□ 李　祥，劉　莉

職業(yè)教育作為民族地區(qū)教育事業(yè)的重要組成部分，因其職業(yè)性、實(shí)踐性、開(kāi)放性等基本特征，在民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著十分特殊且重要的角色。加快發(fā)展民族地區(qū)職業(yè)教育關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施和社會(huì)民生的改善，對(duì)于實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，對(duì)于民族地區(qū)同步建設(shè)小康社會(huì)，全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)，意義重大。[1]改革開(kāi)放四十年來(lái)，國(guó)家制定了大量相關(guān)政策發(fā)展民族地區(qū)職業(yè)教育，尤其是十八大“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”、十九大“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作”等表述，為新時(shí)期民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，更提出了新的挑戰(zhàn)。站在民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，回顧四十年來(lái)民族地區(qū)職業(yè)教育政策的演進(jìn)歷程，提煉經(jīng)驗(yàn)、反思不足，這對(duì)進(jìn)一步審視民族地區(qū)如何構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，推動(dòng)民族地區(qū)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、改革開(kāi)放以來(lái)民族地區(qū)職業(yè)教育政策變遷

改革開(kāi)放四十年來(lái)，民族地區(qū)職業(yè)教育政策從無(wú)到有，經(jīng)歷了萌芽期、探索期、形成期、發(fā)展期和轉(zhuǎn)型期等五個(gè)階段，其對(duì)明確民族地區(qū)職業(yè)教育的辦學(xué)目標(biāo)、規(guī)范辦學(xué)行為，提升辦學(xué)質(zhì)量發(fā)揮了制度保障的積極作用，已成為民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的根本保障。

1.第一階段(1978—1990年)：政策萌芽期

改革開(kāi)放初期，民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，尤其是高寒山區(qū)、邊境地區(qū)、牧區(qū)的少數(shù)民族文化教育非常落后。這一時(shí)期，民族地區(qū)各級(jí)各類教育事業(yè)均亟待發(fā)展，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)教育發(fā)展的重點(diǎn)更多集中在中小學(xué)教育和掃盲教育上，極少直接提及職業(yè)教育的發(fā)展問(wèn)題，如1980年《教育部、國(guó)家民委關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見(jiàn)》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了中小學(xué)教育、民族師范教育等具體問(wèn)題。這時(shí)的職業(yè)教育發(fā)展已經(jīng)有了較為緊迫的時(shí)代背景，一是高考制度恢復(fù)后的十余年，高校錄取人數(shù)一直處于極低水平，二是隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和社會(huì)發(fā)展，職業(yè)技術(shù)人才短板的劣勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第一次提出構(gòu)建職業(yè)教育體系，提出中等職業(yè)學(xué)校的招生、職業(yè)高中辦學(xué)等相關(guān)建議。這一時(shí)期民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展雖沒(méi)有專門的政策支持，但其他相關(guān)的職業(yè)教育政策的出臺(tái)，民族地區(qū)初等教育的普及及教育條件的改善，為后來(lái)民族地區(qū)職業(yè)教育政策制定可行性打下了基礎(chǔ)。

