張燕

城鎮(zhèn)化不僅能推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會公平，而且還能增進(jìn)人民福利、提升政府治理能力。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，到2011年底，城市人口首次超過農(nóng)村人口。伴隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，我國社會保障制度也處在不斷探索和發(fā)展之中，社會保障水平不斷提高。從國外城鎮(zhèn)化與社會保障發(fā)展的歷程來看，城鎮(zhèn)化與社會保障二者存在重要聯(lián)系。社會保障伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而誕生，并隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而不斷完善。

一、西方社會保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗及教訓(xùn)

分析西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程中的社會保障的相關(guān)關(guān)系，我們主要分析美國、英國和德國這三個典型國家。其中，美國和德國城鎮(zhèn)化與社會保障形成了較好的互動發(fā)展關(guān)系，英國則出現(xiàn)了一定的問題。這些經(jīng)驗及教訓(xùn)值得我國借鑒。

（一）美國社會保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)

在美國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化由兩股力量發(fā)展而來，一是農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)的遷移，遷移時間比較短。二是靠大量外來移民所推動。

首先，城鎮(zhèn)化早期沒有產(chǎn)生現(xiàn)代社會保障制度。從美國城鎮(zhèn)化的歷史可以看出，從1830年至1880年是美國城鎮(zhèn)化發(fā)展的開始階段。在此之前，美國大約3/4的人生活在農(nóng)村，美國社會是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村社會，因而沒有產(chǎn)生現(xiàn)代社會保障制度。

其次，社會保障與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段基本同步。美國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段是1880-1970年。1880年以來，大量移民把英國工業(yè)革命的成果帶到美國，使美國也開始了工業(yè)革命，工業(yè)革命吸引了大量人口流向城市，城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加快。這段時間是美國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展階段，同時，美國社會保障制度也在這段時間內(nèi)建立和快速發(fā)展發(fā)展起來的。在這個階段導(dǎo)致美國社會保障制度產(chǎn)生和發(fā)展的直接原因是30年代的經(jīng)濟(jì)大危機，間接原因在于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不確定風(fēng)險所致。這次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會危機。為了緩和這種危機，在1930年到1970年間，美國成立了聯(lián)邦救濟(jì)署，并且多次對社會保障進(jìn)行立法，依次頒布了《社會保障法》《就業(yè)法》《經(jīng)濟(jì)危機法》，并且社會保障體系一直處在不斷完善之中。

再次，城鎮(zhèn)化放緩階段出現(xiàn)了社會保障危機。在1970年以后，美國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度逐漸放緩，城鎮(zhèn)化率逐漸穩(wěn)定在70%至80%之間。美國出現(xiàn)了人口逆城市化現(xiàn)象，人口由大城市遷向郊區(qū)的現(xiàn)象越來越頻繁。在此階段，美國社會保障制度出現(xiàn)了社會福利保障過高的問題，給政府帶來了嚴(yán)重財政危機。這主要是由于城鎮(zhèn)化放緩以及經(jīng)濟(jì)危機出現(xiàn)后無力支付巨額的社會保障費用所致。因此，在城鎮(zhèn)化放緩階段應(yīng)合理地發(fā)展社會保障制度。此后，美國通過頒布綜合預(yù)算調(diào)整法案等措施，消減政府對社會保障的支出費用。

（二）英國社會保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)

英國雖然是最早實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的國家，但在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中社會保障事業(yè)出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，帶來了很大的負(fù)面影響。對英國城鎮(zhèn)化與社會保障的討論，以20世紀(jì)作為分界點，主要由于英國的現(xiàn)代社會保障制度是在20世紀(jì)初才開始建立的，20世紀(jì)以前英國主要是以傳統(tǒng)的救濟(jì)、慈善等社會保障事業(yè)為主。

首先，社會保障發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。由于受第一次工業(yè)革命和第二次工業(yè)革命的推動，英國經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)前獲得了空前發(fā)展，城鎮(zhèn)化也非常迅速，英國城鎮(zhèn)人口在18世紀(jì)60年代不到20%，到19世紀(jì)中葉約為75%。但此時的英國卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會問題，如：城市人口膨脹、貧富分化、住房擁擠、各種犯罪等問題。英國此時的社會保障水平卻嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化水平，給城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了很大的障礙。

其次，社會保障發(fā)展過度。進(jìn)入到20世紀(jì)以后，英國已經(jīng)基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，因而城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度有所放緩，但此時英國的社會保障制度獲得了重大發(fā)展，逐漸建立了現(xiàn)代社會保險制度，成功的進(jìn)入到福利國家的行列，并對其進(jìn)行了改革和完善。總的來說，英國在這段時間的社會保障水平明顯快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，二者也出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的情況，甚至在一定程度上，英國出現(xiàn)了過度發(fā)展社會保障的情況，導(dǎo)致了一系列社會問題。

（三）德國社會保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)

德國城鎮(zhèn)化發(fā)展有自己的特點，農(nóng)村勞動人口是向眾多的小城鎮(zhèn)流動，而且這些小城鎮(zhèn)大都離擇業(yè)者很近。德國城鎮(zhèn)化雖起步晚，發(fā)展迅速，其過程可分為以下幾個階段：

