張存達

(大連理工大學 馬克思主義學院， 遼寧 大連 116024)

非正式制度因素影響下的利益沖突治理制度變遷分析

張存達

(大連理工大學 馬克思主義學院， 遼寧 大連 116024)

非正式制度是影響公職人員利益沖突治理制度變遷不可忽略的重要內(nèi)生動力。作為制度內(nèi)核的非正式制度價值觀念、文化傳統(tǒng)、倫理道德和習慣習俗等關鍵因素，影響和決定著現(xiàn)行頒布實施的利益沖突治理正式制度能否得到內(nèi)在價值觀念認同、政治生態(tài)文化支持、倫理道德自覺接受以及廉潔行為習慣遵循等。因此，推進非正式制度影響下公職人員利益沖突治理制度變遷，既要培育各類積極的非正式制度因素，以充分發(fā)揮其激勵引導現(xiàn)行制度變革創(chuàng)新的誘致性制度變遷功能；還要通過漸進式變遷方式，實現(xiàn)非正式制度增量與正式制度存量的整體協(xié)調(diào)推進；最終通過非正式制度與正式制度有機結合、協(xié)調(diào)變遷與匹配支持，形成相容耦合推進利益沖突治理進程的制度約束合力，提升公職人員利益沖突治理實效。

非正式制度；公職人員；利益沖突治理；制度變遷

一、利益沖突治理制度變遷中不可忽略的非正式制度因素

在利益博弈與價值多元的社會轉(zhuǎn)型期，公職人員權力行使過程中自身私人利益與其職責所代表的公共利益之間矛盾對立的利益沖突“情境”或“行為”仍頻頻發(fā)生，成為引發(fā)腐敗、信任危機和政治分裂的重要源頭。對此，我國早在2009年黨的十七屆四中全會上就提出“建立健全防止利益沖突制度”任務；黨的十八大報告再次強調(diào)要“健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”；2014年中共十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議進一步重申，要“加強廉政風險防控機制建設，建立健全防止利益沖突制度”。截至目前，黨中央和國務院逐步出臺并推動實施了系列有關財產(chǎn)申報、重大事項報告、離職后行為限制等利益沖突防治制度近200項，且力度仍在不斷加大，如日前又新頒布《關于規(guī)范公務員辭去公職后從業(yè)行為的意見》等。可見，推進有關公職人員利益沖突治理的制度變遷進程，已成為落實“四個全面”戰(zhàn)略，提升制度反腐實效及治國理政能力的應然之義和必然要求。

但從黨的十八大后中紀委巡視組屢屢曬出的“問題清單”及實際情況來看，利益沖突現(xiàn)象滋長蔓延的勢頭仍未得到有效遏制，仍呈現(xiàn)出易發(fā)、高發(fā)態(tài)勢，給新時期我國反腐倡廉建設帶來新的嚴峻挑戰(zhàn)。不少公職人員作為理性經(jīng)濟人個體很難自覺剝離與高度集權制度結構相適應的“官本位”思維模式和人治觀念，往往沒有設計和制定符合實際需求的新制度的強烈意愿和偏好，出現(xiàn)制度出臺切入時機不準、實施后續(xù)動力不強等問題，處于一種“制度僵滯”的低效率或無效率鎖定狀態(tài)。另外，我國以關系人情為主要交往方式、以利益交換為基礎的“潛規(guī)則”等腐朽文化依然盛行，形成公私不分、以權謀私的思維方式和行為習慣，這樣保障制度運行所必須的誠信、廉潔、守法的廉政生態(tài)文化也未適時成長起來。由此導致現(xiàn)行利益沖突治理正式制度缺乏公職人員內(nèi)在價值觀念的接受和認可，出現(xiàn)了正式制度與非正式制度變遷的非耦合甚至沖突現(xiàn)象，導致制度面臨巨大實施成本，執(zhí)行軟弱乏力，難以實現(xiàn)利益沖突制度治理績效的預期水平的情況。

