李曉冉

建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新形勢下全面深化改革和擴(kuò)大對外開放的重大戰(zhàn)略舉措。2014年7月25日，上海市第十四屆人大常委會第十四次會議通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡稱條例），這也是我國第一部關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）的地方法規(guī)。條例實(shí)施三年來，有力促進(jìn)了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和發(fā)展，為全面推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障，也為全國各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治建設(shè)起到了示范效應(yīng)。隨著上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)不斷推進(jìn)，條例實(shí)施過程中也出現(xiàn)了很多新情況和新問題。

今年，市人大常委會將修訂條例列為重點(diǎn)立法調(diào)研項(xiàng)目。市人大財(cái)經(jīng)委自年初以來，緊緊圍繞立法如何引領(lǐng)和推動中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)全面深化改革這一主線，與浦東新區(qū)政府聯(lián)合成立修法調(diào)研小組，一方面委托華東政法大學(xué)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院作為第三方平行開展條例修訂需求的課題研究，一方面聚焦立法重點(diǎn)難點(diǎn)問題，聽取相關(guān)中央在滬單位、市政府有關(guān)部門、浦東新區(qū)主要政府部門、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會各片區(qū)管理局、區(qū)內(nèi)企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見建議。專門委托浦東新區(qū)人大常委會召開座談會，聽取16位從事自貿(mào)區(qū)相關(guān)工作的市和浦東新區(qū)兩級人大代表意見。

修改的著力點(diǎn)：貫徹落實(shí)中央和國家新的任務(wù)要求

貫徹中央和國家新要求。黨的十九大報(bào)告提出：“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！边@是上海立足新時(shí)代繼續(xù)當(dāng)好全國改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者的突破口。2017年3月，國務(wù)院印發(fā)《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，明確了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新一輪建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，如建設(shè)“三區(qū)一堡”（建設(shè)開放和創(chuàng)新融為一體的綜合改革試驗(yàn)區(qū)、開放型經(jīng)濟(jì)體系的風(fēng)險(xiǎn)壓力測試區(qū)、提升政府治理能力的先行區(qū)、服務(wù)國家“一帶一路”建設(shè)和推動市場主體走出去的橋頭堡） “四個(gè)體系”（投資管理體系、貿(mào)易監(jiān)管服務(wù)體系、金融服務(wù)體系、政府管理體系），強(qiáng)化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革同上海市重大改革、上海國際金融中心、科技創(chuàng)新中心建設(shè)聯(lián)動。上海市第十一次黨代會提出，要對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，全面深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放。因此，條例修改要與時(shí)俱進(jìn)，緊跟改革進(jìn)程，讓改革在法治軌道上推進(jìn)。

適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢。近年來面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)遇到了很多新的問題和挑戰(zhàn)。國際上，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，不穩(wěn)定和不確定因素增多。國內(nèi)方面，面對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)等一系列深刻變化，國家全面深化改革各項(xiàng)任務(wù)正在全面發(fā)力、多點(diǎn)突破，向縱深推進(jìn)。2013年至今，國務(wù)院經(jīng)過三輪批復(fù)“1+3+7”，目前全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已達(dá)11個(gè)。在這一背景下，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要保持先發(fā)優(yōu)勢，適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢，有必要在條例中進(jìn)一步明確自身的功能定位，凸顯上海特色特點(diǎn)，不斷提升對內(nèi)、對外開放水平。

體現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)新變化。一是2015年4月上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)，實(shí)施范圍從原來的28.78平方公里拓展到120.72平方公里，條例的實(shí)施范圍相應(yīng)擴(kuò)大。二是條例中原實(shí)施區(qū)域全部在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，而新拓展區(qū)域都是非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，有關(guān)管理方式、區(qū)域功能定位、承擔(dān)任務(wù)有所不同。三是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理體制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，實(shí)行管委會與浦東新區(qū)合署辦公的新體制。在市級層面，設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，在浦東新區(qū)層面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會與浦東新區(qū)人民政府合署辦公。條例有必要根據(jù)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍、體制發(fā)生的新變化，作出相應(yīng)修改。

總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展新實(shí)踐。一是鞏固提升事中事后監(jiān)管成熟經(jīng)驗(yàn)和好的做法。如浦東新區(qū)近年來積極探索開展綜合執(zhí)法、監(jiān)管信息共享、信用體系建設(shè)、法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)等改革成果要通過修改條例加以固化。二是保障“證照分離”改革深入推進(jìn)?！白C照分離”改革主要解決企業(yè)的準(zhǔn)營問題，是市場主體感受最為明顯的一項(xiàng)改革，需要條例賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大的改革自主權(quán)來推進(jìn)改革。三是完善市場主體準(zhǔn)入管理模式。在率先試點(diǎn)外商投資負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步試點(diǎn)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，從過去僅針對外資公平準(zhǔn)入拓展到各類市場主體的準(zhǔn)入，需要條例作出相應(yīng)調(diào)整。

