◎ 劉建軍

新時(shí)代民政工作的邏輯

◎ 劉建軍

復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系系主任、馬克思主義研究院副院長，教授

2012年我在上海市民政局掛職局長助理的時(shí)候，一位來自英國的朋友便問我民政局是負(fù)責(zé)什么事務(wù)的。他認(rèn)為這是中國在社會管理、社會治理以及社會服務(wù)領(lǐng)域中的獨(dú)創(chuàng)。的確，顧名思義，民政就是以人民為中心的事務(wù)及其管理，其基本指向就是關(guān)注人民、關(guān)注基層、關(guān)注需要關(guān)懷的特殊群體。民政部門釋放出來的公益精神、基層關(guān)懷以及奉獻(xiàn)情懷，是中國行政文化的特色所在，是中國國家治理和社會治理中最讓人感動(dòng)的一道風(fēng)景線。作為一名在民政部門掛職過且過去六年一直從事社會治理和基層治理研究工作的大學(xué)老師，我對此深有感觸。一年民政局的掛職工作，不僅改變了我今后的學(xué)術(shù)研究路徑，拓展了我的研究領(lǐng)域，更為重要的是，讓我感受到以人民為中心的公共精神的感染與熏陶。在綜合理論思考和工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合民政部今年的蹲點(diǎn)調(diào)研工作，我從以下四個(gè)方面對新時(shí)代民政部門的邏輯進(jìn)行了歸納和總結(jié)。

黨建引領(lǐng)與多方參與相結(jié)合的邏輯

黨的十九大報(bào)告提出：東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。民政是我黨在革命時(shí)期和社會主義建設(shè)時(shí)期進(jìn)行群眾工作的重要領(lǐng)域。民政工作集黨和人民的關(guān)系、政府與社會關(guān)系于一體。民政既是一項(xiàng)管理工作，更是一項(xiàng)政治工作。民政部組織干部赴基層蹲點(diǎn)，就是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)的重要體現(xiàn)?？梢哉f，在政府所有部門中，民政部門所涉及的領(lǐng)域是最為廣泛的，而且也是極為重要的。這些領(lǐng)域不僅是民生領(lǐng)域，更是政治建設(shè)和國家建設(shè)領(lǐng)域。這一性質(zhì)決定了黨建引領(lǐng)是首位的。與此同時(shí)，民政領(lǐng)域的復(fù)雜性和廣泛性也決定了它需要多方主體的參與，政府機(jī)關(guān)、社會組織、居民個(gè)體以及各種各樣的社區(qū)自組織，都是參與民政工作的重要力量。這就是中國民政工作中黨建引領(lǐng)與多方參與相結(jié)合的邏輯。這一邏輯直接決定了民政工作的組織主體是在一核多元的組織架構(gòu)中，通過相互結(jié)合、相互協(xié)作、相互貫通，共同達(dá)成一種組織合力。

中央政府、地方政府和基層政府相貫通的邏輯

民政工作宛如一道堅(jiān)強(qiáng)的紅線，將黨和人民以及中央政府、地方政府和基層政府貫通在一起。民政工作要想做得好，必須要保持中央政府對全國民政工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又要鼓勵(lì)地方政府和基層政府創(chuàng)造性的實(shí)踐與探索。民政部此次進(jìn)行的蹲點(diǎn)工作，這本身就是將中央政府、地方政府和基層政府貫通起來的重大舉措。尤其是這次提出的“蹲點(diǎn)鄉(xiāng)、抓住縣、聯(lián)系省”的工作方法，鎖定了針對不同行政層級的調(diào)研路徑和方法。我們發(fā)現(xiàn)，在很多目前仍實(shí)行分權(quán)制和聯(lián)邦制的國家中，其致命的制度困境就是不同層級政府之間的結(jié)構(gòu)性斷裂，直接導(dǎo)致了很多涉及不同層級和不同地區(qū)的大型民生和公共項(xiàng)目無法得以開展。很多國家治理質(zhì)量的低下直接源于其制度設(shè)計(jì)的弊端。這已經(jīng)成為顯而易見的共識。民政部充分發(fā)揮中國的制度優(yōu)勢，以著力解決基層民政工作的突出問題為出發(fā)點(diǎn)，通過范圍廣、力度深的蹲點(diǎn)與調(diào)研，將中央政府、地方政府和基層政府貫通起來，如果能夠?qū)⑦@樣的貫通方法制度化、機(jī)制化、體系化，將是對中國國家治理和社會治理的重大突破。正如中央紀(jì)委的巡視制度為中國的反腐敗提供了最為堅(jiān)實(shí)的制度保障一樣，我們也可以把這次調(diào)研工作和蹲點(diǎn)工作向制度化方向進(jìn)一步推進(jìn)，推動(dòng)民政工作中的制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，為切實(shí)解決基層民政工作中遇到的各種難題提供最為堅(jiān)強(qiáng)的保障。