2.第二階段(1991—1996年)：政策探索期

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，非公有制經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)帶來(lái)了職業(yè)技術(shù)人才的旺盛需求，這極大地推動(dòng)和促進(jìn)了職業(yè)教育政策的出臺(tái)。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，其中明確提出“要重視并積極幫助老、少、邊、山、窮地區(qū)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”。1992年國(guó)家教委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族與民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育工作的意見(jiàn)》，這成為民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的標(biāo)志性事件，《意見(jiàn)》明確指出發(fā)展民族地區(qū)職業(yè)教育的目的是“為加快少數(shù)民族與民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)”，并明確提出了培養(yǎng)素質(zhì)較高的新型農(nóng)(牧)民的目標(biāo)，此外在辦學(xué)方向、辦學(xué)方式、管理辦法、師資培訓(xùn)等方面都做了相應(yīng)規(guī)定。1992年至1996年間，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展問(wèn)題成為國(guó)家層面民族教育政策或職業(yè)教育政策制定提及的重要內(nèi)容，如《全國(guó)民族教育發(fā)展與改革指導(dǎo)綱要(試行)(1992—2000年)》《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)(1992年)》《國(guó)家教委關(guān)于加強(qiáng)民族散雜居地區(qū)少數(shù)民族教育工作的意見(jiàn)(1992年)》等民族教育相關(guān)政策文本中，對(duì)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展都提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，但由于民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，職業(yè)教育教學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，除了反復(fù)強(qiáng)調(diào)依托地方資源和優(yōu)勢(shì)發(fā)展多種形式職業(yè)教育外，相關(guān)政策并沒(méi)有提出較為系統(tǒng)的民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展相關(guān)意見(jiàn)，政策尚處于探索期。

3.第三階段(1997—2005年)：政策形成期

民族地區(qū)職業(yè)教育制度保障的形成，始于《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》的頒布。1996年《職業(yè)教育法》頒布后，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展走向了法治軌道，這對(duì)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。雖然現(xiàn)今來(lái)看，《職業(yè)教育法》存在的瑕疵不少，而且該部法律也沒(méi)有與民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展直接相關(guān)的條款，但其提出“因地制宜地開(kāi)設(shè)職業(yè)教育的課程”“根據(jù)實(shí)際需要適當(dāng)增加職業(yè)教育的教學(xué)內(nèi)容”等諸多重視職業(yè)教育地方適切性的規(guī)定，為民族地區(qū)結(jié)合地域?qū)嶋H和民族實(shí)際開(kāi)展職業(yè)教育起到了制度導(dǎo)向作用。1997—2005年期間，國(guó)家出臺(tái)了許多民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的政策文件。如，1998年國(guó)家教委頒布了《關(guān)于加快中西部地區(qū)職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見(jiàn)》，指出民族地區(qū)職業(yè)教育要“探索符合中西部地區(qū)實(shí)際的職教模式”。2000年7月，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)和教育部頒布了《關(guān)于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)職業(yè)教育改革和發(fā)展的意見(jiàn)》，提出“充分認(rèn)識(shí)職業(yè)教育在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位和作用”，以及“始終堅(jiān)持為少數(shù)民族和民族地區(qū)服務(wù)”的重要思想。不僅如此，這一時(shí)期出臺(tái)的職業(yè)教育政策如《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定(2002年)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)(2004年)》《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定(2005年)》等都指出了職業(yè)教育要為農(nóng)村、西部地區(qū)和民族地區(qū)更好地服務(wù)，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展目標(biāo)。這一時(shí)期，民族地區(qū)職業(yè)教育相關(guān)政策廣泛涉及辦學(xué)方式、師資建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、學(xué)生就業(yè)、質(zhì)量提升、課程開(kāi)發(fā)等方方面面，民族地區(qū)職業(yè)教育政策體系基本形成。

4.第四階段(2006—2013年)：政策發(fā)展期

2006年以后，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展迅速，相關(guān)政策也在不斷發(fā)展完善之中。與初步建立民族地區(qū)職業(yè)教育政策體系相比，2006—2013年期間與民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展相關(guān)的教育政策更加凸顯民族特色和地方特色，是民族地區(qū)職業(yè)教育政策的深化發(fā)展。除了傳統(tǒng)的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)家要“加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和人口稀少農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育的支持力度”(《國(guó)務(wù)院關(guān)于職業(yè)教育改革與發(fā)展情況的報(bào)告(2009年)》)，這一時(shí)期，民族地區(qū)職業(yè)教育政策還重點(diǎn)關(guān)注工學(xué)結(jié)合、校企合作與頂崗實(shí)習(xí)的人才培養(yǎng)模式問(wèn)題，民族文化與民族技藝傳承創(chuàng)新納入職業(yè)教育體系問(wèn)題，職業(yè)教育民族特色學(xué)校建設(shè)問(wèn)題等民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的重點(diǎn)和特殊性問(wèn)題，尤其值得一提的是2010年教育部發(fā)布的《中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃(2010—2012年)》，指出要“推動(dòng)西部民族地區(qū)中等職業(yè)教育跨越式發(fā)展”，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展定位有了新的認(rèn)識(shí)。

