馮立陽

【摘 要】本文分析了自2016年以來，地方政府融資平臺公司轉型面臨的法律法規(guī)、融資環(huán)境和財稅政策等多重變化，認為在化解地方政府債務過程中，融資平臺公司轉型是重要的工具組合，發(fā)揮著關鍵作用。但是，由原來事業(yè)單位管理體制平移至新組建的國有集團企業(yè)下，財務部門在集團公司財務管理方面欠缺經驗，同時轉型后企業(yè)財務工作又面臨著更多、更復雜的財稅問題，需要建立統(tǒng)一、高效的垂直管理體系，做好資產管理，運用政策法規(guī)降低成本。

【關鍵詞】地方融資平臺；轉型；地方債；財稅問題

黨的十九大提出，更加自覺地防范各種風險，堅決戰(zhàn)勝在政治、經濟、文化、社會等領域和自然界的困難和挑戰(zhàn)，特別是要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰(zhàn)。2017年中央經濟工作會議提出，切實加強地方政府債務管理?？梢?，當前黨委政府的重要會議上，如何防范化解地方政府債務風險已經成為核心內容之一。提到化解地方政府債務的問題，就繞不開地方融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）以及平臺公司轉型的問題。

一、融資平臺公司的介紹

融資平臺公司誕生于20世紀90年代，2008年后向全國鋪開，并形成以城市建設投融資業(yè)務為主的行業(yè)性特征，主要承擔著地方城市建設與發(fā)展的業(yè)務。平臺公司是一類比較特殊的公司組織，披著公司法人主體的外衣，實質上是先后隸屬于各地國土局、財政局和國資委的事業(yè)單位，經營范圍包括：城市改造、公用設施、地下管網、通信設施等基礎建設投資；土地一級開發(fā)整理；房地產開發(fā)及商品房銷售；受政府委托經營國有資產；受政府委托或社會經濟組織委托代理投資業(yè)務等，其實歸根結底就干兩件事：一是發(fā)債借錢；二是投資花錢。在轉型前，投資方向主要是3個方面：建設公益項目、債務借新還舊和政府部門借款。

二、平臺公司轉型的必要性與現實意義

2014年以后，頒布了新預算法、擔保法及司法解釋、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發(fā)（2014）43號和《地方政府債務風險應急處置預案》國辦函（2016）88號等法律文件，平臺公司的生存空間，因受到了國家法律法規(guī)、規(guī)章文件的嚴格限制和重大影響，發(fā)生了根本性變化，所以平臺公司進行轉型是必然趨勢。

面對2016年的新形勢，地方政府穩(wěn)中有進地推動平臺公司轉型發(fā)展，以遼寧某市為例，新成立國有企業(yè)集團，隸屬國資委，轉型后的平臺公司按照資產負債相當的原則，接受政府劃撥資產，承擔政府債務，轉型期平臺公司的發(fā)展方向和業(yè)務布局前后變化較大。這些資產重組安排的現實意義，有以下幾點：一是可以在財政債務管理系統(tǒng)內減少地方政府債務規(guī)模。因為由新成立的企業(yè)集團承接原平臺公司的投融資功能、資產和負債（即地方政府債務），使得地方政府債務分流進入新集團公司。確保在財政部 2014年末做完債務甄別以后，債務增量為零。二是增加了政府當期財政收支的彈性。因新企業(yè)集團的現金流可以一邊掙，一邊用，一邊借，一邊還，形成對財政資金有效補充，為逐步化解地方政府債務爭取了周轉時間和騰挪空間。三是提高了國有資產的使用效益效率，這種“子償父債”的模式，新集團企業(yè)將政府劃撥的國有資產進行市場化經營，盤活了閑置資產，還會給企業(yè)帶來利益流入。同時，還限制了地方政府和國有企業(yè)的擴張沖動，因為受到外部債權人的監(jiān)督，主要包括承銷證券公司，融資租賃出租人，貸款銀行，信用評級機構，政府和企業(yè)都必須在還債或者投資之間保持平衡，否則就會發(fā)生債務違約。