然而，當前學界有關利益沖突治理制度變遷研究，更多強調(diào)政府外部推動作用的強制性制度變遷來實現(xiàn)利益沖突治理。例如Adrew Stark*Andrew Stark，“Public Sector Conflict of Interest at the Federal Level in Canada and the U.S.: Differences in Understanding and Approach”，Public Administration Review，No.5，1992，pp.427-437.、公婷和任建明*公婷，任建明：《利益沖突管理的理論與實踐》，《中國行政管理》2012年第10期，第96-100頁。等從法學視角，認為應結合我國利益沖突治理制度變遷趨勢與問題，加快制定包括規(guī)定、申報、公開、監(jiān)督和問責等要素的法規(guī)制度體系，并對現(xiàn)有制度進行重構，使其更加系統(tǒng)化和科學化。還有如莊德水*莊德水：《利益沖突研究：理論路徑、政策視界與廉政分析》，《學習與實踐》2010年第1期，第76頁。和肖俊奇*肖俊奇：《公職人員利益沖突及其管理策略》，《中國行政管理》2011年第2期，第69頁。等從政治學視角，主張建立起包括監(jiān)督制約和嚴刑懲治等配套機制，提高制度體系的執(zhí)行效力。而新制度主義學派諾斯認為“即使在最發(fā)達的經(jīng)濟體系中，正式規(guī)則也只是構成決定著人們選擇的種種約束的總體中的一小部分(盡管是重要的一部分)，如果我們稍加思索，就會發(fā)現(xiàn)，非正式約束是無處不在的。”且認為制度的創(chuàng)立、變更、發(fā)展等變遷是在一定歷史文化環(huán)境中各自行動、互動博弈所形成的自發(fā)演化結果。意識形態(tài)、價值觀念、文化傳統(tǒng)、倫理道德、習慣習俗和宗教信仰等非正式制度因素構成了影響制度變遷的重要變量*道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海：格致出版社2008年版，第36頁。。其中，威廉姆森*Williamson C R，Mathers R L，“Economic Freedom, Culture, and Growth”，Public Choice，Vol.148，No.3-4，2011，pp.313-335.和諾斯*North D C，“Institutions, Ideology, and Economic Performance”，Cato Journal，Vol.11，No.3，1992，pp.477-488.等學者從經(jīng)濟學視角，強調(diào)意識形態(tài)、文化、道德和習俗等非正式制度要素是影響經(jīng)濟交易和生產(chǎn)成本、塑造經(jīng)濟表現(xiàn)的重要因素，可以克服搭便車等機會主義行為，節(jié)約信息交易費用，減少強制執(zhí)行和實施法律制度的成本。馬奇和奧爾森*詹姆斯·G·馬奇，約翰·P·奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎》，張偉譯，上海：三聯(lián)書店出版社1984年版，第118頁。、蓋伊·彼得斯*B.蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：“新制度主義”》，王向民，段紅偉譯，上海：上海世紀出版集團2011年版，第36頁。等學者則從政治學視角，強調(diào)認知結構、文化秩序、信念體系等非正式制度因素為個體行為提供了“適宜邏輯”，引導和規(guī)定著個體哪些行為適合制度要求，哪些行為不適合，是制度變遷的重要內(nèi)生動力。斯蒂格利茨*Stiglitz J E，“Formal and Informal Institutions”，Washington:World Bank Inst，2000，p.58.等學者還從社會學視角，強調(diào)沒有組織形態(tài)的規(guī)范、象征符號、社會資本等非正式制度因素對個人性格、偏好以及行為方式的影響和塑造。

同樣，政治實踐過程中的公職人員利益沖突治理應當是為約束各種利益沖突行為而制定或形成的一套行為規(guī)則框架和制度安排的總和。具體來說，它既包含有關利益許可、財產(chǎn)申報、資產(chǎn)處理、離職限制、公務回避等系列正式制度安排；還包括價值觀念、文化傳統(tǒng)、倫理道德以及習慣習俗等系列非正式制度安排，兩者相互補充、相互支持，協(xié)同發(fā)揮各自的約束功能和效用。然而，當前我國從非正式制度視角研究利益沖突治理的制度變遷，僅有少數(shù)學者如陳鋒*陳鋒：《防止利益沖突制度建設的文化訴求》，《廉政文化研究》2012年第3期，第7-10頁。等認為廉政文化是普遍的內(nèi)在約束，是對防止利益沖突制度發(fā)揮預防腐敗作用的免疫和強生；世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)*OECD，“Conflict of Interest and Asset Disclosure”，Paris: OECD Factbook，2014，p.45.等認為要通過樹立正確的行政權力觀、培育行政良心與道德責任以及營造社會輿論等方式來形成防止利益沖突制度實施的道德氛圍等，且大都是較寬泛、零散地強調(diào)文化和道德要素的作用。對于非正式制度影響或推進制度變遷作用的系統(tǒng)綜合研究還不充分，不利于形成制度合力真正推動正式制度有效執(zhí)行與運轉(zhuǎn)?；诖?，本文轉(zhuǎn)向利益沖突治理制度系統(tǒng)內(nèi)的另一重要因素非正式制度，重點考量和剖析在長期社會實踐交往過程中無意識、漸進演化形成、世代相襲且具有持久生命力的價值觀念、文化傳統(tǒng)、倫理道德和習慣習俗等非正式制度因素(因一般意義上意識形態(tài)因素是我國公職人員尤其是黨員干部必須強制遵循和貫徹的一種“硬性”約束，且不得信仰宗教，故本文不作詳細討論)，對公職人員利益沖突治理制度變遷的具體制度功能與作用機理，并提出非正式制度因素影響下促進利益沖突治理制度變遷有效路徑，以期進一步扎緊防治利益沖突制度籠子，從源頭上提升制度反腐實際成效。