5.第五階段(2014年至今)：政策轉(zhuǎn)型期

從民族地區(qū)職業(yè)教育政策的演進(jìn)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，東西部協(xié)作、中央政策傾斜、東部幫扶成為民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的政策要點(diǎn)，“追趕式”的民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展路徑帶來(lái)了發(fā)展質(zhì)量的同質(zhì)化，民族地區(qū)職業(yè)教育的地方適切性始終不足。2014年以來(lái)，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)外部形勢(shì)更加復(fù)雜，民族地區(qū)職業(yè)教育的時(shí)代使命更加艱巨。這一時(shí)期，由于我國(guó)全面建成小康社會(huì)的緊迫任務(wù)、中國(guó)制造2025的提出，以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育理念的深化等因素影響，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型。一方面，社會(huì)對(duì)職業(yè)教育高端人才的需求迫切。我國(guó)要成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端，不斷提升中國(guó)制造業(yè)水平，迫切要求職業(yè)教育培養(yǎng)一批高素質(zhì)、具有創(chuàng)新意識(shí)的一流技能人才隊(duì)伍。[2]另一方面，民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的艱巨任務(wù)賦予職業(yè)教育服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能以新的內(nèi)涵。誰(shuí)來(lái)發(fā)展、如何發(fā)展、發(fā)展什么、為誰(shuí)發(fā)展等民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)生性問(wèn)題被提出。

這一時(shí)期，對(duì)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展影響較大的政策主要是兩類：一是職業(yè)教育方面，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》相繼發(fā)布，這成為新時(shí)期指導(dǎo)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件；二是民族教育方面，2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，明確提出“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃、優(yōu)質(zhì)特色學(xué)校建設(shè)等項(xiàng)目重點(diǎn)向民族地區(qū)傾斜”。此后，國(guó)家出臺(tái)的諸多民族地區(qū)職業(yè)教育相關(guān)政策均提及轉(zhuǎn)型問(wèn)題，如2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“立足中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與職業(yè)教育發(fā)展，改善職業(yè)學(xué)校辦學(xué)條件”。

值得一提的是，政策轉(zhuǎn)型期的民族地區(qū)職業(yè)教育政策更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性， 如，2017年教育部發(fā)布了《職業(yè)教育東西協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃滇西實(shí)施方案(2017—2020年)》，提出實(shí)施東部四省(市)對(duì)于滇西十州市職業(yè)教育的對(duì)口扶持，具體針對(duì)某個(gè)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展，這種政策相比以往是較罕見(jiàn)的?？梢灶A(yù)見(jiàn)，民族地區(qū)職業(yè)教育政策將繼續(xù)在為誰(shuí)發(fā)展、誰(shuí)來(lái)發(fā)展、發(fā)展什么等問(wèn)題上體現(xiàn)出精準(zhǔn)性，這種精準(zhǔn)性亦是民族地區(qū)職業(yè)教育的民族性、地域性特征的直接反映。

二、民族地區(qū)職業(yè)教育政策制定的經(jīng)驗(yàn)及不足

通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)民族地區(qū)職業(yè)教育政策演進(jìn)四十年的歷程梳理，不難發(fā)現(xiàn)，雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境變化，民族地區(qū)職業(yè)教育政策的具體內(nèi)容有許多差異，但其目標(biāo)定位始終圍繞著為民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供適合人才，政策制定積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，但因政策本身的滯后性與民族地區(qū)職業(yè)教育環(huán)境的復(fù)雜性，相關(guān)政策也存在許多不足。

