文/河海大學(xué)法學(xué)院 陳廣華

路政管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化
——以一則涉路行政處罰案件為例

文/河海大學(xué)法學(xué)院 陳廣華

對涉路行政訴訟案例進(jìn)行分析，有利于幫助路政部門提高管理能力?？紤]到數(shù)據(jù)結(jié)論分析的科學(xué)性、穩(wěn)定性及系統(tǒng)下載原因，專門下載無訟網(wǎng)105件關(guān)鍵詞為“公路 路政管理”的案例。從案由分類來看，路政管理的行政訴訟案件主要集中于行政處罰、行政強(qiáng)制以及行政復(fù)議領(lǐng)域，這說明實(shí)踐中涉及路政管理的爭議問題多表現(xiàn)為：行為人對路政部門執(zhí)法行為的不滿，依法行政的合法性和合理性受到質(zhì)疑。從地域分布來看，路政管理的行政訴訟案件多發(fā)生在交通發(fā)達(dá)的東部地區(qū)及河北省等地，這些地區(qū)多屬交通運(yùn)輸要道，交通網(wǎng)線密集，發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)線對路政部門的管理責(zé)任提出了更高的要求，涉訟風(fēng)險也大大增加。

加強(qiáng)路政管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化

梳理105件案例發(fā)現(xiàn)，路政部門為被告（原審被告）的案件共有69件，在篩選的69件案例中，路政部門勝訴案件46件，敗訴案件23件，敗訴率為33.3%，這說明路政部門在公路執(zhí)法過程中仍存在一些問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)，需要加強(qiáng)依法行政、合理行政。

對69件案例，歸納分類出涉訟案件中存在的集中領(lǐng)域，并對這些領(lǐng)域類型化劃分，共分為超限治理、違建拆除、路產(chǎn)賠補(bǔ)償、車輛扣押、其他違法行政行為以及其他行為共六大類?？梢园l(fā)現(xiàn)，路政部門的行政管理涉訴案件主要集中在超限治理以及公路用地的違建拆除（如廣告牌設(shè)置、違法建筑物）方面，在今后的路政管理過程中，該領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)管理與防范，減少訴累。

在涉路行政訴訟案件中，路政部門一般作為被告參與訴訟，在裁判過程中路政部門往往處于被動地位，導(dǎo)致了路政部門勝訴率不高的結(jié)果。通過分析路政部門敗訴的23件案件，可知程序違法10件，行為違法、不規(guī)范4件，舉證不足3件，越權(quán)執(zhí)法2件，其他原因（包括行政不作為、行政決定適用法律錯誤、認(rèn)定事實(shí)錯誤等個別案例）4件?？偨Y(jié)敗訴因素，路政部門敗訴的原因主要在于執(zhí)法過程中程序違法、執(zhí)法行為不規(guī)范、應(yīng)訴證據(jù)力不足，難以在法院庭審過程中形成優(yōu)勢地位。加強(qiáng)路政管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，明確路政部門的路政管理責(zé)任極為必要。

超限治理案例

尤維濤與河北省河間市交通運(yùn)輸局公路路政管理站交通運(yùn)輸行政管理(交通):公路交通行政管理(公路)案（（2016）冀0984行初9號）

2016年3月24日8時30分許，被告河間市交通運(yùn)輸局公路路政管理站（簡稱“河交路政”）路政執(zhí)法人員執(zhí)法檢查時，在省道331線K89＋600處發(fā)現(xiàn)原告尤維濤所有、其司機(jī)駕駛重型箱式半掛車裝載鋼鐵涉嫌超限行駛，當(dāng)即予以查扣并將該車引至河間市沙洼治超檢測站。被告于當(dāng)日進(jìn)行立案、證據(jù)登記保存、稱重檢測、調(diào)查詢問等程序。經(jīng)稱重檢測，原告的車輛為6軸車，車貨總重168.05噸，車輛限重55噸。車輛超限113.05噸，超限幅度206%。針對原告的超限行為，2016年3月25日，被告經(jīng)集體討論決定對原告罰款11300元，責(zé)令自行卸載113.05噸，并于當(dāng)日作出了河交路政違通（2016）3035號違法行為通知書。當(dāng)日，被告開具《河北省非稅收入一般繳款書》（票號0115210789），原告憑該繳款書繳納罰款11300元。原告尤維濤不服被告河間市交通運(yùn)輸局公路路政管理站公路行政處罰，于2016年5月16日向法院提起訴訟。