二、非正式制度價值觀念因素對利益沖突治理制度變遷的影響

價值觀念是非正式制度的重要組成部分，是反映社會深層結構的觀念體系，因能引導公眾對現(xiàn)存制度的價值認同和內(nèi)心擁護，成為正式制度有效發(fā)揮作用的內(nèi)控基礎和支柱。影響利益沖突治理制度變遷的非正式制度價值觀念因素，主要指公職人員在行政過程中面對私人利益和公共利益之間的沖突與矛盾時，引導、規(guī)范和調(diào)節(jié)其行為傾向與選擇結果的意識觀念和認知判斷?，F(xiàn)實政治實踐中，由于公職人員自身具有公共與私人雙重角色屬性，因而會在此基礎上形成調(diào)節(jié)利益沖突行為選擇的宏觀層次社會價值取向、中觀層次集體價值取向以及微觀層次個人價值取向。其中，社會取向價值觀可以引導公職人員樹立立黨為公、執(zhí)政為民的權力觀，將黨和國家與社會對其期望轉(zhuǎn)化為自覺堅守行政道德的情操，在利益沖突中做出優(yōu)先維護公共利益的傾向和行為選擇。而集體取向價值觀會指引公職人員推崇集體合作，不因部門小團體利益、親友利益而輕易犧牲社會整體與集體的利益，形成強烈維護公共利益的社會責任感，兌現(xiàn)為人民服務和為人民謀利承諾。另外，公職人員個人取向價值觀將通過自我利益得失判斷，及其對利益預期收益與成本的衡量，來約束其自身利益追求的內(nèi)在動機、思想和行為?？傊?，公職人員正確維護公共利益價值觀念一旦形成，將作用于其思想意識層面，從而外化為積極制定和出臺、自覺接受并認可利益沖突治理中正式制度的行為，其具體制度功能與影響機理主要體現(xiàn)在：

一方面，價值觀念規(guī)定了利益沖突治理中公職人員制度建構的供給偏好。新制度主義學家哈耶克認為, 觀念對人的行為引導是決定制度演進方向的一種基本力量，諾斯也認為人的價值觀念或意識形態(tài)偏好的變化，是導致制度變遷的重要原因*伍裝：《非正式制度論》，上海：上海財經(jīng)大學出版社2011年版，第35頁。。因此，雖然說現(xiàn)實中，決定一個國家利益沖突治理成效的關鍵因素，在于是否具備健全和完善的法規(guī)制度體系，但這又往往取決于制度建構的主體公職人員出臺廉政制度供給的意識偏好。如果負責制度制定與政策出臺的公職人員具有熱愛社會主義事業(yè)的價值取向、為廣大人民群眾謀利益的集體價值觀念以及清正廉潔的個人價值觀念，那么將確保不會偏離客觀公平公正、社會清廉效益的方向，會圍繞公眾呼吁與社會需求，積極推動各項有利于我國公職人員利益沖突治理的政策法規(guī)制度出臺。因而，價值觀念的更新變革是制度建構的前提，同時，價值觀念取向及其存在狀態(tài)也是加速或延緩制度發(fā)展和演進的重要保證。假若忽視公職人員制度觀念意識的更新與培育，將不利于和阻礙實現(xiàn)國家利益沖突治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

另一方面，價值觀念還是公職人員制度認同意識形成的思想基礎。制度認同意識就是指出臺和頒布的有關防止利益沖突的正式法規(guī)制度，得到公職人員價值觀念上的自覺接受、認可和遵從。由于非正式制度價值觀念中儲存著社會、集體和個體取向的觀念信息，塑造和引導著公職人員的思維意識和行動方向，規(guī)范和約束著哪些行為符合利益沖突治理相關制度要求，哪些是強烈禁止的行為。它可以漸漸將這些強制限制轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的認同理念，最終外化為一種自然主動履行和自覺服從遵守的精神信念。當公職人員價值觀念與所要執(zhí)行的利益沖突治理正式制度要求相吻合一致時，制度結構及其安排就能獲得公職人員價值觀念支撐，形成自覺維護和執(zhí)行制度的意識?！斑@種意識是制度獲得威權認可和積極貫徹執(zhí)行的重要基礎及保障。制度認同意識越高，制度的執(zhí)行就更有效?！?陳東輝：《制度自信視閩下推進我國反腐倡廉建設的思考》，《中州學刊》2016年第3期，第11-16頁。反之，沒有或得不到公職人員價值觀念認同，法規(guī)制度即使依托強制力得以頒布實施，但最終也會很難得到執(zhí)行者的認同和支持，阻礙其長期執(zhí)行下去或在執(zhí)行中發(fā)生嚴重偏離，造成制度法規(guī)虛置和執(zhí)行流于形式，降低整體利益沖突治理制度約束的效率。

三、非正式制度文化傳統(tǒng)因素對利益沖突治理制度變遷的影響

“文化乃制度之母，可以說，制度的形成、鞏固和發(fā)展，均需要有相應的文化為其提供指導和奠定基礎?！?文豐安：《廉政文化建設在制度反腐中的作用思考》，《社會科學家》2013年第11期，第152-155頁。影響利益沖突治理制度變遷的非正式制度文化傳統(tǒng)因素，主要指狹義上一定歷史時期和社會條件下在公共部門內(nèi)漸漸積淀而成，持久調(diào)控公職人員利益沖突行為選擇以及持續(xù)影響利益沖突治理制度體系形成與變遷的傳統(tǒng)文化心理、文化氛圍與文化精神。具體來說，主要包括：體現(xiàn)和表征著公眾對公職人員利益沖突行為持包容或抵制情感反應的社會包容心理，它通過對廉潔從政的褒揚和利益沖突的貶抑，會在全黨全社會范圍內(nèi)形成反貪尚廉的輿論壓力和文化場域。同時，反映機構部門內(nèi)對廉政法規(guī)制度頒布實施和貫徹執(zhí)行程度的組織廉潔氛圍，能為利益沖突治理的有效開展營造和提供良好的文化環(huán)境支撐，促進公職人員從情感和心理層面樹立尚清崇廉的權力觀、地位觀和群眾觀等核心理念。另外，日漸積淀擁護利益沖突法規(guī)制度的個體法治精神，決定了公職人員能否率先垂范地維護黨紀法規(guī)權威，科學合理、正確有效地運用手中權力，依法行政并履行好維護公共利益的職責和義務。總之，與正式制度的“硬實力”相比，文化傳統(tǒng)是防止利益沖突的“軟實力”，能在無形中凝聚積淀成一股內(nèi)在規(guī)范公職人員謀取私利心理和思維的精神力量，并在其營造的文化氛圍中支撐利益沖突治理正式制度的貫徹執(zhí)行，其具體制度功能與影響機理主要體現(xiàn)為：