1.民族地區(qū)職業(yè)教育政策制定的基本經(jīng)驗(yàn)

民族地區(qū)職業(yè)教育政策能在民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展中發(fā)揮積極作用，其基本經(jīng)驗(yàn)在于對(duì)路徑可行性、目標(biāo)適應(yīng)性、內(nèi)容全面性的長(zhǎng)期關(guān)注。

首先，民族地區(qū)職業(yè)教育政策始終強(qiáng)調(diào)為民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，路徑具有可行性。民族地區(qū)職業(yè)教育政策自開(kāi)始就十分重視對(duì)民族地區(qū)的地方適切性，多數(shù)文本均提及因地制宜、結(jié)合地方實(shí)際、重視民族文化課程開(kāi)發(fā)等內(nèi)容。學(xué)界普遍認(rèn)可民族地區(qū)自然、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，因此提出“區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育發(fā)展面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)要求必須對(duì)其進(jìn)行新的定位。適應(yīng)本區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)、文化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),是區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育發(fā)展的必由之路”[3]。也有研究認(rèn)為，民族地區(qū)職業(yè)教育特色發(fā)展的地方性理解與政策體制的期待基本一致,都強(qiáng)調(diào)基于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之上的優(yōu)勢(shì)特色發(fā)展。[4]尤其是近年來(lái)，民族地區(qū)職業(yè)教育政策對(duì)政策的地方適切性越發(fā)關(guān)注，如2013年教育部、國(guó)家發(fā)改委、扶貧辦等共同發(fā)布《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見(jiàn)的通知》，提出“將民族文化、民族技藝傳承創(chuàng)新納入職業(yè)教育體系”；2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》提出民族地區(qū)職業(yè)教育辦“優(yōu)質(zhì)特色學(xué)?！钡?。民族地區(qū)職業(yè)教育政策只有基于民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展實(shí)際，方能得到民族地區(qū)人民群眾的支持響應(yīng)，可以預(yù)見(jiàn)，凸顯民族地區(qū)職業(yè)教育特色始終是民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展政策的切入點(diǎn)，具有路徑的可行性。

其次，民族地區(qū)職業(yè)教育政策遵循外部發(fā)展環(huán)境而演變，目標(biāo)具有適應(yīng)性。民族地區(qū)職業(yè)教育政策的不同階段，都與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和改革發(fā)展緊密相連，反映的是不同時(shí)期民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在20世紀(jì)80年代，民族地區(qū)教育文化發(fā)展較為落后，職業(yè)教育發(fā)展重點(diǎn)放在了中等職業(yè)教育；20世紀(jì)末，企業(yè)下崗職工就業(yè)問(wèn)題的出現(xiàn)促進(jìn)了民族地區(qū)職業(yè)培訓(xùn)的快速發(fā)展，基于擴(kuò)大內(nèi)需的需要高等職業(yè)教育得到蓬勃發(fā)展；21世紀(jì)前10年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型轉(zhuǎn)變，加之我國(guó)加入WTO、沿海一帶的技工荒出現(xiàn)，民族地區(qū)職業(yè)教育政策呈現(xiàn)出明顯的外部性，既重視外部的幫扶，也重視職業(yè)教育人才培養(yǎng)契合發(fā)達(dá)地區(qū)技能型人才的標(biāo)準(zhǔn)；近年來(lái)，隨著我國(guó)人力資源強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，以及工業(yè)4.0、中國(guó)制造2025等的提出，民族地區(qū)職業(yè)教育政策更加強(qiáng)調(diào)對(duì)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，尤其在涉及民族文化問(wèn)題上，不僅強(qiáng)調(diào)“傳承”，還強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”，更加凸顯民族文化在地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和幫助少數(shù)民族精準(zhǔn)脫貧中的作用。