法院判決：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)正確、程序合法、結(jié)果適當(dāng)。本案中，原告否認(rèn)被告向其送達(dá)了違法行為通知書和行政處罰決定書，被告提交的該兩份文書的送達(dá)回證及陳述申辯書上面“尤維濤”的簽名和捺指印均非原告本人所為，同時被告也未舉證證明將違法行為通知書和行政處罰決定書送交了原告同住成年家屬或指定的代收人簽收，應(yīng)認(rèn)定被告在作出行政處罰前未履行告知義務(wù)，也未向原告送達(dá)行政處罰決定書，故被訴行政處罰行為違反法定程序，應(yīng)予撤銷，并應(yīng)責(zé)令被告重新作出行政行為。

遵循路政執(zhí)法程序，提高應(yīng)訴舉證能力

路政執(zhí)法程序

關(guān)于超限行為本身的治理，路政部門基于法律、行政法規(guī)的授權(quán)具有監(jiān)管超限運(yùn)輸?shù)男姓?zhí)法權(quán)。當(dāng)公路使用人超限運(yùn)輸行使時，路政部門有權(quán)以自己的名義對公路使用人進(jìn)行審批、罰款。這一案例中，被告河交路政制作的違法行為通知書和行政處罰決定書，應(yīng)當(dāng)直接送交原告，原告本人不在的，交其同住的成年家屬簽收，當(dāng)事人已指定代收人的送交代收人簽收。而在本案中，被告在作出行政處罰前未履行告知義務(wù)，也未向原告送達(dá)行政處罰決定書，故被訴河交路政的行政處罰行為違反法定程序。

在該案中，一方面被告未向原告送達(dá)違法行為通知書和行政處罰決定書，另一方面文書上的簽字也非原告所為，該行為對行政行為的實(shí)體內(nèi)容產(chǎn)生了影響，損害了原告的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政程序違法。若被告依法履行了詢問、拍照、檢測、告知、決定、卸載等程序，僅在檢測單上被告工作人員沒有簽字，筆錄中被告工作人員只有1人簽字，此時被告的行政行為程序違反了《行政處罰法》〔2017〕第37條第1款的規(guī)定，但原告認(rèn)可了違法事實(shí)，對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于行政程序瑕疵，無需撤銷該行政行為。

應(yīng)訴舉證能力

路政部門在應(yīng)訴過程中舉證能力主要體現(xiàn)在三個方面：證據(jù)三性的認(rèn)識、證據(jù)提交規(guī)則以及留證意識。

證據(jù)三性的認(rèn)識

在該案中，被告提交的兩份文書的送達(dá)回證及陳述申辯書上面“尤維濤”的簽名和捺指印均非原告本人所為，同時被告也未舉證證明將違法行為通知書和行政處罰決定書送交了原告同住成年家屬或指定的代收人簽收，因此，該證據(jù)缺乏真實(shí)性，缺少該關(guān)鍵證據(jù)，被告舉證能力不足，故法院認(rèn)定被訴行政處罰行為違反法定程序，應(yīng)予撤銷。

證據(jù)提交規(guī)則

路政部門應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：一是對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)作為被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，這是行政訴訟法早已確定的舉證規(guī)則。若被告不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)證據(jù)。二是注意證據(jù)提交的時限節(jié)點(diǎn)。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起15日內(nèi)提供全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，逾期視為未舉證。被告當(dāng)庭提供證據(jù)的，不符合證據(jù)提交規(guī)則，法院不予采信。