一方面，文化傳統(tǒng)為利益沖突治理中正式制度形成和變遷提供指導和奠定基礎。制度演進理性主義者認為，文化先于諸如憲政秩序等正式規(guī)則而產(chǎn)生是其形成的基礎。也就是說，一個國家的政治經(jīng)濟制度等任何正式規(guī)則的產(chǎn)生和發(fā)展，除了受本國社會生產(chǎn)力狀況制約外，同時也還深深植根于一定的文化傳統(tǒng)土壤*唐紹欣：《非正式制度經(jīng)濟學》，濟南：山東大學出版社2010年版，第204頁。。正因為如此，文化傳統(tǒng)要素成為造成制度變遷過程中對歷史原有規(guī)則路徑依賴的重要因素。可見，文化傳統(tǒng)也構成了利益沖突治理制度體系建構和發(fā)展的源泉和基礎，文化傳統(tǒng)演進也直接影響著利益沖突治理中制度變遷的進程和績效。因此，利益沖突治理正式制度的實施能否取得預期治理成效，在很大程度上取決于是否與非正式制度的文化傳統(tǒng)演變一致或兩者是否相容。一般而言，如果社會中擁有對利益沖突較低的社會包容心理、清正的組織廉潔氛圍以及強健的法治精神等文化傳統(tǒng)，將極大推進制度安排進入良性變遷軌道。反之，就會出現(xiàn)制度實施過程中的摩擦、沖突與內(nèi)耗。這意味著倘若快速從一國或地區(qū)移植一項新的正式制度并強制出臺推行，但并沒有及時同步生成新的文化認同理念提供支撐，那么，文化傳統(tǒng)中仍維持的特權、官本位等消極滯后因素，將侵蝕和弱化該正式制度約束效力，使之無法得以長久貫徹或執(zhí)行，或?qū)⒂锌赡鼙挥肋h“鎖定”在某種無效率停滯不前的狀態(tài)。這也啟發(fā)我們?nèi)魏我粋€國家在利益沖突治理過程中都不應也不可能隨意照搬、照抄他國或其他地區(qū)的政策、制度或法規(guī)。

另一方面，文化傳統(tǒng)為利益沖突治理制度體系提供共享觀念認可和支持的環(huán)境。任何制度制定與執(zhí)行都要以一定的文化氛圍為前提，制度體系的出臺或?qū)嵤┲挥械玫搅松鐣幕恼J可和接受，才能真正得以有效地貫徹和實施*蔡小慎，張存達：《我國防止利益沖突制度演變及其效應分析》，《理論探索》2015年第5期，第76-81頁。。新制度主義理論認為，一個社會的文化觀念力量形成了一套關于現(xiàn)行組織架構、政策法規(guī)制度的普遍認知，建構了一個參照現(xiàn)行準則、價值觀念和信仰定義的社會認同系統(tǒng)，誘導甚至迫使所有組織都采納符合共享觀念的決策規(guī)章制度。因此，在設計決策正式規(guī)則時，其首要目標都是關心規(guī)則與文化環(huán)境的適應性，以社會共享觀念的認可與支持為前提或基礎，否則，正式規(guī)則即使頒布實施也將發(fā)生部分偏離。這也就意味著，如果在利益沖突治理中一旦形成廉政文化傳統(tǒng)，就能提供一種良好感染力的外部文化環(huán)境，從情感和心理上影響和引導公職人員樹立起廉政觀念和廉政意識，漸漸使廉潔從政成為全社會的普遍共識與壓力氛圍。它不需要依靠正式制度強制推行，以彼此認同的廉潔理念共識，凝聚成一股自發(fā)應對和預防利益沖突的內(nèi)在力量，既為已有的利益沖突治理制度體系提供合法性認同觀念，又為新的制度建立提供思想意識和心理支持，共同為維護和增進公共利益價值目標的實現(xiàn)而努力。