最后，民族地區(qū)職業(yè)教育政策重視現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建，內(nèi)容具有全面性。民族地區(qū)職業(yè)教育政策涉及辦學(xué)模式、師資建設(shè)、課程開(kāi)發(fā)、經(jīng)費(fèi)保障、質(zhì)量提升等方方面面。早期的民族地區(qū)職業(yè)教育政策多使用“重視”“加大”“提高”等政策語(yǔ)言表述，隨著民族地區(qū)職業(yè)教育不斷發(fā)展，后期民族地區(qū)職業(yè)教育政策內(nèi)容已更加細(xì)化，同時(shí)涉及質(zhì)量評(píng)估、學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)、民族文化傳承、教育信息化等許多新問(wèn)題。民族地區(qū)現(xiàn)代職業(yè)教育體系正在逐漸形成，民族地區(qū)職業(yè)教育政策內(nèi)容的全面性為民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展提供了法治保障，增強(qiáng)了民族地區(qū)教育發(fā)展的規(guī)范性、穩(wěn)定性，這也是民族地區(qū)職業(yè)教育政策功能能夠發(fā)揮的重要原因。

2.民族地區(qū)職業(yè)教育政策制定的不足

盡管民族地區(qū)職業(yè)教育政策為民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展發(fā)揮了積極的制度保障作用，但是實(shí)施主體界定模糊、前瞻引領(lǐng)性政策缺乏、政策層級(jí)不高等問(wèn)題始終難以解決，這也制約著民族地區(qū)職業(yè)教育的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而對(duì)辦學(xué)質(zhì)量提升產(chǎn)生不利影響。

首先，民族地區(qū)職業(yè)教育政策實(shí)施主體界定模糊，人民群眾參與積極性激勵(lì)不足。從相關(guān)政策來(lái)看，雖然多強(qiáng)調(diào)要“加大”“強(qiáng)化”“提高”民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的方方面面，但是許多政策文本較少涉及具體的負(fù)責(zé)主體，通常意義上我們即理解為政府承擔(dān)主要責(zé)任，而這還涉及不同層級(jí)政府的責(zé)任問(wèn)題、同層級(jí)行政機(jī)關(guān)不同機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分問(wèn)題。相比之下，民族地區(qū)職業(yè)教育所牽涉的部門遠(yuǎn)比基礎(chǔ)教育復(fù)雜，若不明確實(shí)施主體并完善監(jiān)督考核機(jī)制，許多政策就成為宣示性語(yǔ)言難以得到真正落實(shí)。不僅如此，民族地區(qū)職業(yè)教育相關(guān)政策雖然強(qiáng)調(diào)因地制宜和契合地方實(shí)際，但在具體路徑上多強(qiáng)調(diào)上級(jí)政策傾斜、東部地區(qū)幫扶等，民族地區(qū)人民群眾參與積極性始終不高。按理說(shuō)，職業(yè)教育的生產(chǎn)性特征、大眾教育傾向、服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，以及在“投入—產(chǎn)出”方面的優(yōu)勢(shì)性價(jià)比，對(duì)連片特困民族地區(qū)的適齡學(xué)生具有更為實(shí)際的吸引力。[5]但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些職業(yè)教育政策在實(shí)施中這種吸引力十分缺乏，例如苦于中等職業(yè)教育生源匱乏，個(gè)別地區(qū)存在強(qiáng)迫班級(jí)成績(jī)靠后學(xué)生放棄中考而申請(qǐng)中職學(xué)習(xí)的現(xiàn)象，人民群眾對(duì)職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量的信任度和滿意度始終不高。

