度的構(gòu)建，反而會使原來的制度安排作為安全模式得到持續(xù)的推行甚至強化”*賈建國：《民辦學校分類管理制度構(gòu)建的路徑依賴與突破》，《教育與職業(yè)》2015年第31期，第21-24頁。。最終結(jié)果可能會使民辦高校舉辦者繼續(xù)按照原有的非正式制度開展活動，進而造成分類管理制度推行過程中“上有政策、下有對策”的混亂局面。一旦出現(xiàn)這種窘境，意味著民辦高校分類管理改革失去意義。

與集權(quán)管理體制相隨的就是有效的民間教育中介組織管理的缺失。有效的民間教育中介組織是實現(xiàn)民辦高等教育決策和管理民主化、科學化的重要途徑，也是構(gòu)建民辦高校分類管理制度的重要環(huán)節(jié)。比如，為適應(yīng)分類管理的需要，政府應(yīng)將諸如民辦高校準入、年檢、評估和財務(wù)審計等公共服務(wù)委托給民間中介組織，集中精力抓好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管以及核心公共服務(wù)，積極推進教育事務(wù)的多元化主體參與，實施教育分權(quán)，從而避免“政府失靈”和“市場失靈”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。一方面，受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，我國各地成立的“民辦教育協(xié)會”等民間中介組織官方化痕跡較重，其獨立性、客觀性和公正性很難得到保證，其應(yīng)有的評估、監(jiān)督和考核等服務(wù)功能遠遠沒有發(fā)揮出來；另一方面，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制慣性的影響，政府有意或無意地忽視中介組織的存在，比如，“政府職能部門對于民辦高校的審批，不僅從不參考民辦高教委的意見，甚至民辦高教委對這類學校的審批過程、標準也全然不知。”*曾小軍：《民辦高等教育中介組織發(fā)展的動因、障礙與對策》，《浙江樹人大學學報》2016年第1期，第8-12頁。有效的民間教育中介組織管理的缺失，使政府難以擺脫集權(quán)的管理模式，對民辦高校的管理也就難以跳出“一管就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，不利于民辦高校分類管理的有效實施。

三、構(gòu)建和強化學習機制，逐步實現(xiàn)非正式制度的變遷

非正式制度的慣性沿襲在很大程度上制約著民辦高校分類管理制度的實施，為此，不僅要建立健全相應(yīng)的配套政策，還應(yīng)重視非正式制度的型構(gòu)。非正式制度屬于意識層次，其演進會牽涉文化傳統(tǒng)、道德倫理、價值觀念和意識形態(tài)等最內(nèi)層的質(zhì)素，因此，非正式制度的變遷大都是漸進的、緩慢的，也是非常不易的。在推行民辦高校分類管理制度的過程中，應(yīng)采取漸進的“學習”過程，逐步實現(xiàn)非正式制度的變遷，從而構(gòu)建起有利于民辦高校分類管理制度實施的非正式制度環(huán)境。當然，在構(gòu)建和強化學習機制的過程中，政府的作用至關(guān)重要，因為“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個。政府可以采取行動來矯正制度供給不足。”*羅納德·H.科斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集》，上海人民出版社、上海三聯(lián)書店1994年版，第4頁。具體來說，政府及其職能部門要以公辦教育、民辦教育一體化為價值取向，以宣傳、教育和實踐為主要方式，積極培育認同民辦高等教育的觀念，引導公眾達成共識。

(一)以公共性為邏輯起點，確立公正的民辦高校分類管理制度創(chuàng)新的價值取向

作為制度設(shè)計者，政府及其職能部門在推行分類管理改革的過程中，要尊重我國民辦高校投資辦學這一基本事實，兼顧各利益主體的利益。要充分考量消除非正式制度慣性作用的影響，注重“軟約束”的內(nèi)在作用，不能一味用強制性的正式制度來進行約束。要本著“公共政府”的理念，破除“信公不信私”“重國辦、輕民辦”的思維定勢，厘正“非營利性就是善、營利性就是惡”的錯誤認識。要科學理解民辦高校分類管理制度的內(nèi)涵與價值，深刻認識到“營利性高校追求利潤并非意味著放棄社會責任”。在保障非營利性民辦高校發(fā)展的同時，也要給營利性民辦高校以合法地位，不能讓分類管理變成一類管理。

(二)構(gòu)建系統(tǒng)化宣傳格局，提高全社會對民辦高等教育和分類管理制度創(chuàng)新的認同度

要結(jié)合當前民辦高等教育的發(fā)展實際，從政府宣傳、學校宣傳和中介組織三個主體構(gòu)建多層次、多維度的系統(tǒng)化宣傳格局。在宣傳形式上，要堅持傳統(tǒng)媒體與新興媒體相結(jié)合，尤其要注重借助網(wǎng)絡(luò)、微博與微信等平臺，擴大宣傳范圍，增強傳播效力。在宣傳內(nèi)容上，要消除“實施分類管理就是倡導效率優(yōu)先、犧牲公平”的認識誤區(qū)，厘正“營利性民辦高校會影響教育公益性”的錯誤認識，進一步引導全社會樹立正確的民辦高等教育價值理念，深刻理解民辦高校分類管理制度的內(nèi)涵與現(xiàn)實價值，深刻認識到“對民辦高校進行分類管理，是對長期以來我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度不清、合理回報不明和制度激勵不足等詬病的修正”*周朝成：《落實〈民辦教育促進法修正案〉 穩(wěn)步推進民辦教育分類管理》，《浙江樹人大學學報》2017年第2期，第25-29頁。。