四、非正式制度倫理道德因素對利益沖突治理制度變遷的影響

倫理道德作為非正式制度的主要構成要素之一，不像正式法規(guī)制度依靠外在強制力量發(fā)揮作用，而是主要通過內(nèi)化的道德善惡標準以及道德認知、情感和信念等，在內(nèi)心建立起調(diào)節(jié)與遏制謀取私利動機意圖的心理防線和自律機制。影響利益沖突治理制度變遷的非正式制度倫理道德因素，主要指公職人員在權力行使與公共事務管理過程中，內(nèi)在調(diào)控其與各利益主體間關系的社會倫理規(guī)范與個人道德品質(zhì)統(tǒng)稱。具體來說，主要包括：一方面是強化公職人員責任意識的社會倫理規(guī)范，通過強化他們理智、正義、寬容、義務等責任意識，樹立堅定維護公共利益的道德認知和情感，確保有關防治利益沖突法規(guī)制度、黨紀條例等在全社會得以充分落實和推行，實現(xiàn)增進全社會公共利益最大化目標。另一方面是引領廉潔從政并堅守高尚人格的個人道德品質(zhì)。它通常以公職人員堅守“廉潔行政”和“為人民服務”等職業(yè)道德，及保持正義和高尚的“政治良心”，使公職人員時刻審視自我動機，提升自身道德修養(yǎng)和道德自律機制，保持清廉高尚道德人格和堅持正確行為選擇?？傊?，非正式制度倫理道德通過提升公職人員對自身肩負公共職責與使命的認識，從自發(fā)到自醒，最后再到自覺遵循各類防范利益沖突的行為規(guī)范和道德信念，從而減少防治利益沖突治理制度實施過程中的摩擦、內(nèi)耗與成本，有效克服“搭便車”等機會主義行為，其具體制度功能與影響機理主要體現(xiàn)在：

一方面，從社會倫理規(guī)范角度看，倫理道德利于節(jié)約和減少利益沖突治理中正式法規(guī)制度強制執(zhí)行成本及實施監(jiān)管費用。倫理道德中的社會倫理規(guī)范中蘊含著大量有關判斷和評價人們行為是否“應當”與是否“值得”的內(nèi)容信息，它是長期交往過程中逐漸積累流傳下來，并可以對人的行為進行合理判斷與評價的一種社會共同道德準則*李志強，戴艷軍：《道德利他現(xiàn)象的制度倫理研究——基于不同狀態(tài)制度的分析》，《大連理工大學學報》(社會科學版)2014 年第3期，第12頁。。它可以激發(fā)人們保持著與其評判標準或善惡裁決一致性的行為傾向。因而，可以通過倡導有利于公正公平、清正廉潔行為的價值導向，對于合乎良好倫理規(guī)范要求的公職人員予以贊揚和鼓勵，使之產(chǎn)生強烈的責任感、義務感和良心感；對于不合乎道德要求的公職人員行為予以譴責和批評，使之產(chǎn)生道德羞愧感，以此來規(guī)范公職人員的利益沖突行為選擇。一般來說，包含與廉潔相關的社會倫理規(guī)范越健全、越被認可和接受，就越能營造一種積極的道德輿論氛圍，并激發(fā)出內(nèi)心的信念精神力量，促進公職人員進行自我約束和自我“評價”，做出符合社會倫理規(guī)范要求的道德傾向和行為選擇。這樣有助于縮減公職人員在公私利益行為選擇困境中所耗費的時間成本和精力，降低因公職人員有限理性不足而可能產(chǎn)生違紀違法的不確定性風險，最終實現(xiàn)節(jié)約和減少利益沖突治理中正式法規(guī)制度強制執(zhí)行成本及實施監(jiān)管費用。

另一方面，從個人道德品質(zhì)角度看，倫理道德也會增加違背利益沖突治理中正式法規(guī)制度的道德心理成本。倫理道德中的個人道德品質(zhì)是人們在實踐過程中逐漸形成的道德意識、觀念、情感和人格。它本質(zhì)上是一種自律責任，不是依靠強制而是通過自我內(nèi)心道德信仰與信念的修養(yǎng)，增強和培養(yǎng)榮辱觀念和遵紀守法意識。現(xiàn)實政治實踐過程中，公職人員個人道德品質(zhì)越高尚、維護公共利益的道德意識和良心感越強烈，遵紀守法、清正廉潔帶來的道德自豪感與良心滿足會越高。反之，會在內(nèi)心產(chǎn)生一種內(nèi)疚感、受到良心譴責的罪惡感，違背利益沖突治理中正式法規(guī)制度的道德心理成本也會隨之增大。這樣久而久之，就會形成公職人員不愿、也不想做出以權謀私行為選擇的自律機制，由其產(chǎn)生一種道德良知的心理壓力，實現(xiàn)自我抑制和約束謀取私利的動機，從而促進和強化公職人員自覺遵循利益沖突治理中正式法規(guī)制度的道德意識和素養(yǎng)，有效修正、克服和抑制各種以權謀私的機會主義行為傾向。