留證意識

由于路政部門在涉路訴訟中往往作為被告，在行政執(zhí)法過程中缺乏主動收集證據(jù)的意識，一旦應(yīng)訴經(jīng)常處于被動地位。例如，當(dāng)發(fā)生事故后路政部門沒有及時拍攝事故現(xiàn)場道路兩排的路牌、路標(biāo)，只是在應(yīng)訴過程中提供拍攝照片，不能及時反映事故發(fā)生時的設(shè)置狀況，事后采集的證據(jù)無法證明其已經(jīng)履行了路政管理職責(zé)。

路政規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理的對策建議

明確路政管理責(zé)任劃分與界定

公安機(jī)關(guān)

主要負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作，承擔(dān)交通安全管理責(zé)任。具體來說，包括三大類別：一是交通事故的處理，即處理道路交通事故，認(rèn)定各方責(zé)任；二是維護(hù)交通治安，管理道路交通秩序，加強(qiáng)道路交通安全工作；三是查處公路上的違法行為，包括交通違法行為、運(yùn)輸違法行為以及其他違法行為等。

公路經(jīng)營單位

主要承擔(dān)著養(yǎng)護(hù)管理公路以及為公路上的車輛、人員等提供安全保障義務(wù)的職責(zé)。養(yǎng)護(hù)管理主要是指依據(jù)相關(guān)公路法律法規(guī)對公路進(jìn)行日常的保養(yǎng)、維護(hù)和及時修復(fù)，保證公路能經(jīng)常處于完好無損狀態(tài)，確保公路的暢通。收費(fèi)管理主要指依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求在收費(fèi)公路的獨(dú)立出入口設(shè)置收費(fèi)站，合理收取通行費(fèi)的行為。

路政部門

主要承擔(dān)著高速公路的路政管理職責(zé)和養(yǎng)護(hù)工作。路政管理是對公路、公路用地及公路附屬設(shè)施依法進(jìn)行保護(hù)的行政管理，對損壞公路的行為進(jìn)行制止和處罰，對有礙公路安全、暢通的項(xiàng)目進(jìn)行審批，對超限運(yùn)輸車輛進(jìn)行管理等。公路養(yǎng)護(hù)工作主要是對公路的巡查、養(yǎng)護(hù)及修復(fù)等義務(wù)。

規(guī)范路政部門的執(zhí)法程序

事前預(yù)防執(zhí)法

加強(qiáng)路政執(zhí)法宣傳：路政執(zhí)法宣傳分為內(nèi)外兩個層面。對外充分發(fā)揮法律的指引教育的社會導(dǎo)向作用，普及公路法律、法規(guī)及高速公路車輛通行常識，尤其是對重點(diǎn)路段加強(qiáng)防范，從而提高群眾的法律意識，讓更多人了解各自的法律責(zé)任，減少意外事故的發(fā)生。對內(nèi)要規(guī)范路政執(zhí)法人員執(zhí)法行為，嚴(yán)格依照法律、行政法規(guī)等規(guī)定的法定程序執(zhí)法，并落實(shí)到個人責(zé)任。

加強(qiáng)路政巡查：要及時發(fā)現(xiàn)、制止損壞路產(chǎn)的行為，加大路面執(zhí)法力度，重點(diǎn)打擊、查處侵占公路路產(chǎn)路權(quán)、破壞公路設(shè)施和違法超限運(yùn)輸?shù)葒?yán)重危及公路安全的違法行為。

嚴(yán)格審批程序：對架設(shè)、埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的申請要嚴(yán)格審批，加強(qiáng)現(xiàn)場管理，做好施工現(xiàn)場的監(jiān)管工作，對施工過程中的車輛通行安全、施工安全設(shè)施擺放等加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，違建拆除的案件比例較大，因此，要嚴(yán)格制止違法搭建行為，加大整治工作力度，逐一清理整頓，做到統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一審批，統(tǒng)一管理。

