俞瑜+周祺+王超男

隨著司法體制改革進展的深入，員額制在改革中的重要性日益突出。員額制改革作為司法體制改革的一部分，它的成功與否直接關(guān)系著司法體制改革的實質(zhì)進展，改革從提出到實踐已經(jīng)經(jīng)歷了十余年，取得了進步，但是其中所暴露的問題也值得深入思考。

一、法官員額制改革的意義

（一）有助于司法體制改革。司法體制改革重要的目標就是實現(xiàn)司法獨立。①而司法獨立的實現(xiàn)，既要在在宏觀層面上做到國家對現(xiàn)有司法、行政體制關(guān)系的突破與重建，也要在微觀層面上做到樹立司法機關(guān)的權(quán)威與信譽。只有當(dāng)司法公正真正落實到具體的案件中，人民發(fā)生糾紛時所想到的第一個求助途徑是司法機關(guān)時，司法機關(guān)的重要性才會凸顯，司法獨立才會有進一步的保障。員額制的提出正是為了使司法裁判人員更加精英化，使得案件審判人員和行政人員的分工更加明顯，在選拔辦案人員時，更加突出業(yè)務(wù)水平而行政能力。

（二）有利于法官職業(yè)化。法官職業(yè)化的體現(xiàn)在于法官辦案時充分以專業(yè)能力為辦案的依據(jù)，對每一個案件的審判過程和結(jié)果都承擔(dān)責(zé)任。并且在辦案過程中，法官專心于審判工作，其他的如庭前調(diào)查、證據(jù)交換、法律文書起草等事務(wù)性、輔助性工作交由法官助理、行政人員等完成，形成分工明確的協(xié)調(diào)體系。員額制對于法官、法官助理、行政人員的比例做了調(diào)整，旨在讓法官助理、行政人員分擔(dān)法官辦案時非專業(yè)性工作的任務(wù)，使得法官更專業(yè)于案子本身的審判工作，加強法官的專業(yè)性和職業(yè)化。

（三）有利于去行政化。去行政化，針對的是一些具備法官資格的法官，不在審判工作崗位，而是從事黨務(wù)、人事、司法行政或后勤工作的現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的原因是法官的遴選機制受到了行政級別的影響。法官由于職務(wù)提升，其等級低于新任職務(wù)編制等級的，應(yīng)當(dāng)晉升至新任職務(wù)編制等級的最低等級。這是由于這樣的評級制度，使得法官的目標從專業(yè)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)轉(zhuǎn)換為行政職務(wù)，且行政職務(wù)的高低決定著法官等級的升降以及相應(yīng)的待遇。法官員額制改革指在打破法官職務(wù)序列和法官等級設(shè)置與晉升制度。②

二、法官員額制改革存在的問題

（一）法官員額比例的確定

在法官員額確定的比例上，中央明確提出員額制比例不超過39%。在實踐中，上海將員額制控制在33%，即辦案人員、司法輔助人員、行政人員分別占司法隊伍的33%、52%、15%。在實踐中，為了預(yù)留一定的空間給年輕的法官預(yù)備人員，對33%這給比例進行了嚴格控制，有些地區(qū)甚至低于這個比例。實踐中，關(guān)于法官員額比例的確定存在著較多問題。

第一，確定這個比例的根據(jù)是什么？根據(jù)上海試點的實踐，數(shù)據(jù)的來源主要是根據(jù)法院現(xiàn)有案件的審理狀況以及法官隊伍的素質(zhì)情況進行反復(fù)測算、認真核算得到的。相關(guān)變量和最后的員額比例確定之間是否有可供參考的公式或模型存在？一個隨之而來的問題是，如果比例確定不當(dāng)，如法官員額的比例過低，會導(dǎo)致法官在審判案件時工作量過大，反而會影響案件審判的質(zhì)量，達不到員額制改革的初衷。而如果員額的比例過高，將使法官選拔的專業(yè)性和精英性特征受到質(zhì)疑，同樣也會遠離員額制改革的目的。

第二，員額制比例的確定是否應(yīng)當(dāng)根據(jù)法院層級和地區(qū)的不同進行區(qū)別。在法院的層級方面，基層法院審理的案子明顯要多于中級法院和高級法院。如果一方面基層法院所確定的法官員額仍然和中級法院、高級法院一致，另一方面員額制改革要求法官要獨自承擔(dān)案件審判的責(zé)任，這對基層法院的法官而言，不僅是工作量的增大，更是心理壓力的增大。這樣的結(jié)果很有可能會導(dǎo)致法官的“出走”，員額制改革到最后可能會無法留住基層法院優(yōu)秀的法官。因此，在確定相應(yīng)的法官員額比例時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層級、地區(qū)的法院進行針對性的劃分，不能采取同一的標準。