五、非正式制度習慣習俗因素對利益沖突治理制度變遷的影響

不少新制度演化主義者還認為，制度遵循著從個人習慣到群體習俗，再到慣例最后至成文法的一個動態(tài)邏輯演進過程。某一國家或地區(qū)的社會中有何種風俗習慣就大致決定了會有何種制度構架，它是社會中制度賴以生存、變遷和發(fā)揮作用的重要基礎*王新生：《習慣性規(guī)范研究》，北京：中國政法大學出版社2010年版，第68頁。。影響利益沖突治理制度變遷的習慣習俗因素，是指在長期政治交往實踐中，延續(xù)并積淀養(yǎng)成被公職人員廣泛認可和不假思索遵從做出某種符合既定要求的生活方式和社會風尚等。具體來說，主要包括：一方面，是在社會生活中長期積累形成的一種綿延不絕、經(jīng)人人模仿和遵從的社會風氣風俗。通常來講，身處特定政治與行政環(huán)境中的公職人員無疑都將受到官場習俗影響，它們就像一種非強制性“慣例”，使他們不自覺地模仿和遵循著各種約定俗成的，如“禮尚往來”人情、“熟人同盟”關系網(wǎng)等陋習。這些隱匿在成文正式規(guī)則之下，為實現(xiàn)各自利益最大化目的而相互博弈自發(fā)形成的官場“潛規(guī)則”，會以消極傳統(tǒng)習俗的惰性力量，引發(fā)阻抗法規(guī)制度制定與落實的不良行為。另一方面，是公職人員來自親屬期待和壓力的家庭本位習俗。它們一般強調(diào)個體存在和發(fā)展必須以家庭價值和優(yōu)先發(fā)展為前提，這樣一來，客觀上就確定了大多數(shù)公職人員都將依照家庭成員間的行為期待，而選擇應盡的家庭責任和義務。這也成為日常生活中公職人員為滿足和實現(xiàn)家族親友利益，偏離客觀公正決策與公務職責，高頻度觸發(fā)利益沖突的重要原因之一?？傊钦街贫攘晳T習俗因素猶如“不成文習慣法”，不僅有可能漸漸演化成正式制度，還通過傳習內(nèi)化，深深地根植于公職人員內(nèi)心，影響他們的利益沖突行為選擇，它是一種非強制性的“軟控制”，其具體制度功能與影響機理主要體現(xiàn)在：

一方面，習慣習俗是制度演進的邏輯起點，并以系列被自愿遵循和服從的無形規(guī)則，彌補著利益沖突治理中正式法規(guī)制度的漏洞?？梢哉f，習俗是人類社會中最原始的一種制度形式，剛開始它只是一種不斷累積、長期駐存并約定俗成的集體習俗，但隨著向社會成員推廣滲透過程中演化為社會的一般慣例，最后漸漸演化為一定群體內(nèi)人們自愿遵循且無形的行為規(guī)則，最后還有可能催生出成文的習慣法?，F(xiàn)代法治國家建設過程中，雖然法律法規(guī)制度仍然是約束公職人員利益沖突最主要的手段，但是其建設滯后性和條文概括性決定了其無法事無巨細地涵蓋和包羅所有利益沖突現(xiàn)象。而習慣習俗因匯集了大量經(jīng)過生活提煉和實踐檢驗有利于人類社會交往的知識、信息和智慧，這些包含著一套“可以、能夠或應該怎樣”的如風尚、禮節(jié)等傳統(tǒng)經(jīng)驗和規(guī)矩，自覺和不自覺地熏陶和規(guī)范著公職人員利益沖突行為選擇觀念意識以及個人行為習慣。因此，可以說利益沖突治理過程中，良好習俗習慣的存在，可以有效彌補正式法規(guī)制度在制約公職人員利益沖突行為選擇過程中存在的不足和漏洞。它可以作為一種公職人員自愿遵守和服從契合習俗規(guī)范要求的行為準則，在法律不能或無法充分調(diào)整的地方，發(fā)揮著積極重要的行為約束作用。因此，這告訴我們在公職人員利益沖突治理的法治進程中，應該將傳統(tǒng)優(yōu)秀、合理的民間習慣吸收、借鑒到法制層面，使其部分成文化和規(guī)范化，進一步提升利益沖突治理制度的約束效力。

另一方面，習慣習俗還承載著防止利益沖突正式制度設立的基礎，及其被有效執(zhí)行和自覺遵守的實際成效。制度演化主義認為，人類社會歷史法律是從習慣—習俗—慣例—習慣法—成文法的“誘致性變遷型”制度化過程。從這個角度上說，任何的國家宏觀秩序規(guī)則制定都離不開民間習慣習俗這個基礎。而通過實踐傳承、相沿成習形成的習慣習俗，通常蘊含和凝聚著一個民族群體認同的穩(wěn)定心理感情和延續(xù)的價值理念。因此，公職人員利益沖突治理中的正式法律法規(guī)制定和出臺也必須建立在社會習俗蘊含的內(nèi)在價值理念與人民的心理情感認同基礎之上。習慣習俗可以通過系列被共同遵循和服從的具有親近感的行政習俗規(guī)范，無形地把行政組織內(nèi)人員凝聚起來，使制定好的法律法規(guī)潛移默化地融入到組織情感中，引導其逐漸熱愛和向往自覺貫徹有關制約利益沖突行為的法律法規(guī)。如果脫離人們世代相傳的民間傳統(tǒng)習慣，則難以得到公職人員自覺遵守和執(zhí)行，而發(fā)展成真正切實有效的法律約束，縱然勉強得以執(zhí)行，也要相應付出巨大的執(zhí)行成本。并且，隨著習慣習俗逐漸演化，最終在利益沖突治理中出臺的新法律規(guī)章制度，也很有可能是在政府組織內(nèi)所共有的習俗或以往的慣例基礎上形成的，從一種非正式制度規(guī)則演變轉(zhuǎn)化為正式制度規(guī)則。