事后應(yīng)對執(zhí)法

及時處理：根據(jù)《公路安全保護(hù)條例》（2011）第3條的規(guī)定，路政部門承擔(dān)公路保護(hù)的監(jiān)督管理工作，即路政部門是公路的安全管理責(zé)任主體。路政部門要依法查處各種違反路政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的案件。在查處路政違法案件時，要嚴(yán)格遵守《行政處罰法》（2017）、《行政強(qiáng)制法》（2011）等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依程序執(zhí)法。要做到規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，查處現(xiàn)場必須有文字記錄、處理意見、處理結(jié)果；在查處涉路違法行為時路政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)全程佩戴、使用執(zhí)法記錄儀進(jìn)行全程錄音錄像，客觀真實(shí)地記錄執(zhí)法工作情況。

加強(qiáng)安全監(jiān)督：要深入排查公路安全隱患，開展專項(xiàng)整理活動，完善路政執(zhí)法現(xiàn)場安全防范措施，做好公路安全的監(jiān)督管理工作。同時，針對違法超限運(yùn)輸現(xiàn)象嚴(yán)重，要加強(qiáng)源頭治理，對超限車輛源頭監(jiān)管，從嚴(yán)打擊超限運(yùn)輸行為。

加強(qiáng)痕跡化管理，提高舉證能力

所謂“痕跡化”管理，要確保路政管理工作每一個步驟和環(huán)節(jié)都有記錄、留證據(jù)，實(shí)現(xiàn)路政巡查工作有據(jù)可查，責(zé)任追究有據(jù)可依。要求執(zhí)法人員認(rèn)真填寫路政巡查日志和值班備勤日志，確保日志內(nèi)容真實(shí)、客觀、完整，作為路政部門依法履行路政管理職責(zé)的依據(jù)，提高路政部門執(zhí)法規(guī)范水平。在現(xiàn)場執(zhí)法時，路政執(zhí)法人員必須按規(guī)定統(tǒng)一著裝，佩戴標(biāo)志，持證上崗，依法查處涉路違法行為，做好執(zhí)法工作記錄交由當(dāng)事人簽字。如遇到當(dāng)事人拒不配合、蠻橫抗法等行為時，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明服務(wù)、秉公執(zhí)法，可采取錄音錄像等手段獲取視聽資料，留存證據(jù)，提高舉證能力。

建立公路安全處理聯(lián)動機(jī)制

構(gòu)建“一路三方”信息交流平臺

由公安機(jī)關(guān)、路政部門、公路經(jīng)營單位三方共同抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員組建信息交流平臺，用于公路突發(fā)事故的信息共享。當(dāng)發(fā)生公路安全突發(fā)事件時，當(dāng)事人可直接撥打電話至信息交流平臺（當(dāng)事人撥打至三方時，三方也要第一時間將信息轉(zhuǎn)至交流平臺），再由信息交流平臺在第一時間通知三方，以確保三方在第一時間收到突發(fā)事故的信息，及時采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。

構(gòu)建營運(yùn)安全法律風(fēng)險防范體系

為了減少安全事故的發(fā)生，公安機(jī)關(guān)、路政部門、公路經(jīng)營單位三方應(yīng)當(dāng)共同努力，構(gòu)建“內(nèi)部預(yù)防為主，外部應(yīng)訴為輔”的風(fēng)險防范體系。由公安機(jī)關(guān)、路政部門、公路經(jīng)營單位抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員組建公路安全法律風(fēng)險防范委員會，共同搭建聯(lián)合工作網(wǎng)絡(luò)，全面做好“法規(guī)收集、落實(shí)排查、漏洞完善、風(fēng)險跟蹤、證據(jù)支持”等環(huán)節(jié)的工作，做到“事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后補(bǔ)救”。尤其注意做好風(fēng)險跟蹤工作，一旦發(fā)生公路安全突發(fā)事故，要深刻反思，制定同類事故的風(fēng)險防范方案。同時，每個月需要統(tǒng)計(jì)安全事故發(fā)生率和訴訟率，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以規(guī)避法律風(fēng)險。必要時可聘請法律專業(yè)人士作為法律顧問，協(xié)助處理重大疑難案件。