第三，在員額制比例的控制方面，上海作為試點地區(qū)的實踐是將員額制比例嚴格控制在33%，并且留出一定的比例給年輕的法官預(yù)備人員。其他試點地區(qū)可否參照類似做法？確定一個具體的比例，并且留出一定的范圍以備其他需要。若將員額制的比例過分限制在某個具體的數(shù)字，有可能會導(dǎo)致改革的過程中，無法做到隨機應(yīng)變，達不到改革預(yù)期的目的。

（二）法官考評的方式

根據(jù)《浙江省高級人民法院辦公室關(guān)于印發(fā)<浙江法院法官考評辦法（試行）>的通知》一文，各法院可根據(jù)對不同考評對象的不同指標設(shè)定相應(yīng)的分值、權(quán)重并合成最終成績，可參照以下的方案設(shè)置：

法官綜合得分=審判績效*70%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀律得分*10%

審判長（獨任法官）綜合得分=審判績效*60%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀律得分*10%+管理得分*10%

副庭長綜合得分=審判績效得分*50%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀律得分*10%+管理得分*20%

庭長綜合得分=審判績效得分*40%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀律得分*10%+管理得分*30%

以上的公式中，審判績效的內(nèi)容包括法官辦案數(shù)量與工作量、質(zhì)量、效率和效果等情況。這個考核指標針對的法官的專業(yè)性，是員額制改革重要的一部分內(nèi)容。針對審判績效，相關(guān)文件只給出考核內(nèi)容的范圍，并未涉及到這些內(nèi)容占審判績效的權(quán)重。對于員額制改革要增強法官的專業(yè)性這一方面，都不存在爭議。但是對于專業(yè)性這一詞，卻極少有人能給出一個清晰明確的界定。無論是在學(xué)術(shù)界，亦或者試點地區(qū)，給出的都是比較空泛的范圍。這恰恰是問題的癥結(jié)所在。辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效率和社會效果的權(quán)重應(yīng)當(dāng)能夠準確地反映出法官的專業(yè)性。筆者認為，辦案數(shù)量固然是考量專業(yè)性的一個重要環(huán)節(jié)，但是辦案的質(zhì)量更是反映法官專業(yè)性和精英化的一個重要特征。

三、法官員額制改革的后續(xù)問題

（一）在員額制改革中，法官的數(shù)量出現(xiàn)一定幅度的下降。數(shù)量較少的法官能否公正、有效率地處理好數(shù)量較多、日益復(fù)雜的案件，司法審判工作能否正常運行，這是員額制改革之后面臨的一個重要問題。另外，法官除了面臨的案子增多了，對于案子審結(jié)的責(zé)任也更加重大。有些年級較大的法官面對員額制的改革，主動要求退出審判工作，接受行政工作的安排。對于這些法官的選擇，從一個側(cè)面反映出了員額制改革如果不充分安排好法官、法官助理以及行政人員的相關(guān)比例及工作范圍，極易會加重法官的負擔(dān)，實現(xiàn)不了改革的目的。

（二）在員額制改革之后，法官助理等年輕法官預(yù)備人員很難進入員額內(nèi)，但是他們的工作任務(wù)卻絲毫沒有得到減少。除去正式的審判工作以外，他們擔(dān)任的是庭前調(diào)查、證據(jù)交換等工作任務(wù)。由于難以入額，工作量增加，薪酬和職務(wù)都得不到相應(yīng)的提升，極容易導(dǎo)致這批年輕的法官預(yù)備人員“出走”。③關(guān)于法官、法官助理的比例問題在實踐中一直存在著爭議。在一些試點地區(qū)，存在著多個法官“共用”一個法官助理的現(xiàn)象，這無疑是增加了法官助理的負擔(dān)。

（三）關(guān)于資歷較老法官落選員額的情況。由于員額制的選拔要充分考量法官的辦案能力，勢必會淘汰一些資歷較老、業(yè)務(wù)水平較弱的法官。員額制改革從推行至今，一直舉步維艱，一個重要的原因是，它涉及到了人事調(diào)動，觸及到了一部分人的核心利益，而這一部分人在法院這個系統(tǒng)里，占據(jù)著較為重要的地位，有著一定的話語權(quán)。改革若想推進，一方面要堅持立場，另一方面也要做好“安置工作”。筆者認為，在進行員額選拔之前，可以給予這些法官一定的自主權(quán)，自主選擇審判工作或者行政工作。而對于那些被淘汰出法官員額的人，應(yīng)當(dāng)要在薪酬水平上保持與前期一致的水準，充分保障其經(jīng)濟利益。

[注釋]

①邸洪旗.實現(xiàn)法官員額制的思考[J].學(xué)理論，2015年，第22期；061.

②郭毅敏、聞長智、袁銀平.法官員額：理論邏輯、現(xiàn)實背景及制度構(gòu)建[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2007年，第1期；30-35.

③李由.員額制背景下法官制度改革若干問題研究[J].中共中央黨校，2016.

（作者單位：浙江省臺州市三門縣人民法院，浙江 臺州 317100）