綜上可見，公職人員利益沖突治理制度變遷將受到價值觀念、文化傳統(tǒng)、倫理道德和習慣習俗等非正式制度因素的影響和制約，它們之間相互依存、相互影響，貫穿并綜合作用于利益沖突治理制度變遷的全過程(見圖1)。首先，非正式制度可以“推進亦或阻擾”利益沖突治理中正式制度的供給。身處公共權力中心的公職人員是否具有提供新制度安排的能力和意愿還面臨著其自身有限理性、價值觀念取向、倫理道德水平等要素方面的制約。如果負責利益沖突治理中正式制度制定與實施的公職干部具有清正廉潔的價值觀念，有著較高的個人道德素養(yǎng)，有著客觀公平公正處事的行為習慣，這將激勵其圍繞現(xiàn)實制度需求，積極推動各項廉政政策法規(guī)制度的出臺。反之，則會干擾和阻礙制度發(fā)展和演進。其次，非正式制度可以使利益沖突治理中的正式制度變遷處于“均衡亦或鎖定”的狀態(tài)。正式制度演變是否順利、能否收到預期效果，在很大程度上取決于其方向是否與非正式制度各要素自發(fā)演變方向保持一致，是否能得到其相應觀念、文化和道德理念與行為習慣上的支持和配合。若是在非正式制度各要素的累積和相應支持基礎上漸漸誘致出臺、發(fā)展與演化的正式制度，將具有良好的相容耦合性，容易實現(xiàn)制約利益沖突行為的制度均衡。反之，內(nèi)在價值觀念、社會文化傳統(tǒng)和歷史習慣習俗調(diào)試與變遷滯后于正式制度變化，可能就會出現(xiàn)正式制度無法得到它們內(nèi)在認可、接受與遵循的作用支持，制度即使出臺也將進入“制度鎖定”狀態(tài)。最后，非正式制度可以影響公職人員“接受亦或反抗”貫徹執(zhí)行利益沖突正式法規(guī)制度。利益沖突治理中正式制度能否有效實施很大程度上取決于公職人員對這些規(guī)則的理解和認同程度。非正式制度可以悄無聲息地發(fā)揮著道德示范、文化認同等作用，自發(fā)形成認同和敬畏正式法規(guī)制度的文化心理，從而實現(xiàn)對利益沖突的有效治理。反之，容易形成對制度執(zhí)行拖延、抗拒甚至反對的態(tài)度?？傊钦街贫雀饕赜绊懤鏇_突治理制度供給、路徑、實施及演化等變遷進程，從而切實影響制度約束出臺及貫徹執(zhí)行效力，極大影響著我國利益沖突治理成效。

圖1 非正式制度各因素影響利益沖突治理制度變遷的功能及機理

六、非正式制度因素影響下利益沖突治理制度變遷的路徑選擇

通過上述分析，可以讓我們更加理性地認識和了解到非正式制度各要素就像一把雙刃劍，對利益沖突治理的制度變遷既有積極影響又有消極影響。而積極健康的非正式約束要素能促進利益沖突中公職人員公共利益行為傾向，進而推動公職人員積極創(chuàng)新出臺并有效貫徹執(zhí)行各項利益沖突治理的正式法規(guī)制度，最終影響整個國家全面從嚴治黨戰(zhàn)略推進及制度反腐成效。因而，為了更好地推進非正式制度影響下公職人員利益沖突治理中制度的制定設計、出臺實施、優(yōu)化創(chuàng)新等變遷進程，進一步扎好利益沖突治理的制度籠子，還應該做好如下工作：

首先，要積極培育各類積極的非正式制度因素，充分發(fā)揮它們積極的誘致性制度變遷功能。與由政府或其他社會組織通過正式法律法令、政策法規(guī)等強制推行的強制性制度變遷不同，誘致性制度變遷一般指個人或團體響應獲利機會，由“利益”而“誘導”他們對現(xiàn)行制度進行變革或創(chuàng)造新的制度。非正式制度影響下的公職人員利益沖突治理制度變遷中通過價值觀念、文化傳統(tǒng)、倫理道德和習慣習俗等要素，對公職人員利益沖突行為選擇的約束作用，誘發(fā)公職人員感知到其自身思想觀念、廉潔氛圍、能力素養(yǎng)以及行為習慣的提升，能夠帶來社會褒揚、組織認可、自我滿足的愉悅感和榮譽感。從而在內(nèi)心構筑起防范利益沖突的道德防線，自發(fā)倡導建立更多響應社會號召、符合社會需求的防止利益沖突正式法規(guī)，并做到自覺遵循、主動貫徹和積極落實。因此，不僅要通過強化社會主義核心價值觀建設，引導公職人員樹立正確的公私利益觀和廉潔執(zhí)政權力觀，在思想源頭上筑起和夯實防范和化解利益沖突的價值觀念防線，而且要營造普遍引導、規(guī)范和激勵公職人員在私人利益誘惑面前，自覺崇尚制度約束、堅守法律信仰的文化生態(tài)軟環(huán)境，培育法律至上的契約精神。還要加強職業(yè)道德建設，形成自覺遵從法規(guī)制度的道德修養(yǎng)自律機制，建立起有效遏制謀取私利動機的內(nèi)在約束防線。另外，要加強作風建設，移除舊習陋習，培養(yǎng)良好家庭習俗，在全社會形成清廉的良好社會風尚?？傊?，相較于正式制度視域下仰賴于政府強制供給和推行的利益沖突治理缺乏社會足夠認可和支持的局面，非正式制度視域下的利益沖突治理通過誘導、激勵和引發(fā)公職人員自發(fā)健全有關正式制度安排，內(nèi)心形成自我約束，從而降低制度創(chuàng)新、變革和實施的成本。