三、平臺公司轉型產生的財稅問題

基于平臺公司轉型而產生的財務管理和稅務問題，也隨之而來，問題主要有3個方面：

1.公司財務管理經驗欠缺

平臺公司轉型前一直采用行政事業(yè)單位的財務管理模式，所以在轉型為國有企業(yè)集團時，原有財務體系根本就沒有公司財務管理的經驗，財務人員專業(yè)技能和效益服務意識都非常欠缺，而新招聘人員的工作經驗和專業(yè)技能也參差不齊，導致無法滿足集團公司自身管理實際需要，距離行業(yè)領先企業(yè)的財務管理水平存在很大差距。

2.管理漏洞危及資產安全

轉型期平臺公司的財務部門遇到需要前后銜接的資產管理工作，如果對會計核算和交接工作抓的不緊，前后脫節(jié)，將會發(fā)生財務核算錯誤和內控漏洞被利用，造成企業(yè)資產流失。

3.個別涉稅實務難以處理

財務部門面對一些處理有難度的新業(yè)務，比如：視同銷售但用于公益除外、建設-移交（BT模式）回購協(xié)議等業(yè)務。當前，這種建設-移交（BT）方式發(fā)展不規(guī)范，造成粉飾平臺公司的財務報表，增加了交易環(huán)節(jié)的不必要稅費負擔的問題。如果適用稅收法規(guī)不準確，將會造成企業(yè)多交或者少交稅款，給企業(yè)帶來沉重經濟負擔或者稅務風險。

四、轉型期產生問題的解決辦法

針對平臺公司轉型中產生的實際問題，集團財務部門需要站得高、快行動，解決好具體問題，可以考慮把工作主線和重點任務放在以下幾個方面：

1.建立安全、高效的財務垂直管理體系

作為轉型期平臺公司的財務部門，圍繞集團公司核心管理層的要求，服務集團公司總體發(fā)展目標，亟需建立一套適應新要求、新目標的財務管理體系，將母公司以及各子公司的財務工作統(tǒng)一管理起來，做強集團總部，子公司重在執(zhí)行。這種“家長式”管理適用于轉型初期的集團公司，便于指揮和安排統(tǒng)一的財務政策，降低行政管理成本；有利于發(fā)揮母公司財務專家的作用，降低了公司的財務風險和經營風險；有利于統(tǒng)一調劑集團資金，提高資金使用效率，降低資金成本；有利于母公司發(fā)揮財務服務和管理功能，完成集團統(tǒng)一的財務目標。

集團財務垂直管理，集團財務部對子公司財務經理、會計主管、會計、出納等所有財務人員的崗位設置、招聘錄用、薪酬待遇、考核、晉升、獎勵、工作調動和崗位輪換、團隊建設等工作進行統(tǒng)一管理。集團財務部負責統(tǒng)一編制財務工作指導手冊，主要包括職業(yè)道德、組織架構、崗位職責（行業(yè)）、會計核算、財務管理、出納員手冊、稅務手冊，并組織集團內所有財務人員進行業(yè)務培訓與定期考核。集團范圍內推行統(tǒng)一的財務制度，統(tǒng)一財務管理軟件使用，規(guī)范使用會計科目，核算項目、業(yè)務摘要和自定義報表。集團財務統(tǒng)一調劑資金，在績效評價體系中分別從現金流角度和營收、利潤（率）、資產規(guī)模進步率角度制定評價指標。經營管理都要服從資金計劃，發(fā)展速度要服從資金安全。

2.加大資源投入做好資產管理

資產管理是平臺公司的重點工作，同時也是難點工作。如果因管理不善、徇私舞弊等原因，造成的資產損失超出了企業(yè)經營的合理限度，將會動搖企業(yè)生存與發(fā)展的根基。做好資產管理工作還是開展投融資業(yè)務的前提，企業(yè)管理層要給予高度重視，并增加人、財、物的資源投入，升級信息化管理工具，增加安全冗余空間。