修改的主要亮點(diǎn)：增設(shè)上海自由貿(mào)易港專章，體現(xiàn)上海特色

修改條例要貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略，堅(jiān)持對照最高標(biāo)準(zhǔn)，要拓寬改革創(chuàng)新領(lǐng)域覆蓋面，為制度創(chuàng)新留出空間，要賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，為深化改革預(yù)留接口。

1.關(guān)于總則。一是根據(jù)《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》和國家最新要求，增加深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的有關(guān)內(nèi)容。二是依據(jù)上海自身特點(diǎn)和發(fā)展定位，突出強(qiáng)化“雙自聯(lián)動”（自貿(mào)區(qū)與自主創(chuàng)新）、“雙城聯(lián)動”（陸家嘴金融城與張江科學(xué)城），進(jìn)一步發(fā)揮上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)引領(lǐng)帶動作用。

2.關(guān)于管理體制。一是明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會、各片區(qū)管理局等管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)和任務(wù)。二是明確各片區(qū)的功能定位、片區(qū)之間的聯(lián)動機(jī)制。

3.關(guān)于投資開放。一是修改負(fù)面清單制度的發(fā)布主體、適用對象，明確建立更加開放透明的市場準(zhǔn)入管理模式，實(shí)施公平競爭審查制度。二是深化“證照分離”改革的制度設(shè)計(jì)。調(diào)研中浦東新區(qū)反映，梳理出涉及市場準(zhǔn)入的許可審批事項(xiàng)548項(xiàng)，其中屬于市級事權(quán)的287項(xiàng)，對屬于市級事權(quán)的，建議條例探索將審批權(quán)下放到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

4.關(guān)于貿(mào)易便利化。一是貫徹黨的十九大“探索建設(shè)自由貿(mào)易港”的要求，建議增設(shè)上海自由貿(mào)易港專章。上海自由貿(mào)易港不同于新加坡、香港等以轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易為主的自由港，規(guī)定內(nèi)容要體現(xiàn)帶動長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兼顧內(nèi)貿(mào)、外貿(mào)發(fā)展的任務(wù)要求。二是明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的內(nèi)涵、海關(guān)監(jiān)管模式以及制度創(chuàng)新內(nèi)容，界定“一線” “二線”的范圍。三是立足上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特點(diǎn)，建議條例增加服務(wù)貿(mào)易的有關(guān)內(nèi)容。

5.關(guān)于金融服務(wù)。由于金融政策主要依賴于國家相關(guān)部委的支持和推動，鑒于當(dāng)前的金融宏觀形勢，調(diào)研中不少專家指出，條例中部分金融開放和創(chuàng)新內(nèi)容能夠保留不進(jìn)行修改，就是一種進(jìn)步。另外建議補(bǔ)充：一是貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力”的精神，落實(shí)好“金改40條”，審慎推動上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放創(chuàng)新。二是貫徹落實(shí)第五次全國金融工作會議關(guān)于“防范金融風(fēng)險(xiǎn)”的精神，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，著力提升金融監(jiān)管能力。

6.關(guān)于綜合監(jiān)管。一是落實(shí)《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》要求，深化大部門制改革，在市場監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)、改革和法制、環(huán)保和城建五個(gè)職能模塊，形成跨部門的協(xié)同機(jī)制。二是根據(jù)浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)新實(shí)踐，建立以綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、以專業(yè)監(jiān)管為支撐的監(jiān)管體系，構(gòu)建市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管互為支撐的監(jiān)管格局。三是調(diào)研中企業(yè)也反映，希望構(gòu)建以企業(yè)需求為導(dǎo)向、大數(shù)據(jù)分析為支撐的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系。

7.關(guān)于法治環(huán)境。一是為貫徹“大膽試、大膽闖”的要求，建議學(xué)習(xí)借鑒天津、廣東、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，條例修改增設(shè)容錯(cuò)試錯(cuò)機(jī)制，以立法的形式充分調(diào)動和保護(hù)改革者的積極性。二是改革邁向深水區(qū)，存在很多不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，浦東新區(qū)人大建議條例可以在特定的地區(qū)性事項(xiàng)上，授予浦東新區(qū)人大常委會一定的法律性決定權(quán)，保障浦東新區(qū)在法治軌道上推進(jìn)“自主改”。三是法律專家和律師界的人大代表提出，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易園區(qū)，上海有條件、有優(yōu)勢打造成國際化仲裁機(jī)構(gòu)集聚區(qū)，建議條例加大對國際仲裁機(jī)構(gòu)開放力度，培育中國本土化的爭端解決國際化人才和仲裁機(jī)構(gòu)，為我國參與國際規(guī)則制定作出更大的貢獻(xiàn)。