其次，要優(yōu)先考慮漸進性的公職人員利益沖突治理制度變遷方式。漸進性制度變遷指通過長期緩慢、逐步實現(xiàn)新舊制度之間良好交替且未引起社會較大動蕩的制度變遷過程，它是一個相對突進式或激進式制度變遷的概念。由于非正式制度文化傳統(tǒng)、習慣習俗等因素具有變遷滯后性和路徑依賴性的特征，這決定了它無法像正式制度變遷那樣可以一夜之間發(fā)生，需要歷經(jīng)一個長期演變的過程。這意味著我國非正式制度因素影響下的公職人員利益沖突治理也應該是一個漸進性變遷的過程。因此，在我國利益沖突治理過程中，必須充分考慮到公職人員的價值觀念、社會文化傳統(tǒng)、倫理道德理念以及習慣習俗風氣是一種歷史積淀，會產(chǎn)生持續(xù)長久的影響，因此，不能冒險采取突進和激進的方式，隨意從別國或別的地區(qū)借鑒有關利益沖突治理的制度安排。激進的利益沖突治理制度安排，如果遭遇缺乏非正式制度同步變遷的支持，無法被容納、認同和執(zhí)行，將陷入到無法推行的制度鎖定僵局。因此，必須找準改革時機和步驟，通過漸進式變遷的改造和培育，不斷重塑和夯實非正式制度內(nèi)部公職人員責任意識、廉潔文化、自律品格以及良好風俗等制度基礎，實現(xiàn)正式制度存量與非正式制度增量的整體協(xié)調(diào)推進，提高制度的相容耦合性，實現(xiàn)利益沖突制度治理成效的最大化。

最后，要注重非正式制度與正式制度有機結合推進公職人員利益沖突治理制度變遷。一方面，要考慮將利益沖突治理中一些發(fā)揮積極作用的非正式制度因素引入到正式制度目標體系中，促進向正式制度轉(zhuǎn)變。要圍繞道德立法推進行政倫理制度化、法制化進程，適當考慮禮尚往來等情理入法，并充分把握制度遵循的習慣—習俗—慣例演進路徑，推進良好社會風尚的制度化進程，使之從一種無形內(nèi)在的柔性行為規(guī)范上升到成文外在的剛性制度規(guī)則。另一方面，要依托正式制度的健全完善，增強非正式制度協(xié)調(diào)、指導和制約公職人員利益沖突行為選擇的約束效力。必須通過推進社會主義民主政治體制改革，健全利益沖突治理相關正式法規(guī)制度約束，監(jiān)督和促進利益沖突治理中正式法規(guī)制度的實施情況與執(zhí)行效力，逐漸積淀利益沖突治理中民主政治文化、清廉組織氛圍、公職人員廉潔觀念、守法意識以及自覺遵紀守法行為習慣等非正式制度因子。最終，使得正式制度的創(chuàng)新或移植，能得到非正式制度觀念認同、文化引導、道德覺悟和行為習慣的支持，形成與之相適應、相容的非正式制度。非正式制度也會因得到外部正式制度支撐配合，而使得對公職人員利益沖突行為的約束更加有力。從而實現(xiàn)利益沖突制度治理結構中非正式與正式制度的供給從不均衡到均衡，變遷從緩慢滯后到配套協(xié)同，實施從摩擦沖突到相容耦合，最終凝聚成一股協(xié)同推進利益沖突治理進程的制度約束合力，提升公職人員利益沖突治理的實效。

AnAnalysisofChangesofGovernanceSystemsofConflictsofInterestundertheInfluenceofInformalInstitutionalFactors

ZHANG Cun-da

(School of Marxism Studies, Dalian University of Technology, Dalian 116024, China)

An informal system, as an important and inevitable endogenous motive, affects the institutional changes of the governance of public servants’ conflicts of interest. As the key factors in the core of system, the values, cultural traditions, ethics as well as habits and customs affect and decide whether the formal system of governance of conflicts of interest that is issued and enforced at present will obtain the identification of core ideas of value, the support of political ecological culture, the conscious acceptance of ethics and the adherence to integrity. Therefore, a series of measures should be taken to promot the institutional changes of governance of conflicts of interest among the public servants under the influence of informal system. First, all types of active factors of informal system are supposed to be cultivated to fully fulfil their functions in the inductive change of institution to motivate and guide the innovative changes of current systems. Then the gradual changing mode is suggested to be adopted to achieve the coordinating promotion of the increment of formal system and stock of informal one. Finally, a compatible coupling is formed through organic integration, coordinating changes and matching support between the informal institution and the formal one, enhancing the controlling power of the governance process of conflicts of interest while promoting the practical effects of governance of conflicts of interest among the public servants.

informal institution; public servant; governance of conflicts of interest; institutional change

D 63

A

1004-1710(2017)06-0032-09

2017-06-22

國家社會科學基金項目(12BZZ051)；2017年度遼寧省社科規(guī)劃基金項目(L17CDJ002)；中央高校基本科研業(yè)務費專項項目(DUT17RC(3)011)；2017年度大連理工大學黨建研究課題(DUTDJ1717)

張存達(1988-)，男，湖南長沙人，大連理工大學馬克思主義學院講師，法學博士，主要從事黨的建設與政府治理研究。

張文光]