加強不動產所有權的管理，所有權包括占有、使用、收益和處置權，如被侵權，需要采取有力措施維護自身權益。平臺公司轉型期財務人員工作交接，容易出現會計核算前后脫節(jié)，輕則會計數據錯誤，重則公司資產損失。所以，要求會計主管在工作交接時，對資產類科目進行項目注釋。

五、兩個涉稅實務案例及其解決辦法

案例一：

集團企業(yè)內部的資金流管理，通常采用集團統(tǒng)一調劑資金的模式，母子公司互相之間發(fā)生的無償拆借資金，按照財稅[2016]36號文件規(guī)定，單位或者個體工商戶向其他單位或者個人無償提供服務視同銷售服務、無形資產或者不動產，但用于公益事業(yè)或者以社會公眾為對象的除外。因此，關聯(lián)企業(yè)間資金拆借行為應按照 “貸款服務”繳納增值稅，將會直接增加母子公司3%～6%的稅收負擔，間接提高了企業(yè)的資本成本。

該文件規(guī)定中同時提到，“用于公益事業(yè)或者以社會公眾為對象的除外”，稅法并未給出更多具體解釋。根據《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》對“用于公益事業(yè)和社會公眾為對象”行為的解釋。作為融資平臺公司，就是以公益事業(yè)、服務民生為目標定位，獲得上級政府部門的確認授權，主營業(yè)務具有公益事業(yè)特征。完全符合財稅[2016]36號文件規(guī)定中提到的“用于公益事業(yè)或者社會公眾對象除外”，所以，平臺公司從事公益類業(yè)務與其他公司拆借資金，不屬于視同銷售行為，免征增值稅。

案例二：

平臺公司的建設-移交（BT）方式，即先由平臺公司使用有息資金投資建設政府公益項目，再由財政局或者縣區(qū)政府與平臺公司簽訂項目回購協(xié)議，本質上是使用建設-移交（BT）方式舉債，而不是一項具有商業(yè)實質的交易。該業(yè)務粉飾了平臺公司財務報表，增加了交易環(huán)節(jié)的稅費負擔，至少提高資金成本3.36%～5.6%，增加公益項目工程成本，稅費最終由平臺公司債務轉嫁給地方政府債務和財政負擔。

2018年7月，財政部通報的多起地方政府違法違規(guī)舉債擔保問責案例中披露，這種因使用建設-移交（BT）方式舉債而簽訂《回購協(xié)議》的行為，屬于違法違規(guī)，近3年簽訂的《BT模式回購協(xié)議》被終止。據此案例，平臺公司近3年簽訂的該類《回購協(xié)議》，協(xié)議雙方可以終止。既然協(xié)議終止，以后就不再發(fā)生納稅義務，所以平臺公司可以選擇申請退還已繳納的稅款，對未繳納的稅款不再繳納，財務處理上參照銷售退回業(yè)務處理。通過實施此項舉措，可以為平臺公司擠掉財務報表中的水分，節(jié)省數以千萬計的資金成本。

六、結語

綜上所述，在化解地方政府債務時，受國家法律、政策和市場因素的影響較大，轉型后的平臺公司最重要的，是經營類業(yè)務能夠創(chuàng)造出穩(wěn)定的現金收益流，以更加專業(yè)化、更加精細化地管理，充分發(fā)揮國有集團企業(yè)的資金、技術和人才的競爭優(yōu)勢。而對于公益類業(yè)務，轉型后的平臺公司將與政府發(fā)展出正常的市場化關系，通過簽訂政府購買服務等方式，繼續(xù)發(fā)揮自身在承接公共項目方面的優(yōu)勢，始終保持資產負債的平衡，對國有資產的管理、債權債務的管理做到精細化，做到國有資產保值增值。平臺公司轉型中的財務部門，需要把工作做細做實，研究最新政策，不斷努力降低成本、提高效率，為化解地方政府債務擔當責任和貢獻智慧。

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