自上而下與自下而上相結(jié)合的邏輯

民政工作是以人民為中心的工作。與此同時(shí)，民政工作又是我們黨和政府進(jìn)行群眾工作、社會工作最為重要的領(lǐng)域。因此，民政工作必須要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層需求相結(jié)合的原則。這一原則就是對民政工作運(yùn)行邏輯的直接表達(dá)。這一運(yùn)行邏輯直接體現(xiàn)為自上而下與自下而上的相互結(jié)合。這一運(yùn)行邏輯在戰(zhàn)略上的體現(xiàn)就是要指明民政工作的本質(zhì)特征、戰(zhàn)略定位和發(fā)展方向，在政策上的體現(xiàn)就是要制定真正貼合人民需求、回應(yīng)問題導(dǎo)向的公共政策，在目標(biāo)上的體現(xiàn)就是使民政工作真正落到實(shí)處，落到實(shí)實(shí)在在的人民生活之中。習(xí)近平總書記提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想，這一思想體現(xiàn)出來的不是傳統(tǒng)的救助性扶貧，也不是后來的開發(fā)性扶貧，而是新型的治理型扶貧。治理型扶貧既是以脫貧為目標(biāo)，更是以此使扶貧干部隊(duì)伍在社會主義建設(shè)時(shí)期感受到別具一格的洗禮與再生。同樣，民政部黨組組織的這次蹲點(diǎn)與調(diào)研工作也是一項(xiàng)艱苦的“精準(zhǔn)施政”工作，既是對基層民政工作問題的排摸與提煉，更是對中央政府部門干部隊(duì)伍的錘煉與洗禮。中國是一個(gè)超大型國家，中國社會是一個(gè)超大型社會。超大型國家和超大型社會的治理對自上而下和自下而上相結(jié)合的運(yùn)行邏輯要求特別高。我們國家采取的又是單一制國家的結(jié)構(gòu)形式，這就決定了中央政府既要保證全國一盤棋，又要對地方尤其是基層有著清晰的認(rèn)知和準(zhǔn)確的判斷。中央要了解地方和基層，地方和基層既要不折不扣地貫徹中央政府的各項(xiàng)政策，又要根據(jù)自己的情勢和特點(diǎn)開展各項(xiàng)創(chuàng)造性的工作。就像《民政部辦公廳關(guān)于做好加強(qiáng)基層民政工作的通知》所指出的：選擇好蹲點(diǎn)地區(qū)。蹲點(diǎn)的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在落實(shí)黨中央國務(wù)院有關(guān)民政工作重大決策部署、加強(qiáng)基層民政工作等方面有創(chuàng)新舉措和較好成效，且在本行政區(qū)有較強(qiáng)代表性。在全國統(tǒng)一性中展現(xiàn)地方性的創(chuàng)造成果，在基層活力和地方創(chuàng)新中保證超大型國家和超大型社會的聚合能量。這樣的一種治理辯證法，克服了分權(quán)制和聯(lián)邦制國家中結(jié)構(gòu)性斷裂所滋生的各種弊端。

綜合性與專業(yè)性相結(jié)合的邏輯

民政工作是包羅萬象的。有人說，其他部門難以涉及的領(lǐng)域最后都?xì)w并到了民政部門。這是大多數(shù)人習(xí)以為常的看法。之所以有這樣的看法，就是因?yàn)槊裾块T的工作確實(shí)涉及多個(gè)領(lǐng)域、關(guān)切到多重工作對象。所以，有人提出，民政工作就是底線工作，民政工作就是托底性管理工作。但隨著國家治理現(xiàn)代化程度的不斷推進(jìn)，隨著社會各群體之間的相互勾連和相互嵌入程度的不斷提高，這一看法也有修正的必要。民政工作的綜合性是針對其工作領(lǐng)域和工作對象而言的，同時(shí)，民政工作對專業(yè)性的要求也越來越高。這一專業(yè)性要求不僅體現(xiàn)在救災(zāi)、養(yǎng)老、流浪乞討人員救助管理等傳統(tǒng)的領(lǐng)域，而且在基層政權(quán)與社區(qū)治理、退役士兵安置工作、慈善以及基金會管理中也體現(xiàn)得越來越明顯。黨的十九大報(bào)告提出的社會治理的社會化、法治化、專業(yè)化與智能化的要求，實(shí)際上已經(jīng)指出了新時(shí)代民政工作的發(fā)展方向與拓展路徑。如果說綜合性是對傳統(tǒng)民政工作優(yōu)勢的繼承與發(fā)展，那么，專業(yè)性就是對現(xiàn)代民政工作方法和工作理念的充分吸納。將來民政部在推動(dòng)中國社會治理社會化、法治化、專業(yè)化與智能化方面，扮演著重要的角色。借助這次全國范圍內(nèi)的蹲點(diǎn)和調(diào)研，為中國民政工作實(shí)現(xiàn)綜合性與專業(yè)性的有機(jī)結(jié)合奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是很有必要的。在綜合性的民政工作中繼承原來的傳統(tǒng)與優(yōu)勢，在專業(yè)性的民政工作中培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。集綜合性與專業(yè)性于一身的民政工作應(yīng)該指向一個(gè)健康有序的社會、一個(gè)有活力的社會、一個(gè)充分展現(xiàn)中國政治優(yōu)勢和文化魅力的社會。我們完全可以說，民政部關(guān)于做好加強(qiáng)基層民政工作的舉措，是將“以人民為中心”的思想落到實(shí)處的有力體現(xiàn)。“民政”，顧名思義，以民為本，以人為根。民政之魅力，恰在于此。這正是中國制度基因、制度優(yōu)勢與制度自信的一大體現(xiàn)。