(三)強化輿論引導機制，消除傳統(tǒng)心態(tài)對民辦高等教育發(fā)展的負面影響

在“官本位”意識依然根深蒂固的背景下，政府還要演繹好“輿論領(lǐng)袖”這一角色，正確引導和調(diào)控輿論，使之適宜于民辦高等教育健康的發(fā)展目標與分類管理推行的方向。一方面，政府要積極利用權(quán)威媒體，對涉及民辦教育的社會輿論進行正面引導。比如，針對當前社會上關(guān)于民辦教育負面輿論較多的現(xiàn)狀，應(yīng)構(gòu)建輿論干預(yù)機制，通過正面宣傳報道來弱化乃至抵消負面輿論的影響。另一方面，政府要加大對網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體從業(yè)者的行業(yè)規(guī)范教育與約束，要求他們客觀、公正地報道民辦教育的相關(guān)信息，不能簡單扮演揭發(fā)者和批判者的角色，更不能對個別民辦高校事件進行惡意炒作或者不負責任地推波助瀾。

(四)躬行實踐，通過貫徹“教育公平、平等發(fā)展”的執(zhí)政理念來促進非正式制度的變遷

當前，人們對民辦高校仍持不同程度的懷疑和排斥態(tài)度，這種價值認同障礙固然與傳統(tǒng)文化有關(guān)，但也與政府執(zhí)政實踐的偏差有關(guān)。2002年出臺的《民辦教育促進法》規(guī)定“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，并明確縣級以上人民政府通過設(shè)立專項資金、稅收優(yōu)惠政策及經(jīng)費資助等措施扶持民辦學校。但從實踐來看，民辦學校的“國民待遇”并未真正落實，民辦教育仍然遭受體制性歧視。這種執(zhí)政實踐催生了投機行為，造成民辦高等教育領(lǐng)域秩序的混亂，甚至引發(fā)學生群體性事件。而這些又反過來惡化了民辦高校的形象和聲譽，加深了人們固有的偏見，對民辦高等教育制度創(chuàng)新形成阻力。因此，政府不僅要充分利用所掌握的權(quán)威媒體資源優(yōu)勢引導和調(diào)控輿論，營造有利于民辦高校分類管理施行的非正式制度環(huán)境，更要通過執(zhí)政實踐來宣揚政策所隱含的思想觀念，以有效推進非正式制度的變遷。

在管理實踐中，政府要摒棄對民間資本的疑慮、對民辦及營利的偏見，通過制定細化的、與分類管理制度相配套的政策來推進非正式制度的變遷。在設(shè)計和制定配套制度的過程中，要以公共性為邏輯起點，以促進民辦高等教育健康、多元化發(fā)展為最終目的，既要保障非營利性民辦高校真正享有與公辦高校同等的法律地位和待遇，又要賦予營利性民辦高校合法地位；要尊重我國民辦高等教育投資辦學這一基本事實，尊重民辦高校舉辦者的辦學能動性，營造激勵性的制度環(huán)境，在可能的情況下為其提供選擇的路徑(如實行“一校兩制”，一所民辦學?？蓳碛袃煞N不同的選擇)，使分類管理能取得各利益主體的廣泛認同，從而為創(chuàng)造良好的政策執(zhí)行環(huán)境奠定基礎(chǔ)。同時，要轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范教育行政行為，完善監(jiān)管方式，通過分類管理、信息公開和監(jiān)督檢查等方式，向人們和民辦高校傳達國家的意愿和要求；要積極培育民間教育中介組織，充分發(fā)揮民辦教育協(xié)會等中介組織在民辦高等教育治理中的作用。需要強調(diào)的是，在“官尊民卑”傳統(tǒng)觀念依然存在的背景下，政府的公共財政資助不僅有助于改善民辦高校的辦學條件、提升教育品質(zhì)，而且有助于彰顯政府對民辦高校的支持和認可，從而獲取更廣泛的社會支持與認可，這對加快非正式制度的變遷等具有導向性作用。

傳統(tǒng)價值觀、道德觀念和意識形態(tài)等非正式制度的型構(gòu)，是一項復雜的系統(tǒng)工程。在今后一段時期內(nèi)，在建立健全分類管理制度配套政策等正式制度的同時，還須重視非正式制度的建構(gòu)，有效降低其阻滯作用。沒有傳統(tǒng)價值觀、意識形態(tài)等非正式制度的現(xiàn)代化，民辦高校分類管理制度創(chuàng)新也將失去存在的基礎(chǔ)。只有全社會對民辦高等教育有了正確的認識，民辦高校分類管理制度創(chuàng)新才能實現(xiàn)其價值；只有正式制度與非正式制度相容時，民辦高校分類管理制度的效力才能得到充分的發(fā)揮。