其次，民族地區(qū)職業(yè)教育政策適應(yīng)性傾向明顯，缺乏引領(lǐng)性。從民族地區(qū)職業(yè)教育政策演進(jìn)歷程來(lái)看，雖然更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育發(fā)展的社會(huì)環(huán)境和對(duì)地方適切性的契合，但一般是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段問(wèn)題出來(lái)后制定的應(yīng)對(duì)之策，一些政策本身解決臨時(shí)問(wèn)題的傾向非常明顯。雖然政策穩(wěn)定性的確不及教育法律，但我們可以發(fā)現(xiàn)在一些階段的少數(shù)年份，民族地區(qū)職業(yè)教育相關(guān)政策密集出臺(tái)，主題重復(fù)內(nèi)容雷同，相關(guān)政策的制度保障功能缺失而演變成為一種職業(yè)教育宣傳途徑。民族地區(qū)職業(yè)教育政策不僅要提升地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適切性，還要關(guān)照其對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)性作用。在一些民族地區(qū)，人民群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)觀念落后，掌握現(xiàn)代科技文化能力不足，職業(yè)教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展不僅要追趕東部發(fā)達(dá)地區(qū)，更多是要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，走一條民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的特色之路。相關(guān)政策若僅僅停留在對(duì)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注上，不僅政策容易朝令夕改，而且也無(wú)法為民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展提供前瞻性的引領(lǐng)作用，民族地區(qū)職業(yè)教育的“跨越式”發(fā)展就失去了航標(biāo)。

最后，民族地區(qū)職業(yè)教育政策制定層級(jí)不高，權(quán)威性不強(qiáng)。為我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展提供最直接制度保障的法律是《職業(yè)教育法》，但當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜，這部法律已經(jīng)難以適應(yīng)職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，亟待修改但又十分艱難。“《職業(yè)教育法》的修訂,涉及中國(guó)職業(yè)教育改革與發(fā)展未來(lái)的方向,涉及現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建的體制與機(jī)制問(wèn)題”[6]，而且《職業(yè)教育法》缺乏對(duì)民族地區(qū)職業(yè)教育的專門關(guān)注。因此事實(shí)上，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的政策主要依托于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、各部委出臺(tái)的部門規(guī)章等，但國(guó)務(wù)院更多傾向于發(fā)布發(fā)展職業(yè)教育或者民族教育的相關(guān)政策，專門針對(duì)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)容提及較少且不明確，無(wú)法具體地闡述應(yīng)對(duì)民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的復(fù)雜問(wèn)題。民族地區(qū)職業(yè)教育相關(guān)政策多出自教育部及國(guó)家民委，政策的導(dǎo)向性、宣示性語(yǔ)言特征較濃，由于政策層級(jí)不高，許多措施很難得到貫徹落實(shí)，甚至政策文本的知曉率都還無(wú)法保證。我們認(rèn)為，民族地區(qū)職業(yè)教育政策需要盡快提升其制定層級(jí)，而不是制定數(shù)量，在政策語(yǔ)言表述上多予以民族地區(qū)變通權(quán)利，讓民族地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際制定實(shí)施辦法，這樣既保障了相關(guān)政策的權(quán)威性，也保障了政策的實(shí)施質(zhì)量。

三、內(nèi)生型發(fā)展：民族地區(qū)職業(yè)教育政策前瞻

總的來(lái)說(shuō)，四十年的民族地區(qū)職業(yè)教育政策發(fā)展變遷是適應(yīng)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，同時(shí)也為民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展提供了重要的制度保障。當(dāng)前，民族地區(qū)職業(yè)教育服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障少數(shù)民族職業(yè)教育權(quán)利的時(shí)代使命有了新的變化，需要相關(guān)政策改革調(diào)適，進(jìn)一步彰顯民族地區(qū)職業(yè)教育在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨(dú)特價(jià)值。黨的十九大報(bào)告提出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。站在新時(shí)代起點(diǎn)上，民族地區(qū)職業(yè)教育政策變革要解決這一主要矛盾，尋求良策破解民族地區(qū)人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)、多元、個(gè)性化的職業(yè)教育需求與民族地區(qū)職業(yè)教育供給單一、不充分、不均衡之間的矛盾，這要求新時(shí)期民族地區(qū)職業(yè)教育政策變革應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，激發(fā)人民群眾發(fā)展職業(yè)教育的內(nèi)生動(dòng)力，徹底解決人民群眾職業(yè)教育參與不充分的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