首先，城鎮(zhèn)化發(fā)展初期沒有產(chǎn)生現(xiàn)代社會保障制度。德國在1815年至1840年時期，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中處于絕對支配地位，這一階段人口流動比較少。但部分地區(qū)有少量人口流動。此階時德國沒有出現(xiàn)現(xiàn)代社會保障制度。

其次，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段與社會保障形成了較好的互動。由于受工業(yè)革的命影響，德國從1840年至第一次世界大戰(zhàn)前夕城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，大量農(nóng)村勞動力流動向城市，尤其是從1871年到1914年，德國城鎮(zhèn)化獲得了飛速發(fā)展。德國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展階段，恰好是德國現(xiàn)代社會保險制度產(chǎn)生的時期。1911年，德國將原有的社會保障法律的統(tǒng)一為《帝國保險法》，標(biāo)志著德國有了系統(tǒng)的法律保障；同年，德國還頒布了《職員保險法》。因此，在德國城鎮(zhèn)化快速階段，相應(yīng)建立起了一套完整的社會保障制度，順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

二、西方社會保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示

西方國家社會保障與城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗及教訓(xùn)對我國具有重要的啟示，具體分析如下。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會保障建設(shè)必須形成良性的互動關(guān)系

從美國、德國的經(jīng)驗可以看出當(dāng)城鎮(zhèn)化與社會保障二者協(xié)調(diào)發(fā)展時，將促進(jìn)社會的進(jìn)步；從英國的教訓(xùn)可以看出城鎮(zhèn)化與社會保障不協(xié)調(diào)時將阻礙經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

首先，美國的城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會保障建設(shè)形成了較好的互動關(guān)系。美國城鎮(zhèn)化速快發(fā)展時期也是美國現(xiàn)代社會保障制度建立和快速發(fā)展的時期，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為社會保障打下了堅實物質(zhì)基礎(chǔ)；同時，社會保障的快速發(fā)展也為城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件，城鎮(zhèn)化和社會保障實現(xiàn)了較好的互動局面。雖然美國社會保障建設(shè)的直接誘因是經(jīng)濟(jì)危機，但經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程而產(chǎn)生的，同時在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還有可能出現(xiàn)失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等危機，這些都會促使人們對社會保障制度提出訴求。因此，這也反應(yīng)看城鎮(zhèn)化對社會保障建設(shè)的促進(jìn)作用。

其次，德國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與社會保障發(fā)展形成了較好的互動關(guān)系。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，德國在世界上最先建立了現(xiàn)代社會保障制度，有力地促進(jìn)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移，解決了當(dāng)時城鎮(zhèn)化引起的一系列社會危機。在二戰(zhàn)后，德國城鎮(zhèn)化發(fā)展放緩階段，戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)也處于落后的狀態(tài)，此時德國采取了較好的社會保障政策和經(jīng)濟(jì)政策。因而，德國的經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也的得到推進(jìn)。這些都反映出了德國城鎮(zhèn)化與社會保障制度實現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了社會的進(jìn)步。

再次，英國城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會保障建設(shè)有較嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)情況。一是在英國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，社會保障建設(shè)卻長期落后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這個階段英國社會保障的法制基礎(chǔ)仍舊是沿用傳統(tǒng)的“濟(jì)貧法”，不管“濟(jì)貧法”如何完善，它給人們提供的保障始終突破不了救濟(jì)的性質(zhì)，無法使人們真正擁有現(xiàn)代的社會保障制度。此時，英國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會危機，英國落后的社會保障制度阻礙了社會的進(jìn)步，也阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。另一方面，在城鎮(zhèn)化放緩，經(jīng)濟(jì)增長減緩時期，過度的發(fā)展了社會保障制度，使英國的福利支出急劇增加，導(dǎo)致了嚴(yán)重的財政危機，同時也降低了人們的工作意識和競爭意識。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)加強社會保障制度的立法

首先，從英國城鎮(zhèn)化與社會保障建設(shè)的經(jīng)驗來看，最早頒布了社會保障性質(zhì)的法律。在英國工業(yè)化發(fā)展早期，有力地促進(jìn)了人口向城市的流動，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。之后雖然英國社會保障建設(shè)一直滯后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但在20世紀(jì)以后，英國進(jìn)行了改進(jìn)，改進(jìn)的首要措施便是加強立法，并不斷的完善。

其次，從美國和德國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，都加強了社會保障的立法。德國是第一個關(guān)于社會保障系統(tǒng)立法的國家，也是世界上第一個建立了現(xiàn)代社會保障制度的國家，先打社會保障建立的標(biāo)志就是相關(guān)法律的制度和完善；同時美國在經(jīng)濟(jì)大危機時也建立了現(xiàn)代社會保障機制，在此時期也是通過立法的形式使得社會保障制度不斷發(fā)展。

綜上所述，從西方國家在城鎮(zhèn)化與社會保障建設(shè)經(jīng)驗來看，社會保障制度與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，將有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的進(jìn)步；如果二者不協(xié)調(diào)將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)積極完善社會保障制度的法律法規(guī)。同時，社會保障建設(shè)也必須適度，既不能落后發(fā)展，也不能過度發(fā)展。因此，無論采用哪種模式推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，都應(yīng)重視社會保障建設(shè)，努力使二者相協(xié)調(diào)。

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作者單位：中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部

責(zé)任編輯：張 波