職業(yè)教育發(fā)展存在兩種模式，即設(shè)計(jì)模式和內(nèi)生模式。[7]實(shí)踐表明，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展要依靠民族地區(qū)提升自我職業(yè)教育發(fā)展能力，走職業(yè)教育內(nèi)生型發(fā)展道路，這一理念近年來(lái)亦得到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。有學(xué)者提出：“當(dāng)前的民族教育沒(méi)有與民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展形成良好的互動(dòng)關(guān)系，因而也無(wú)法滿足民族地區(qū)民生改善的需求，其主要原因在于民族教育沒(méi)有樹(shù)立內(nèi)生發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，從而忽視了教育與區(qū)域的嵌入式關(guān)系。”[8]長(zhǎng)期以來(lái)，民族地區(qū)職業(yè)教育政策多以外部制度傾斜、東西部協(xié)作和幫扶為重點(diǎn)內(nèi)容，“其政策演進(jìn)在橫向上體現(xiàn)了國(guó)家政策的地區(qū)傾斜和民族地區(qū)內(nèi)部的特殊優(yōu)惠性,是教育優(yōu)先發(fā)展重要理念的體現(xiàn)”[9]，但對(duì)如何激發(fā)民族地區(qū)自身職業(yè)教育發(fā)展能力缺乏深度思考，外部力量的大力支持能在短期內(nèi)有效地提升民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量，但也引發(fā)了民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展同質(zhì)化的難題。

民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展既要靠外力支持，更要靠?jī)?nèi)生發(fā)展，通過(guò)政策保障激發(fā)民族地區(qū)發(fā)展職業(yè)教育的內(nèi)在動(dòng)力，這是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想在民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展中的直接體現(xiàn)。同時(shí)，我們也更理性地看到，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展是不同于其他地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展、不同于民族地區(qū)其他類型教育發(fā)展的特殊問(wèn)題，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展內(nèi)生力激發(fā)緊密圍繞“提升區(qū)域職業(yè)教育自身發(fā)展能力”這一目標(biāo)，需要在政策層面理清三個(gè)問(wèn)題：一是政府角色轉(zhuǎn)變問(wèn)題，基于教育治理現(xiàn)代化的視角，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展中的政府角色更多是外在性的條件支持和辦學(xué)監(jiān)督，政策要理順政府的這一層關(guān)系，對(duì)相關(guān)部門采取行政性手段強(qiáng)制各地完成招生指標(biāo)、設(shè)立某種專業(yè)的做法要明確制止。二是職業(yè)學(xué)?；盍ぐl(fā)問(wèn)題，一些民族地區(qū)職業(yè)學(xué)校在專業(yè)開(kāi)設(shè)、課程設(shè)置等方面長(zhǎng)期游離在民族地區(qū)社會(huì)需求之外，難以對(duì)學(xué)生和家長(zhǎng)具有學(xué)習(xí)吸引力，這既說(shuō)明民族地區(qū)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)界定不清，也是相關(guān)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)定位異化的結(jié)果，尤其是未來(lái)《職業(yè)教育法》既要關(guān)照中高職學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題，也要關(guān)照民族地區(qū)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的特殊性問(wèn)題，為其活力激發(fā)提供法治依托。三是市場(chǎng)機(jī)制如何參與問(wèn)題，這又涉及校企合作中各方責(zé)權(quán)利、職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估的“管評(píng)辦”機(jī)制理順、民族職業(yè)教育如何與民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展契合等問(wèn)題的細(xì)化，這些問(wèn)題在未來(lái)民族地區(qū)職業(yè)教育政策中也應(yīng)得到更好的回應(yīng)。